趙 瑩，田 甜

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

1 預算管理制度改革現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，財政的職能也相應地進行調整。為建立適應市場經(jīng)濟體制的社會主義公共財政框架，財政部自2000年開始，從改革預算編制方法入手，逐步拉開了預算管理體制改革的帷幕。至今，已初步建立起部門預算、國庫集中支付、政府采購的基本框架，預算編制和執(zhí)行的形式、方法和內(nèi)容發(fā)生了實質性轉變，改革取得了階段性的成效。

1.1 部門預算改革不斷深化

預算編制工作逐步走向規(guī)范化、制度化和科學化，已初步建立起與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結合的預算分配機制；強化了預算約束和監(jiān)督，增強了預算的計劃性、嚴肅性和透明度；預算編制不斷細化，預算編制時間與編制方式發(fā)生重大改變，預算編制的準確性進一步提高。

1.2 國庫集中支付改革力度進一步加大

通過國庫集中支付運行機制，收入收繳的資金及時進入國庫單一賬戶或財政專戶，支付的資金則按照用款計劃和規(guī)范程序直接支付到供貨商或最終用款單位，實現(xiàn)了資金收付由“中轉”變?yōu)椤爸边_”、賬戶管理由分散到統(tǒng)一；同時，通過電子化監(jiān)控系統(tǒng)實時監(jiān)控，有效提高了預算執(zhí)行的有效性和透明度。

1.3 政府采購工作全面推進

政府采購的規(guī)模不斷加大，范圍不斷擴展。從宏觀角度看，政府采購的數(shù)量、品種和頻率能夠對社會的需求施加影響，因此有利于強化政府的宏觀調控。從微觀角度看，有利于加強財政支出管理，提高資金使用效率，有效發(fā)揮財政的監(jiān)督作用。從廉政建設角度看，財政、供應商和社會公眾等全方位監(jiān)督使政府的采購行為在公開、公正、透明的環(huán)境中運作，不僅有效節(jié)約資金，也起到了從源頭上防治腐敗的作用。

1.4 “收支兩條線”非稅收入管理進一步深化

通過將大量預算外資金、制度外資金等非稅收入都逐漸納入預算管理，大大增加了政府可支配的資金規(guī)模；通過對不同的收費確定合理的資金管理模式，促進政府與市場的合理分工；通過加強執(zhí)收執(zhí)罰的透明度，使政府收費行為得到規(guī)范，有力防治腐敗。同時，實施政府收支分類改革，擴大分類范圍，調整分類辦法，更好地符合了市場經(jīng)濟體制下政府職能轉變和公共財政的實際，更清晰地反映了政府職能活動，強化了預算的管理和監(jiān)督，同時提高了財政信息化水平。

2 海委加強預算管理的思路及經(jīng)驗

2011年，中央1號文件的下達及中央水利工作會議的召開，國家大幅度增加水利投資，水利事業(yè)的發(fā)展和改革取得了突破性進展。同時，對國家投入的水利資金管理的責任和任務也加大。如何管理好、使用好巨額的資金，保障資金安全，提高預算資金使用管理的有效性已經(jīng)成為水利事業(yè)發(fā)展、改革中的重大課題。幾年來，隨著預算管理體制改革的深化和水利部中央級預算管理辦法（試行）》的出臺，部門預算管理理念逐漸在水利行業(yè)深入人心。各單位預算管理進一步強化和規(guī)范，預算資金的保障程度進一步提高，各項預算基礎工作進一步加強，對預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度進一步加大。

通過幾年的改革實踐，海委已形成了“單位負責人統(tǒng)一領導，財務部門歸口管理，相關部門分工配合”的財務統(tǒng)一管理體制，樹立了依法理財觀念，探索了一些卓有成效的思路和做法。

