呂 凱，李 苗

(天津大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300072)

一、公眾參與企業(yè)環(huán)保的必要性

(一)企業(yè)污染對(duì)環(huán)境造成的影響

經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，給環(huán)境帶來了不可忽視的影響，尤其是企業(yè)污染排放已成為我國(guó)環(huán)境污染的主要原因，企業(yè)排污較集中，污染后果較嚴(yán)重，導(dǎo)致企業(yè)已經(jīng)成為環(huán)境污染的最大主體。如紫金礦業(yè)污染事故，渤海灣油田溢油事故，這些事故對(duì)當(dāng)?shù)厣踔寥珖?guó)的生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了重大影響。預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)僅就燃煤污染導(dǎo)致的疾病將付出3 900億美元，占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%。企業(yè)生產(chǎn)過程中排出的煙塵和廢氣，尤其是火力發(fā)電廠、鋼鐵廠、石油化工廠、水泥廠等對(duì)大氣污染最為嚴(yán)重，據(jù)《中國(guó)環(huán)境報(bào)》、《新聞周刊》、《三聯(lián)周刊》等媒體的報(bào)道，因?yàn)槭艿礁呶廴酒髽I(yè)的污染，村鎮(zhèn)居民生存環(huán)境持續(xù)惡化，村民得癌癥和其他怪病的村鎮(zhèn)已有上百個(gè)[1]。由此可見，企業(yè)污染給環(huán)境造成了巨大壓力，嚴(yán)重威脅著群眾的財(cái)產(chǎn)安全和生命健康，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展造成了巨大阻礙。因此，作為企業(yè)污染主要受害者的公眾，應(yīng)該積極與損害自己環(huán)境權(quán)益的行為作斗爭(zhēng)。

(二)公眾參與的內(nèi)涵

從環(huán)境保護(hù)的層面上來看“公眾參與”，其所面臨的主要問題是社會(huì)問題，與社會(huì)公眾的利益有密切聯(lián)系。在法的意義上，公眾特指對(duì)決策所涉及的特定利益做出反映的，或與決策的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團(tuán)體。它不僅包括不特定的公民個(gè)人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或其他組織[2]。

環(huán)境法中的公眾參與，指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要，這種參與應(yīng)包括決策參與、過程參與、行為參與和末端參與[3]。公眾參與環(huán)保的權(quán)利及義務(wù)是環(huán)保中的公眾參與的核心內(nèi)容，但是在目前倡導(dǎo)以人為本的大環(huán)境下，其更注重公眾的權(quán)利和政府對(duì)此權(quán)利的保護(hù)。公眾參與環(huán)保使得公眾可以參與環(huán)境利益的表達(dá)，更好地實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)利，有利于提高環(huán)境管理效率、增強(qiáng)環(huán)境決策的科學(xué)性。

(三)公眾參與企業(yè)環(huán)保的意義

1.是公眾維護(hù)自身權(quán)益的需要

社會(huì)公眾與環(huán)境有著天然的聯(lián)系，這種聯(lián)系決定了社會(huì)公眾對(duì)環(huán)保有著高度的自覺性。但現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的企業(yè)污染破壞環(huán)境的行為和現(xiàn)象，侵犯了公民在環(huán)境方面應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利。因此，公眾參與環(huán)境保護(hù)不僅是依法維護(hù)其自身在環(huán)境方面應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益的需要，還是環(huán)保運(yùn)動(dòng)得以持續(xù)進(jìn)行下去的內(nèi)在動(dòng)力。

2.協(xié)助政府更好地控制企業(yè)污染

政府在環(huán)保中所投入的人力、物力有限，不足以治理無處不在的企業(yè)破壞環(huán)境的行為，而且如政府決策違反了環(huán)保的原則，但是政府為了區(qū)域性經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)放縱個(gè)別企業(yè)環(huán)境污染行為或忽視污染預(yù)防等，政府自己也就成為環(huán)境的破壞者。因此政府不能完全替代作為權(quán)利主體的公眾自身在維護(hù)環(huán)境權(quán)益方面發(fā)揮的作用。作為時(shí)空具有廣泛性的非政府社會(huì)力量，監(jiān)督是無處不在的，公眾參與可以通過將民間的需要和意見反饋給政府和企業(yè)，使政府在決策過程中、企業(yè)在生產(chǎn)過程中可以更多地考慮到社會(huì)整體的利益。

