王 超
(水利部海河水利委員會,天津 300170)
農(nóng)田水利是指以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的的水利工程措施,即通過興建和運用各種水利工程措施,調節(jié)、改善農(nóng)田水分狀況和地區(qū)水利條件,提高抵御天災的能力,促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán),使之有利于農(nóng)作物的生產(chǎn)。
悠久的農(nóng)耕文化推動了中華民族五千年的文明發(fā)展,從大禹治水開始,農(nóng)田水利就一直在農(nóng)耕文化中占據(jù)著重要的戰(zhàn)略地位。新中國成立后,農(nóng)田水利建設在集體所有制集中力量辦大事中高潮迭起。20世紀90年代以來,我國經(jīng)濟體制改革日益深化,由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟平穩(wěn)過渡,農(nóng)村水利事業(yè)迎來大好時期。尤其是新世紀以來,我國大力開展了水利工程管理體制改革、水價改革、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革,促進了小型農(nóng)田水利工程良性運行和持續(xù)發(fā)揮效益,農(nóng)田水利的服務領域不斷拓展,在傳統(tǒng)的農(nóng)田灌溉排水的基礎上,新增加了農(nóng)村飲水和城鎮(zhèn)排水服務等內容,農(nóng)田水利為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務逐步變成為農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展服務,農(nóng)田水利逐步演變成農(nóng)村水利。
20世紀50—70年代,在計劃經(jīng)濟體制下,農(nóng)村水利實行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制,建成的設施歸公社或生產(chǎn)隊集體所有,實行集體管理,工程維護管理較好。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后,集體組織逐漸從農(nóng)村水利工程所有者中消失,從而造成農(nóng)村水利工程建設、使用、管理、維護職能定位不明確,使得農(nóng)村水利工程有人使用、無人管理,老化、損壞、丟失等現(xiàn)象嚴重。
長期以來,我國每年約有大量的未經(jīng)處理的工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水進入了農(nóng)村地區(qū),造成農(nóng)村地下水和地表水的污染,我國北方的一些中小河流幾乎是“有河皆干,有水皆污”。這直接威脅著廣大農(nóng)村地區(qū)的飲水安全和灌溉安全。部分地區(qū)長期過量抽取地下水,造成地下水位持續(xù)下降,形成了大面積的地下水漏斗。地下水位的下降不但造成提水設施出水量減少,而且造成大量的供水設施如機井等提早報廢。
稅費改革以后,鄉(xiāng)、村各項經(jīng)費明顯減少,特別是一些邊遠山區(qū)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)村干部的工資支出也有很大困難,致使鄉(xiāng)、村干部組織和發(fā)動農(nóng)民群眾開展農(nóng)村水利建設的積極性下降;同時,農(nóng)田水利投入所依賴的勞動積累工和義務工被取消,地方籌資能力差,配套資金保證率低,社會資本難以參與農(nóng)村水利建設中來。因此,如何建立新的投入機制,以保障農(nóng)村水利的持續(xù)發(fā)展,就成了稅費改革對農(nóng)村水利工作提出的一個嚴峻挑戰(zhàn)。
近年來,國家不斷加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入力度,但由于農(nóng)村水利建設缺乏整體規(guī)劃或遠景布置,未統(tǒng)籌考慮流域或行政地區(qū)的情況,使工程呈現(xiàn)點多、面廣、線長、施工地點分散等特點,增加了工程后期管理和運行維護經(jīng)費,造成工程運行入不敷出,設施老化陳舊不能及時更新維護,相關的服務質量下降,效益衰減,農(nóng)民不滿且不愿意交水費(或維護費),工程運行維護更加困難,從而陷入惡性循環(huán)。
(1)目前農(nóng)村經(jīng)濟結構不斷調整,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的比重逐漸下降,農(nóng)村水利已經(jīng)不僅僅是農(nóng)業(yè)的命脈,而且是整個農(nóng)村社會的命脈。