2.1 強化部門預算管理

2.1.1 合理統(tǒng)籌，平衡預算管理

近年來，海委預算管理能力不斷增強。在預算編制上，打破了“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)模式，預算的安排充分體現(xiàn)海委工作重點。在預算分配上，強化了財務部門對預算編制的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了經(jīng)費的統(tǒng)籌安排；在預算資金管理上，建立“單位負責人統(tǒng)一領導，財務部門歸口管理，相關部門分工配合”的財務統(tǒng)一管理體制，以財務部門為龍頭，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調作用，與各業(yè)務部門密切配合，增強了資金控制力和保障能力。同時，不斷深化財務部門對各項業(yè)務工作實際需求的了解和滲透，重視預算的綜合平衡，并有效挖掘預算資金增長點，取得了顯著成效。近年來，經(jīng)費水平以兩位數(shù)比例連續(xù)增長，有效保證了各項工作的順利開展。

在基本支出預算安排上，根據(jù)海委系統(tǒng)各單位開支的實際需求，按預算單位級次進行逐個單位測算，并結合單位的創(chuàng)收能力和資源，基于財政部下達的財政資金統(tǒng)籌安排各單位基本支出經(jīng)費，使全委在同一系統(tǒng)范圍內(nèi)基本支出人均數(shù)更加趨于合理，消除了預算層層扒皮、基層單位工資無法按時支付、辦公經(jīng)費沒有來源的現(xiàn)象，解決了基層單位的實際問題；同時，也調節(jié)了單位的貧富差距，反映出單位實際的資金需求，預算編制更加科學合理。在2008年財政部測算參公單位基本支出定額中，海委預算安排未超出定額標準，比較客觀實際地反映了海委基本支出人員經(jīng)費水平，得到了財政部及水利部的認可，彌補了海委近兩年的財政資金，緩解了海委基本支出經(jīng)費不足的現(xiàn)狀。

在項目預算的管理中，積極參加水利部開展的專項經(jīng)費定額的測算工作，已完成防汛、水利工程維修養(yǎng)護、水文測報、水信息運行及進行中的水資源管理的定額測算工作，將海委的專項工作進行全面論證，確定定額的取費點。另外，在項目資金的安排中，執(zhí)行項目專項定額的按定額安排；沒有專項定額的按照海河流域水利保障體系建設需求，面向基層根據(jù)各自的職責工作范圍，科學合理地安排項目經(jīng)費，發(fā)揮專項資金最大的經(jīng)濟效益。

下一階段海委預算管理工作要在預算編制的深度上下功夫，實現(xiàn)預算管理的精細化。即以精細化管理為手段，運用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理技術，改變粗放式管理的方式，精確、細致、深入地實施管理，實現(xiàn)對預算管理各個環(huán)節(jié)的精確掌控，不斷提高預算管理的科學性。

2.1.2 加強細化，規(guī)范預算編制

實行部門預算改革以來，預算編制過粗一直是亟待解決的問題，它嚴重制約著財政職能的有效發(fā)揮。由于財務管理層次多、資金供需矛盾突出、地區(qū)間財力不平衡及擬建項目前期準備不充分等原因，有的部門仍存在層層代編預算、部門之間預算隨意調整、追加頻繁的現(xiàn)象，預算編制隨意性大；一些單位沿用“基數(shù)法”分配預算，預留或虛列專項支出預算，導致分配不公、苦樂不均，影響預算編制的準確性和科學性。因此，著力推動細化部門支出預算改革，是當前預算改革中一項艱巨緊迫任務。

近年來，隨著部門預算管理改革的逐步深化，海委財務部門高度重視預算細化工作。預算從基層編起，自下而上逐級編報，所有開支項目落實到具體的預算單位，杜絕代編預算的現(xiàn)象，預算層次進一步延伸，責任主體更為明確；同時，細化預算批復內(nèi)容，將大類支出分解到款級和項級支出，細化到基層預算單位的具體項目。從而，提高了預算編制的權威性、規(guī)范性和嚴肅性。

考慮到預算編制細化到基層的工作實際，針對基層預算單位規(guī)模小和收入結構不合理、單位偏遠國庫支付業(yè)務無法開展、會計機構不健全、管理制度不完善、綜合管理水平低等情況，2008年海委取消了五級預算單位，并入四級后，由73家預算單位減為38家，使得預算編制和執(zhí)行更加科學合理、國庫支付工作更加順暢，同時大大降低了財務風險、提高了效率。