3.有利于公眾和企業(yè)環(huán)保意識(shí)的提高

公眾參與能監(jiān)督各級(jí)政府和企業(yè)落實(shí)環(huán)保的情況，可以對(duì)企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)形成有力的外部約束，企業(yè)為了獲得好的社會(huì)口碑，更加需要重視環(huán)境保護(hù)，同時(shí)公眾參與有利于維護(hù)公眾自身的合法權(quán)益，增強(qiáng)公眾的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)公眾參與的積極性和主動(dòng)性，如公眾根據(jù)法律的規(guī)定參加到聽證程序中，切實(shí)落實(shí)公眾參與環(huán)保，有利于提高公眾的法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，更多地了解環(huán)境政策，成為環(huán)境政策積極的合作者和響應(yīng)者。

4.有利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

公眾參與環(huán)保作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件已成為世界各國(guó)的共識(shí)，“中國(guó)作為一個(gè)日益開放的國(guó)家，國(guó)際合作和公眾參與對(duì)可持續(xù)發(fā)展是必要的”[4]。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一是公眾的廣泛參與，如公眾堅(jiān)持綠色消費(fèi)，這使得企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是否符合環(huán)境要求已成為該產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要衡量因素，企業(yè)為了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中區(qū)別于其他企業(yè)，必須堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

總而言之，公眾參與企業(yè)環(huán)保是維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的體現(xiàn)，也是推動(dòng)環(huán)保工作持續(xù)開展的重要?jiǎng)恿?公眾參與不僅能增強(qiáng)環(huán)境決策的正當(dāng)性和合法性，而且對(duì)協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系、預(yù)防環(huán)境糾紛和完善政府決策科學(xué)化起到良好作用，也能充分體現(xiàn)社會(huì)民主。公眾參與企業(yè)環(huán)保，保障公眾的知情權(quán)使得公眾更廣泛地了解企業(yè)環(huán)保的基本情況，喚起公眾參與監(jiān)督企業(yè)環(huán)保的積極性，不僅可以增加我國(guó)環(huán)保的資金和物資來源，還可以通過公眾和環(huán)保組織等加大對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。

二、我國(guó)公眾參與的立法及實(shí)踐情況

目前，憲法與環(huán)境保護(hù)基本法是我國(guó)公眾參與環(huán)保的主要法律依據(jù)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑與形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?989年《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位與個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染與破壞環(huán)境的單位與個(gè)人進(jìn)行檢舉與控告?！钡?條規(guī)定:“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！边@些規(guī)定明確了公眾在環(huán)保方面享有檢舉、控告和受獎(jiǎng)勵(lì)等權(quán)利，為公眾參與企業(yè)的環(huán)境保護(hù)提供了原則性的法律依據(jù)。

2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度。2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，不僅規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，還規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限。2007年頒布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，該辦法為公民參與環(huán)保提供了前提和基礎(chǔ)。這些法律法規(guī)為公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)提供了廣義上的法律依據(jù)，幫助公眾充分利用憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保行為，環(huán)境信息公開督促污染企業(yè)自我糾正，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)。

從以上法律規(guī)定可以看出，國(guó)家對(duì)公眾參與環(huán)?；顒?dòng)，立法上予以鼓勵(lì)，法律對(duì)公眾的環(huán)保參與權(quán)給予了一定保障。公眾參與最常見的途徑是就企業(yè)污染問題向政府環(huán)境管理部門來信、來訪和舉報(bào)等。各省采取的公眾參與模式主要是開通環(huán)境問題咨詢熱線，其次為公眾提供環(huán)境信箱、舉辦開放式環(huán)保評(píng)估活動(dòng)、舉辦環(huán)保政策聽證會(huì)、開展公眾參與式環(huán)保示范工程和政策試點(diǎn)工作等[5]。

隨著《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境信息公開辦法》的頒布，在實(shí)踐發(fā)展中，公眾參與環(huán)境保護(hù)也取得了明顯進(jìn)步。比如在環(huán)境立法的公眾參與實(shí)踐中，聽證、立法調(diào)研、立法論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見以及全民討論等多種形式的公眾參與活動(dòng)逐漸發(fā)展。在對(duì)公眾環(huán)境利益有重大影響的環(huán)境事件中，公眾的參與直接影響了政府的決策行為。一些非政府環(huán)保組織，如自然之友，北京地球村也發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)在有些企業(yè)會(huì)主動(dòng)跟環(huán)保組織溝通，提供材料說明他們是如何改進(jìn)的。

