馮飛

我國環(huán)境NGO與地方政府協(xié)同關(guān)系研究

馮飛

環(huán)境NGO作為民間環(huán)保組織，其職能與地方政府相比，有著顯著的區(qū)別。我國環(huán)境NGO的主要職能有環(huán)保教育、監(jiān)督政府、參與決策等;地方政府有立法權(quán)、環(huán)境管制、危機處理等職能，分析了兩者的特點及各自職能不足，通過協(xié)同關(guān)系分析，對我國環(huán)境NGO與地方政府的關(guān)系進行研究。

環(huán)境NGO;地方政府;協(xié)同關(guān)系

一 環(huán)境NGO

NGO全稱是non－governmental organization，又稱非政府組織，是介于政府與公眾團體、企業(yè)之間的一類特殊部門，且具有一定獨立性的社會組織。它不以營利為目的且具有正式的組織形式，有一定的自治性、志愿性、公益性等特征。

在我國，環(huán)境NGO也即民間環(huán)境保護組織，是以保護生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)而發(fā)起的一類社會團體組織。在發(fā)起層面上，我國的環(huán)境NGO又可分為政府層面與民間層面。當(dāng)前我國屬于政府層面且比較知名環(huán)境NGO主要有:中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會(1979年)、中國野生動物保護協(xié)會(1983年)、中國可持續(xù)發(fā)展研究會(1992年)、中華環(huán)保基金會(1993年)。屬于民間環(huán)保團體發(fā)起的主要有:自然之友(1994年)、北京地球村環(huán)境文化中心、綠駝鈴和綠家園志愿者等。從空間分布上來看，主要的地域分布在北京、上海和東部沿海地區(qū)，整個西部的環(huán)境NGO數(shù)量相對較少。

二 我國環(huán)境NGO的職能角色

環(huán)境NGO與政府機構(gòu)相比，它屬于一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構(gòu)自上而下的官僚體系，當(dāng)前學(xué)界對環(huán)境NGO普遍認可的職能特性有五點:組織性、民間性、非政府性、非營利性、自治性和自愿性，這些也反映環(huán)境NGO的本質(zhì)特征。

在具體的實踐中，我國環(huán)境NGO的職能主要有以下幾點:

1.環(huán)保宣傳與環(huán)保教育。

環(huán)境NGO的身份首先作為環(huán)保宣傳者和教育者的角色，尤其是隸屬于高校的環(huán)境NGO。同時環(huán)境NGO是政府和民眾之間的橋梁，因為環(huán)境NGO通常成立于一線團體為社會服務(wù)，因此具有深入社會基層，同基層保持密切聯(lián)系;環(huán)境NGO又可以利用自身的特殊身份，向社會大眾宣傳和普及國家環(huán)保有關(guān)的法律、政策，使他們認識到自己的權(quán)利和義務(wù)，同時反映社會基層的環(huán)保愿望和意見，反過來影響政府決策，以滿足民眾的要求。

2.監(jiān)督政府環(huán)保。

環(huán)境NGO有直接參與政府的決策和通過輿論監(jiān)督的方式來監(jiān)督政府權(quán)力，環(huán)境NGO作為非政府組織，具有參與政府的環(huán)保職能監(jiān)督、督促政府提高環(huán)保決策透明度、監(jiān)督政府承擔(dān)環(huán)境保護的政府責(zé)任的權(quán)利。地方政府的環(huán)保行為，會因為過分考慮經(jīng)濟因素而不顧對環(huán)境的影響，即可能是經(jīng)濟發(fā)展的“短視”。也可能是地方政府出現(xiàn)權(quán)力尋租。在這時，僅需要地方政府自身約束是不夠的，環(huán)境NGO的出現(xiàn)，在一定程度上起到監(jiān)督者政府行為的作用。

3.參與環(huán)保決策。

當(dāng)前我國環(huán)境問題突出，環(huán)境對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了較大的壓力。環(huán)保NGO通過參與各類環(huán)?；顒?，在社會公眾中產(chǎn)生的影響力越來越大，對中國的環(huán)境保護發(fā)揮著越來越重要的影響。從早期的拯救藏羚羊，到抗議怒江建水壩，到處可見環(huán)境NGO所發(fā)揮的影響力。在怒江梯級水電開發(fā)過程中，自然之友、綠色家園、綠色流域等環(huán)境NGO圍繞水電開發(fā)過程中的生態(tài)保護問題，通過各種渠道進行宣傳，最終迫使政府叫停了該項目。可見環(huán)境NGO直接或者間接參與政府的環(huán)保決策。

三 地方政府在環(huán)境保護中的職能角色

地方政府作為中央在地方的權(quán)力行使機關(guān)，具有公共性、強制性的特點。具體來說，地方政府在環(huán)境保護中的職能有:

1.立法權(quán)。我國的立法機關(guān)是各級人民代表大會，他們在環(huán)保方面的權(quán)力是制定各種環(huán)保法律和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府是地方性環(huán)境法規(guī)的主要承建者。