預算細化到基層單位是加強預算管理的有效方法，但對當今財政資金沒有全部滿足、海委部分基層預算單位缺口經(jīng)費要靠創(chuàng)收解決來說，這給基層單位帶來了很大的困難。由于基層單位工作內(nèi)容單一、人員和資源匱乏，海委減少五級預算單位由四級預算單位在預算的編制和執(zhí)行中進行統(tǒng)籌，使得預算執(zhí)行更加科學合理，也有利于單位的事業(yè)開展。另外，交通信息不便使得國庫支付工作很難開展，財會人員素質低、會計基礎工作薄弱、會計電算化無法開展不能及時準確地反映和監(jiān)督預算執(zhí)行。為更好地加強預算管理，結合海委的實際情況，將五級預算單位并入四級預算單位管理，并相繼出臺了符合財政預算細化管理的會計核算辦法，使得預算管理更加切合實際，預算管理水平得到進一步的提升。

2.1.3 強化監(jiān)督，保障預算執(zhí)行

資金安全是促進水利事業(yè)各項工作順利開展的支撐點和落腳點，是確?！八膫€安全”、保證單位健康良性運行、推進水利行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和關鍵。近年來，海委高度重視對預算執(zhí)行情況的監(jiān)管，在完善責任制度基礎上，把加強資金使用管理放到突出位置來抓。一方面，積極貫徹落實水利部預算執(zhí)行管理和中央水利資金使用管理和承諾書制度，明確責任主體，將資金使用管理各個環(huán)節(jié)中的責任監(jiān)管層層落實。另一方面，按照系統(tǒng)管理的思想，不僅重視財務部門的工作，更重視各業(yè)務部門在資金使用和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)密切協(xié)作、整體考慮、系統(tǒng)管理，合理配置和使用資金。從2008年開始，開展由財務、規(guī)計、審計等多部門參與的預算執(zhí)行重點檢查工作，建立自查和聯(lián)查制，對委屬各單位預算執(zhí)行情況進行全面檢查。結合業(yè)務工作進展，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進行全方位、多角度的監(jiān)督，力求資金使用過程中制度完善、責任落實、資金到位及時、經(jīng)費使用合法合理。這項工作開展順利，提高了委屬各單位依法理財意識，對查出的問題及時進行了整改落實，有效防范了財務風險，杜絕了重大違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。

2009年是水利部確定的預算執(zhí)行管理整改提高檢查年，海委在堅持自查聯(lián)查制的基礎上，通過建立委屬各單位自查自糾、交叉互審等方式，強化監(jiān)管，嚴格問責，提高資金使用和國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性、安全性和有效性，堵塞漏洞，確保財政資金發(fā)揮應有的作用。

2.2 嚴格執(zhí)行政府采購，規(guī)范國有資產(chǎn)管理

為了貫徹執(zhí)行國家政府采購有關規(guī)定、規(guī)范國有資產(chǎn)管理，海委成立了部門集中采購辦公室，進行資產(chǎn)的集中調配與采購。對委機關及委直屬事業(yè)單位執(zhí)行部門集中采購，堅持量入為出的原則，切實做到當年項目當年財力安排。初步制定委機關及委直屬事業(yè)單位辦公設備配置標準，對超標準的項目進行規(guī)范，充分發(fā)揚厲行節(jié)約、勤儉辦事的精神。一方面節(jié)約了財政資金、提高了資產(chǎn)使用效益，另一方面有效預防了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

同時，充分利用“政府采購管理信息系統(tǒng)”“政府采購信息統(tǒng)計系統(tǒng)”，做好政府采購統(tǒng)計和信息報送工作；并結合海委機關實際情況，著手開發(fā)“海委機關固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”，努力使之成為今后加強資產(chǎn)管理、提高資產(chǎn)使用效益的有效平臺。