盡管我國(guó)環(huán)境問題中公眾參與的內(nèi)容在不斷充實(shí)和完善，形成了自己的特點(diǎn)，但受各種條件限制，如立法上的缺陷，缺乏程序上的保障等，從總體來說，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在許多局限和不足。

三、公眾參與存在的問題及其原因分析

(一)參與模式少，渠道不暢通

《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都明確規(guī)定了公眾對(duì)造成環(huán)境污染和破壞的單位和個(gè)人有舉報(bào)的權(quán)利和義務(wù)。在《環(huán)境信訪辦法》中也明確規(guī)定環(huán)境信訪人有權(quán)檢舉、揭發(fā)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)以及侵害公眾合法環(huán)境權(quán)益的行為。從以上規(guī)定可以看出，目前我國(guó)關(guān)于公眾參與的規(guī)定體現(xiàn)在單個(gè)法律法規(guī)中，僅簡(jiǎn)單地規(guī)定了公眾的檢舉和控告權(quán)，在遇到企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為時(shí)，公眾只能對(duì)影響自己的環(huán)境權(quán)益提起訴訟，而對(duì)于損害一定的公共利益的污染行為，公眾不能提起訴訟，這嚴(yán)重限制了公眾參與的司法路徑，難以對(duì)污染企業(yè)形成威懾力。

(二)公眾參與缺乏程序保障

程序正義是實(shí)體公正的保障，公眾參與權(quán)卻缺乏相關(guān)程序的保障。由于環(huán)境權(quán)立法和信息立法存在著重大缺陷，過多地強(qiáng)調(diào)公眾保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，忽視了公眾的環(huán)境權(quán)利和參與決策的權(quán)利。法律對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的程序規(guī)定得比較原則，以比較完整地規(guī)定了參與程序的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》為例，該辦法雖然明確了公眾參與的程序、步驟，但是對(duì)有關(guān)信息的獲得、參與的效力、參與人員的選定、參與的救濟(jì)等方面依然不完善?，F(xiàn)有法律如不能給公眾提供獲得信息的暢通途徑，公眾知情權(quán)難以得到保障。那么當(dāng)企業(yè)造成環(huán)境污染時(shí)，公眾如不能充分獲得污染企業(yè)的相關(guān)信息，就不能及時(shí)有效地參與污染企業(yè)環(huán)境行為的信息公開的評(píng)定及論證過程，監(jiān)督范圍和方式十分有限。

(三)公眾參與意識(shí)有待提高

2008年有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)環(huán)境污染的關(guān)注度僅次于物價(jià)問題、食品安全之后，位列第3名，繼 2006、2007年后連續(xù)第 3次進(jìn)前“三甲”[6]。在一定程度上公眾也意識(shí)到保護(hù)環(huán)境是人人應(yīng)盡的責(zé)任，但是他們的環(huán)境保護(hù)的“知”與“行”差距較大，公眾的環(huán)境憂患意識(shí)遠(yuǎn)高于環(huán)境參與意識(shí)，而我國(guó)一貫強(qiáng)調(diào)“政府主管、公眾參與”的原則使得企業(yè)環(huán)保工作長(zhǎng)期處于“政府主導(dǎo)”的模式。近年來，雖然公眾參與制度逐步建立起來，但由于相關(guān)信息難以充分獲得，沒有完善的激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)公眾廣泛參與，使得公眾在參與企業(yè)環(huán)?；顒?dòng)的過程中舉步維艱。而且我國(guó)公民對(duì)環(huán)境權(quán)、生存權(quán)等不是太關(guān)注，更沒有像西方國(guó)家公民那樣強(qiáng)烈的參與熱情和維權(quán)意識(shí)。因此即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為主流的今天，公眾對(duì)于像環(huán)境問題這樣的公益問題還是習(xí)慣于依賴政府來解決。