2.環(huán)境管制。地方政府在基層環(huán)境管制事務(wù)中扮演重要角色，作為環(huán)境管制的主體。地方政府運用行政、法律、經(jīng)濟、科技等手段，同時動員各種社會力量，預(yù)防和禁止損害環(huán)境的力量，同時又鼓勵改善環(huán)境質(zhì)量。

3.環(huán)境危機處理。當(dāng)面對大的環(huán)境危機時，只有政府具有大規(guī)模動員社會力量與資源的權(quán)力。并且在這種情況下，政府有責(zé)任與義務(wù)集中各自社會資源，采取果斷措施，盡快克服環(huán)境危機。例如汶川大地震中中央政府與四川地方迅速的賑災(zāi)行動，松花江流經(jīng)省份政府迅速對特大化工污染事故的處置，盡管也有一定的不足，但各級政府在危機處理中所扮演的角色不可替代。但政府職能的發(fā)揮并不總是盡善盡美，政府的環(huán)境管制也會面臨著一定程度的自身缺位——政府失靈，有時產(chǎn)生的危害甚至比市場失靈還要大。

四 環(huán)境NGO與地方政府的協(xié)同關(guān)系

環(huán)境NGO與地方政府合作共同維護環(huán)境的案例在近幾年來越來越多地見諸媒體，并為學(xué)界關(guān)注。但我國尚處于這一領(lǐng)域的初級階段，存在著不少問題。在這一領(lǐng)域，發(fā)達國家的經(jīng)驗給我國許多啟示。在日本，協(xié)助基層地方政府建立資源循環(huán)利用系統(tǒng)的是日本環(huán)境財團——一個具有較大影響力的環(huán)境NGO，它不單在監(jiān)督政府環(huán)境污染政策的制定層面起作用，而且通過親自參與環(huán)保行動來促進環(huán)境質(zhì)量的改善與發(fā)展，這在一定意義上與我國所倡導(dǎo)的“環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”的理念相符合。

我國環(huán)境NGO與地方政府的協(xié)同關(guān)系即可認為兩個社會的子系統(tǒng)，兩者通過加強協(xié)同發(fā)展，達到治理環(huán)境的優(yōu)良效果。但是，利益的差異導(dǎo)致競爭的根源，甚至是沖突。當(dāng)前社會追求的環(huán)境目標(biāo)需要地方政府和環(huán)境NGO加強合作，也決定了它們在環(huán)保活動中發(fā)揮著不同的功能。

1.地方政府與環(huán)境NGO的合作。

我國的環(huán)境NGO，無論是政府支持還是民間發(fā)起，都產(chǎn)生一種政府主導(dǎo)下的非對稱關(guān)系格局。盡管如此，環(huán)境NGO與地方政府之間仍然需要合作。原因如下:一方面，我國環(huán)境NGO大都處于發(fā)展的初級階段，需要為自身發(fā)展尋找資源空間，這就要求環(huán)境NGO必須加強與地方政府的合作以獲得政府的支持。另一方面，地方政府在環(huán)保治理過程中，也要與環(huán)境NGO的合作。環(huán)境NGO的發(fā)展必然會壯大其影響力，必然會引起地方政府的關(guān)注，因此在推行政策時，需要得到環(huán)境NGO的擁護與支持。當(dāng)前的環(huán)境保護工作，政府已經(jīng)不是環(huán)境保護的唯一主體，政府的環(huán)境保護還需要公眾的參與支持，因此環(huán)境NGO的特性決定了它作為地方政府環(huán)保力量的補充。

2.地方政府與環(huán)境NGO之間的競爭。

地方政府與環(huán)境NGO關(guān)系的不對稱性，導(dǎo)致兩者在諸多層面的競爭。表現(xiàn)在:第一，對環(huán)境治理權(quán)的競爭。在環(huán)境治理過程中，科爾曼的信任理論告訴我們，地方政府與環(huán)境NGO之間的關(guān)系近似為委托人與受托人的關(guān)系。環(huán)境治理需要環(huán)境NGO與地方政府發(fā)揮各自的職能，但同時對環(huán)保權(quán)力的競爭，共同參與環(huán)境保護從某個角度來看也意味著分享、爭奪公共事務(wù)管理的權(quán)力。從環(huán)境資源這類公共事務(wù)治理的總體形勢來看，環(huán)境NGO參與環(huán)境治理無疑會造成地方政府權(quán)力整體的削弱，因此會導(dǎo)致二者之間的競爭;第二，對社會公共資源的競爭。近幾年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題越來越受到社會的關(guān)注，并且隨著環(huán)境NGO的不斷發(fā)展壯大，地方公共資源對其的支持力度在不斷加大，盡管多屬政府層面的環(huán)境NGO，但可以看出環(huán)境NGO與地方政府之間對于社會公共資源的競爭已是毋庸置疑。