2.3 強化國庫支付管理，進一步加快資金支付進度

針對預算執(zhí)行中部門基建類、科技類、行政事業(yè)類項目實施慢、預算執(zhí)行進度慢、結余資金較大的情況，海委一方面切實轉變觀念，主動順應財經(jīng)體制改革的要求，加強計劃管理，注重部門協(xié)作與配合，理順環(huán)節(jié)，落實責任，整體推進，為加快支付進度創(chuàng)造條件；另一方面妥善處理好加快資金支付進度與嚴格基建程序、嚴肅財經(jīng)紀律、確保工程質量的關系，著手建立預算執(zhí)行監(jiān)督的長效機制，從量和質兩個方面保證資金的支付進度。

首先，做到基建投資計劃以及預算的及時下達，確保項目能夠及時實施。其次，做好預算執(zhí)行進度計劃管理。各單位根據(jù)前期工作進度、工程進度、支付進度和時間進度，統(tǒng)籌制定科學合理的預算執(zhí)行進度計劃，著力解決制約項目實施的瓶頸問題，切實推進項目安排及實施的科學性、合理性，使計劃管理、資金管理和工程建設管理有效結合，提高資金支付率，加快預算執(zhí)行進度。第三，落實責任制度。各單位制定詳細的年度預算支付計劃，把項目落實到具體承擔單位，做到1個項目1套方案，并由專人負責。同時，建立健全行業(yè)管理部門的責任制度。第四，做好支付進度的信息統(tǒng)計報送和通報工作。2009年海委將繼續(xù)執(zhí)行水利財政資金國庫支付進度的月報、周報制度以及工作的督查制度，加強資金動態(tài)管理，保證財政資金支付進度工作順利開展。

2.4 加強項目資金管理，提高資金使用效益

2.4.1 抓好項目立項過程控制，是保證水利資金使用效益的重要前提

立項是項目管理工作的開始，也是項目管理中的首要和關鍵環(huán)節(jié)，項目立項工作的失誤是對項目資金最大的浪費。因此，應在現(xiàn)有條件下，對水利事業(yè)任務的重點、特點進行研究，提出項目立項的范圍和要求，使符合條件的、事業(yè)發(fā)展急需的項目能夠盡快立項，提高立項的科學性。從而，便于水利項目立項工作的管理，建立水利項目的科學管理機制。海委在結合實際工作的前提下，積極開展項目庫的儲備工作，加強項目庫的管理，根據(jù)工作重點的變化及時調整和儲備項目，在預算規(guī)模允許的情況下使項目安排更加合理，發(fā)揮財政資金的最大效益。

2.4.2 做好項目評審工作,是提高水利資金效益的有效途徑

項目評審是對各單位上報的項目申報書進行評審，通過專家的鑒定確定項目的可行性，明確上報預算項目實施。為此，海委對每年各單位上報入庫的項目進行入庫前的專家評審。幾年來，預算項目評審制度的建立實施，保證了評審專家的全面性、權威性，也保證了評審過程中專家評審的獨立性，有效控制了其他因素，促進了項目申報文本的質量。同時，項目評審組織工作更加正規(guī)嚴密，對專家的選擇科學合理，做到了學科和專業(yè)配套齊全。通過項目評審工作，從源頭上提高了項目申報的質量和入庫項目的科學性，從而提高了財政資金的使用效益。

2.4.3 加強項目執(zhí)行過程管理，是提高水利資金效益的關鍵手段

項目執(zhí)行過程是項目管理的關鍵。完善項目執(zhí)行過程的管理，加強項目執(zhí)行工作各方面的控制，對預算執(zhí)行效果和提高預算資金效益具有最直接的影響。項目執(zhí)行過程的控制應從資金和業(yè)務兩個方面共同進行。財務方面的控制主要是嚴格支出管理，確保項目實施過程的每一個環(huán)節(jié)必須以批復的預算為依據(jù)，避免脫離預算的現(xiàn)象發(fā)生，通過嚴密的制約機制和授權制度保證資金的安全。業(yè)務方面主要通過各項業(yè)務的質量控制體系建設保證項目工作質量，從而發(fā)揮水利資金應有的效益。