(2)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)了重大調整,集約化程度逐漸提高,多種經(jīng)濟作物并存,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不再是單純地追求糧食產(chǎn)量,而追求的是經(jīng)濟效益,這對農(nóng)田水利設施的需求和效益分配提出更高要求。
(3)農(nóng)產(chǎn)品的國際化競爭已是大勢所趨。因此,加快農(nóng)業(yè)結構調整,降低生產(chǎn)成本和自然風險,提高農(nóng)產(chǎn)品質量和市場競爭能力,這對農(nóng)村水利建設的科學性提出新的要求。
(4)城市化高速發(fā)展,工業(yè)污染加劇,加上水資源分布不均等因素影響,在偏遠山區(qū)、干旱缺水和工業(yè)污染嚴重地區(qū),農(nóng)村飲水安全問題仍很嚴重,加快農(nóng)村飲水安全工作建設已迫在眉睫。
長期以來,由于對水的商品屬性缺乏科學的認識,人們一直保持水管單位無償服務或低價供水的傳統(tǒng)思維,看不到農(nóng)村水利工程的經(jīng)濟效益,參與建設的積極性也很?。皇褂盟Y源拒不繳納相關費用,造成工程更新維護資金短缺;粗放灌溉,浪費水資源現(xiàn)象嚴重。因此,必須加大宣傳力度,宣傳水的商品屬性,向人們講清天然水變成商品水的過程、商品經(jīng)濟和價值規(guī)律等知識,才能逐步使人們對水的商品屬性的認識走向科學化。
首先,政府應加大財政性資金投入力度,并主要用于關系民生的公益性水利基礎設施建設。其次,政府應該運用金融、稅收政策引導個人或企業(yè)等社會資金向經(jīng)營性工程注入,允許經(jīng)營者通過合法經(jīng)營取得合理的收益,鼓勵經(jīng)營者通過兼并重組或融資等方式擴大公司規(guī)模,拓寬多種經(jīng)營渠道,并給予管理及科技咨詢支持,提高公司的管理科學化水平,充分發(fā)揮農(nóng)村水利的工程效益和經(jīng)濟效益。
政府部門應依照當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃,在廣泛征求社會民眾意見的基礎上,積極協(xié)商基層組織代表和社會資本代表,科學謀劃、合理布局農(nóng)村水利建設項目。在項目建設的審查許可方面,有關部門要按照法律法規(guī)規(guī)章程序等要求,盡快辦理,同時水行政主管部門應積極提供技術指導服務,保證“建設一個工程、造福一方百姓”,充分發(fā)揮工程的經(jīng)濟效益和社會效益。
農(nóng)村水利設施建成后,應該由個人或企業(yè)等社會資本以承包、租賃或股份合作的形式管理和維護工程的運行,并積極運用市場經(jīng)濟規(guī)律合理調節(jié)水價,確保工程經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。按照市場經(jīng)濟規(guī)則要求,政府應減少對市場經(jīng)濟行為的行政干預。但是,農(nóng)村水利行業(yè)的市場經(jīng)濟基礎薄弱,政府應該積極創(chuàng)造條件,大力扶持、培養(yǎng)農(nóng)民的專業(yè)合作組織,并充分發(fā)揮合作組織的民辦性和自治性。這樣,經(jīng)過較長一段時間的努力,才能逐步形成符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、有利于促進農(nóng)村水利持續(xù)健康發(fā)展的體制機制。
政府的各職能部門應按照國家基本建設程序規(guī)定,加強對工程建設質量和資金使用監(jiān)管。對公益性水利工程,如飲水安全工程等的投資構成和資金使用情況要進行公示,接受群眾監(jiān)督。對違反財經(jīng)紀律,截留、擠占、挪用項目建設資金的要嚴肅處理。鼓勵、支持組建農(nóng)村用水戶組織在水價核定、水費計收等方面行使監(jiān)督權利,依法維護用水戶的合法利益,保證農(nóng)村水利市場在法律法規(guī)的允許范圍內開展經(jīng)濟活動,促進行業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。
農(nóng)村水利工程的建設是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的前提基礎,但水利工程設施的建設同時也會對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成一定的影響,容易出現(xiàn)一系列的生態(tài)環(huán)境問題。為了避免走工業(yè)化過程中城市建設以破壞環(huán)境為代價的老路,農(nóng)村水利的建設應與環(huán)境工程設計相結合,走生態(tài)水利工程與水污染控制工程共同發(fā)展的道路,這也是農(nóng)村水利健康發(fā)展的必由之路。
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