(四)非政府環(huán)保組織的力量較薄弱

從國(guó)外環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)組織特別是非政府組織作為介于政府部門和盈利組織之間的中間組織，在環(huán)境數(shù)據(jù)調(diào)查、立法建議、環(huán)境政策監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用，非政府組織已成為公眾參與的一種有效的組織方式[7]。目前我國(guó)已建立了一些非政府環(huán)保組織，但這些組織在很大程度上是政府的“附屬機(jī)構(gòu)”，政府對(duì)其的僵化管理使得非政府環(huán)保組織職能總停留在協(xié)助的方向，對(duì)政府的決策影響很小，對(duì)企業(yè)等對(duì)環(huán)境有較大影響的主體約束力不大，在維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益上沒有充分發(fā)揮作用?！爸袊?guó)的法律體制不能促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，以環(huán)境為導(dǎo)向的非政府組織規(guī)模有限，環(huán)境非政府組織不斷的為了生存而斗爭(zhēng)，在法律和政治的約束條件下，缺乏環(huán)境技術(shù)，管理經(jīng)驗(yàn)和資金”[8]?！?008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》指出我國(guó)74%的環(huán)保民間組織資金來源不固定，44.8%的環(huán)保民間組織沒有專門的辦公場(chǎng)所，總之，我國(guó)非政府環(huán)保組織的數(shù)量、規(guī)模、資金、影響仍然非常有限。

四、對(duì)企業(yè)環(huán)保中公眾參與機(jī)制的完善

(一)建立環(huán)境公益訴訟制度

在立法上賦予公眾環(huán)境公益訴訟權(quán)，讓公眾有獨(dú)立的法律地位與訴訟資格參與訴訟。眾所周知環(huán)境權(quán)益不僅屬于私人權(quán)益，更屬于社會(huì)公益，所以在歐美各國(guó)，都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度，該制度為公眾環(huán)境訴訟提供了極大方便。比如美國(guó)“公民訴訟”條款的規(guī)定，是指公民可以依法對(duì)違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟[9];英國(guó)在其民事訴訟中規(guī)定，通過個(gè)人來起訴那些違背環(huán)境法的行為，在代表性上不會(huì)附加任何限制性的規(guī)定;加拿大規(guī)定公眾可以提出調(diào)查環(huán)境違法行為的請(qǐng)求，如果部長(zhǎng)調(diào)查后沒有采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，可以對(duì)違法者提起屬公益訴訟的環(huán)保訴訟。

借鑒國(guó)際上的做法，我國(guó)司法在環(huán)境訴訟的主體范圍上應(yīng)該逐步擴(kuò)大，要從環(huán)境問題的直接受害者擴(kuò)大到具備專業(yè)資質(zhì)的環(huán)保組織，甚至是更廣泛的公眾主體。這樣，污染環(huán)境的企業(yè)，不僅要受到環(huán)保部門的監(jiān)督，而且還有可能被廣大關(guān)心環(huán)境的人們起訴，這有利于督促企業(yè)約束自己的行為。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟法律援助機(jī)制，如中國(guó)法律援助基金會(huì)組織發(fā)起以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的“2008法律援助綠色行動(dòng)”，并設(shè)立了“生態(tài)法律援助專項(xiàng)基金”，其宗旨是為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益建立資助機(jī)制，政府有關(guān)部門可組織由律師、專家學(xué)者組成的法律援助隊(duì)伍，免費(fèi)提供環(huán)境法律咨詢與援助。2009年7月6日，江蘇無錫市中級(jí)人民法院對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案立案審理，標(biāo)志著我國(guó)首起由環(huán)保非政府組織作為原告主體的環(huán)境公益訴訟全面啟動(dòng)。

(二)完善公眾參與的程序

1.保障公眾能充分獲得相關(guān)信息。公眾對(duì)企業(yè)實(shí)施環(huán)保的行為、污染企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、排污情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容、本地環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境執(zhí)法情況的資料等享有知情權(quán)。各地方政府環(huán)保部門可以要求企業(yè)公開相關(guān)信息，并將其發(fā)布于政府網(wǎng)站上以供公眾查詢，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目尤其是容易造成污染的工業(yè)應(yīng)當(dāng)通過媒體隨時(shí)向公眾公布有關(guān)數(shù)據(jù)及其發(fā)展情況等信息。環(huán)保部即將出臺(tái)上市公司環(huán)境信息披露指南，有利于通過立法建立上市公司環(huán)境信息披露制度。