五 我國環(huán)境NGO與地方政府協(xié)同關(guān)系的改進之處

1.進一步加強環(huán)境NGO與地方政府之間的信任。

信任是合作的基礎(chǔ)。地方政府與環(huán)境NGO之間的互信程度，從根本上決定了二者的合作模式，進而影響環(huán)境NGO的生存處境和行動權(quán)利。政府與環(huán)境NGO有著共同的社會目標(biāo)和近似的治理空間，從雙方的組織來看，應(yīng)當(dāng)是互補的。因此，地方政府的施政需要環(huán)境NGO，環(huán)境NGO的發(fā)展也必須獲得地方政府的支持。尤其是環(huán)境NGO的絕大部分財政收入直接或間接來自地方政府等。

目前就環(huán)境NGO與地方政府的地位來看，尚處于一種比較弱勢的地位。首先環(huán)境NGO的發(fā)展離不開地方政府的支持。無論是權(quán)利空間還是資金支持，它必須要從地方政府那里獲得更多有利于自身發(fā)展的條件。環(huán)境NGO對地方政府產(chǎn)生信任更多的是因為信任他們的環(huán)境政策與目標(biāo)，因此地方政府應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整，對環(huán)境NGO的發(fā)展給予合理的支持。例如地方政府應(yīng)當(dāng)從多方面加強對環(huán)境NGO的財政支持，為環(huán)境NGO的運作發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能。

傳統(tǒng)的政府管理模式是以行政權(quán)為中心，在管理方式上強調(diào)命令與服從關(guān)系。而現(xiàn)代法治強調(diào)地方政府作為公共管理和社會服務(wù)的提供者，必須強化地方政府的服務(wù)意識。因此地方政府必須盡快適應(yīng)如今的服務(wù)型政府的要求，從傳統(tǒng)的政府管制模式中走出，在做好調(diào)節(jié)經(jīng)濟、加強市場監(jiān)管的同時，將由地方政府負責(zé)的部分社會職能和經(jīng)濟職能推向社會，歸還市場，進一步強化政府服務(wù)職能，弱化局部監(jiān)管。將其職能的重點轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務(wù)上，真正從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

地方政府轉(zhuǎn)變職能，也為營造和扶持環(huán)境NGO的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。在法律層面，地方政府應(yīng)盡快完善有關(guān)環(huán)境NGO的法律法規(guī)。在管理層面上，改革相應(yīng)的管理制度，為環(huán)境NGO的籌建簡化審批登記手續(xù)，同時給環(huán)境NGO自主自律提供更大的發(fā)展空間。

3.環(huán)境NGO應(yīng)強化自身建設(shè)。

環(huán)境NGO應(yīng)當(dāng)加強自身的獨立性建設(shè)，減少對地方政府過度的財政依賴，這一點可參照日本環(huán)境NGO的發(fā)展模式，日本環(huán)境NGO的資金來源包括入會會費、捐贈物品、贊助等民間資金渠道，還有來自環(huán)境NGO自身經(jīng)營企業(yè)收益、有償服務(wù)的收入等來源。NGO盡管屬于非盈利性組織。但適當(dāng)?shù)挠袃斝苑?wù)并不能改變這一職能特性，事實上，環(huán)境NGO自身發(fā)展所帶來的資金來源，對其良性運作將會有更大的幫助。

再次，環(huán)境NGO應(yīng)當(dāng)強化廉政建設(shè)，提高自身透明度，接受社會的廣泛監(jiān)督，杜絕腐敗的可能性。環(huán)境NGO作為社會公益性組織，必須重視自身聲譽的建設(shè)。環(huán)境NGO還應(yīng)當(dāng)加強與媒體的合作，媒體是環(huán)境NGO提升自身影響力的一個重要渠道，國外環(huán)境NGO的一個成功之處就是吸引和得到了媒體的廣泛支持。但宣傳要注意與媒體的溝通與了解，不僅有助于提高自己在媒體的發(fā)聲質(zhì)量，也有助于倡導(dǎo)公眾對環(huán)境問題的關(guān)注與參與，從而對公眾的參與意識的提高起到重要作用。

［1］凌定勛，李科林.當(dāng)前環(huán)境管理體系下環(huán)保NGO角色定位及生存環(huán)境探討［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2009(5):121－124.

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Cooperation Between NGOs of Environment Protection and Local Governmentin China

Feng Fei

This paper analyzes the different roles between NGOs of environment protectionand the local governmentand their shortcomings respectively.The paper analyzed the main functions of NGOs of environment protection in China.On the basis of the analysis it studies the relationships between the local government and NGOsof environment protection.

NGOs of environment protection;local government;cooperation

D638

A

1672－6758(2012)03－0055－2

馮飛，碩士，蘭州大學(xué)，甘肅·蘭州。郵政編碼:730000

Class No.:D638Document Mark:A

(責(zé)任編輯:鄭英玲)