為了加強項目法人監(jiān)管、規(guī)范招投標工作、促使項目法人更好地履行職責、避免執(zhí)行上的缺陷，海委依據(jù)水利部有關規(guī)定印發(fā)了 《海委系統(tǒng)水利工程建設招標評標專家?guī)旃芾磙k法》和《海委水利工程建設項目招標投標管理行政監(jiān)督辦法》等。并組織專題研究，特別加強對建設項目法人的組建和監(jiān)管，建立健全責任追究制度，并從財務管理和基建管理兩個方面入手，抓好合同簽訂環(huán)節(jié)，堵住漏洞，堅決杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象，確保招標活動依法進行。

2.4.4 做好項目成果驗收及績效評價工作，是保證水利資金效益的重要環(huán)節(jié)

海委出臺的 “海委行政事業(yè)類項目驗收辦法”，對項目總體驗收權限、內(nèi)容和依據(jù)作了明確規(guī)定；同時，開展項目績效評價是今后一段時間加強預算管理保證資金效益的重要工作，水利部應盡快研究制定符合水利行業(yè)特點的績效評價方法和指標體系，積極推進績效評價工作在水利部門的順利開展。不斷探索符合我國國情的項目績效評價工作規(guī)則，并在實踐中總結經(jīng)驗，通過績效評價工作的深入開展進一步促進項目運作過程的規(guī)范，保證水利資金安全，提高資金效益水平。

3 今后一個時期加強預算管理，提高資金使用效益的建議

今后一個時期加強預算管理，提高資金使用效益的思路是：圍繞水利中心工作，不斷深化財務改革，與時俱進，繼續(xù)加強財務的統(tǒng)一管理，建立完善的財務制度體系；加強財務部門與業(yè)務部門在預算管理工作上的協(xié)調和溝通，加強工作的預見性、計劃性和協(xié)調性；強化財務的監(jiān)督檢查，確保水利資金的安全有效運行；努力使單位微觀的財務管理與國家財政改革的宏觀形勢要求及水利中心工作結合起來，從大局著眼，從小事做起，加強和完善各項基礎管理制度，規(guī)范財務管理，提高資金管理水平和使用效益。特別是，在水利資金安全和效益方面要繼續(xù)深化研究，強化管理措施。

在水利資金安全方面：首先，規(guī)范管理，認真貫徹落實、嚴格執(zhí)行各項法規(guī)制度，增強依法辦事、依法行政的意識，加強對財會人員業(yè)務知識能力的培訓，努力提高財會人員的業(yè)務素質和政策水平。其次，進一步轉變方式，強化水利資金使用管理的財務監(jiān)督。具體而言，就是通過財政三項制度改革的深化和完善，加強對資金使用、管理重要環(huán)節(jié)的監(jiān)控；通過推行統(tǒng)一財務核算、管理軟件，規(guī)范各項財務管理基礎工作；通過大力推行政府采購制度和對水利工程建設項目實行稽查及委托中介機構的檢查等，使財務監(jiān)督經(jīng)?；⒅贫然?。

在資金效益方面：首先，思想觀念上，要從“小財務”向“大財務”轉變。改變爭資金、上項目的傳統(tǒng)理財觀念，樹立以調整資金結構、提高保障水平、提高使用效益為目標的現(xiàn)代理財觀念；變單純重視財政資金管理，為全面加強不同來源的水利資金管理；變事后管理，為事前、事中、事后并重的全程管理；變單純重視財務收支，為充分利用經(jīng)濟手段來推動水利中心工作的開展。第二，積極開展對預算項目執(zhí)行結果的績效評價工作，總結經(jīng)驗，探索建立適合水利業(yè)務工作特點的預算項目績效評價指標體系，對部分重點項目進行效益評價的同時，將上一年度各單位項目預算的執(zhí)行情況作為下年項目預算申報的重要依據(jù)。第三，加快預算管理制度建設和制度銜接。通過制度創(chuàng)新，強化水利預算項目資金執(zhí)行過程中的合法、合規(guī)性的管理，規(guī)范預算項目立項、申報、審核、批復、執(zhí)行、成果的管理程序，建立完善相應環(huán)節(jié)的管理監(jiān)督措施。