2.保障公眾能及時(shí)參與論證、決策。建議將公眾參與決策納入企業(yè)重大項(xiàng)目評(píng)估的必經(jīng)程序，否則不能報(bào)請(qǐng)?jiān)u估，違法評(píng)估的，公眾可以通過有關(guān)信訪機(jī)關(guān)舉報(bào)和通過信訪機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議，也可以提起公益訴訟。公眾民主選出公眾參與的代表，公眾選定代表要預(yù)留出足夠的時(shí)間，如果無法選定的則由主管部門指定，同時(shí)應(yīng)保障參與的公眾能暢所欲言，加拿大的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與的具體途徑做了規(guī)定，并且可以表達(dá)意見，以保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)此我國(guó)可以借鑒。

3.擴(kuò)大公眾環(huán)境評(píng)議權(quán)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖規(guī)定了公眾有機(jī)會(huì)參與建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，但是此范圍還是較窄，對(duì)該范圍應(yīng)予以擴(kuò)大，公眾要盡可能發(fā)揮在規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用，增強(qiáng)決策的民主性。具體來講，要把那些規(guī)模小但污染嚴(yán)重的企業(yè)納入公眾參與的范圍，在具體的參與程序上可以適當(dāng)簡(jiǎn)化。對(duì)于規(guī)劃和其他決策、立法活動(dòng)，結(jié)合我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象的擴(kuò)展，只要其可能造成不利環(huán)境影響的均應(yīng)規(guī)定公眾參與的程序[10]。保證公眾不但能參與決定企業(yè)的環(huán)保等級(jí)，還能對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)議。

4.保障公眾的監(jiān)督權(quán)。公眾監(jiān)督權(quán)應(yīng)貫穿公眾參與活動(dòng)的始終，即從預(yù)先參與到末端參與的整個(gè)過程。要開辟方便的公眾監(jiān)督渠道，比如環(huán)保部門可以在污染企業(yè)所在村、社區(qū)推薦出責(zé)任心較強(qiáng)的代表組成環(huán)保社會(huì)監(jiān)督員團(tuán)隊(duì)，監(jiān)督員不僅要了解必要的環(huán)保法律法規(guī)，還要有控制環(huán)境污染的專業(yè)與技能，授予這些環(huán)保社會(huì)監(jiān)督員進(jìn)廠環(huán)保監(jiān)督證，可以方便其進(jìn)入企業(yè)廠內(nèi)監(jiān)督環(huán)保工作，有利于加大公眾監(jiān)督的力度。

(三)建立完善的激勵(lì)機(jī)制，提高參與意識(shí)

立法上由于對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)以及對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為的處理等方面規(guī)定的不具體，造成一些公眾不愿或者不敢對(duì)企業(yè)污染的行為進(jìn)行舉報(bào)。在對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)方面，可借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，增加保護(hù)舉報(bào)人的條款，禁止披露舉報(bào)人身份，明確解雇、騷擾、處罰舉報(bào)人都是違法行為。公眾在舉報(bào)的過程中是要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的，即使法律對(duì)舉報(bào)人有健全的保護(hù)制度，公眾也不一定就會(huì)對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行舉報(bào)。因此，只有在有了一定的收益，并且舉報(bào)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與其所獲的收益成比例時(shí)，公眾才愿意承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行舉報(bào)[11]。實(shí)踐中有些地方實(shí)行的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)公眾接受獎(jiǎng)勵(lì)附加了太多限制，比如有的要環(huán)保部門作出了行政處罰或避免了重大環(huán)境污染損害等條件才可得到獎(jiǎng)勵(lì)，這極大地挫傷了公眾舉報(bào)的積極性。因此完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度是必要的，鼓勵(lì)個(gè)人環(huán)保打假，設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)，對(duì)環(huán)保有貢獻(xiàn)的個(gè)人和團(tuán)體通過環(huán)保專項(xiàng)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)給予鼓勵(lì)，可以通過獎(jiǎng)金或其他方式獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)金來源于對(duì)污染企業(yè)的懲罰，這樣也不會(huì)加重國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制也有利于震懾違法企業(yè)的污染行為，有效控制環(huán)境污染，也能提高公眾環(huán)境意識(shí)。目前浙江、河北等地對(duì)環(huán)境污染舉報(bào)制度的相關(guān)配套政策有所完善，環(huán)境污染有獎(jiǎng)舉報(bào)被證明是一項(xiàng)行之有效的措施，使之在更大的范圍內(nèi)推廣是可行的。

(四)促進(jìn)非政府環(huán)保組織發(fā)展

日本很重視民間環(huán)保社團(tuán)在環(huán)保中的作用，積極鼓勵(lì)其廣泛參與環(huán)保的各項(xiàng)活動(dòng)，《環(huán)境基本法》第26條規(guī)定:“國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取必要的措施手段促進(jìn)企(事)業(yè)者、國(guó)民或由他們組織的民間團(tuán)體自發(fā)開展綠化活動(dòng)、再生資源的回收活動(dòng)及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)”。我國(guó)應(yīng)該完善規(guī)范非政府組織的有關(guān)法律法規(guī)，通過立法為非政府環(huán)保組織的建立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境，進(jìn)一步放寬經(jīng)費(fèi)額度、人員數(shù)量要求等條件，建立和發(fā)展更多的非政府環(huán)保組織，支持它們開展對(duì)企業(yè)環(huán)保的監(jiān)督和公益活動(dòng)。同時(shí)，政府和公眾應(yīng)大力宣傳非政府組織的作用，為它們的活動(dòng)創(chuàng)造條件，比如通過自身積極參加以壯大非政府環(huán)保組織的規(guī)模和數(shù)量，積極捐助該組織，參與其組織的活動(dòng)等。對(duì)環(huán)保有貢獻(xiàn)的組織，政府應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，非政府環(huán)保組織還應(yīng)大力宣傳以擴(kuò)大自己的影響力，參與企業(yè)環(huán)保等級(jí)的評(píng)定，建立污染企業(yè)名單系統(tǒng)，讓公眾盡可能了解企業(yè)的環(huán)保狀況，協(xié)助企業(yè)改進(jìn)其不環(huán)保的行為，我國(guó)環(huán)保民間組織和社團(tuán)組織應(yīng)在組織宣傳環(huán)境保護(hù)、開展輿論監(jiān)督，動(dòng)員公眾維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益方面繼續(xù)努力。

(五)發(fā)揮公眾的綠色消費(fèi)作用

隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)保企業(yè)的社會(huì)責(zé)任及信譽(yù)會(huì)逐漸得到公眾的認(rèn)可，公眾可以自發(fā)地“用腳投票”，會(huì)盡自己所能抵制不環(huán)保的企業(yè)，公眾可對(duì)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)作出選擇，公眾用自己的購(gòu)買力給企業(yè)投一票，當(dāng)大家的購(gòu)買力選票起作用時(shí)，污染企業(yè)就會(huì)得到懲罰，同時(shí)也支持了環(huán)保企業(yè)。目前我國(guó)內(nèi)在的綠色消費(fèi)需求還沒有形成，企業(yè)缺乏綠色會(huì)計(jì)和綠色審計(jì)制度，導(dǎo)致用于環(huán)境方面的費(fèi)用沒有科學(xué)地計(jì)入成本而制定出合理的綠色產(chǎn)品價(jià)格，因此，實(shí)施綠色營(yíng)銷的企業(yè)，在綠色價(jià)格的制定上不僅要樹立“環(huán)境有償使用”新觀念，還須面向大眾消費(fèi)者，與同類產(chǎn)品的比價(jià)要盡可能保持平衡，這樣為公眾選擇環(huán)保企業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng)造了優(yōu)勢(shì)條件。綠色產(chǎn)品標(biāo)志著企業(yè)在環(huán)保方面的行動(dòng)和獲得的成果，公眾應(yīng)予大力支持，因此要培育全社會(huì)的綠色消費(fèi)意識(shí)，讓消費(fèi)者明確綠色消費(fèi)體現(xiàn)了社會(huì)責(zé)任感，最終形成有效的綠色需求，對(duì)控制企業(yè)污染環(huán)境行為起到良好的作用。

目前各國(guó)越來越重視用經(jīng)濟(jì)手段控制環(huán)境污染，我國(guó)也制定一系列措施，如排污收費(fèi)制度、押金制度以及正在大規(guī)模試行階段的排污交易制度[12]，公眾參與不僅能監(jiān)督和約束政府行為，還能協(xié)助政府加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境管制。在企業(yè)環(huán)保中建立健全適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與機(jī)制，必然會(huì)對(duì)控制企業(yè)污染、維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益、推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境民主以及完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策體系起到積極的作用。

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