■石振河 石新顏

2004年，國務(wù)院頒布 《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，做出了“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。2005年3月15日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對土地流轉(zhuǎn)的方式和流轉(zhuǎn)管理做出了具體規(guī)定。其后，各地農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制逐步形成，農(nóng)業(yè)用地在土地承包期限內(nèi)，可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓承包權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包的土地向?qū)I(yè)大戶、合作農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。本文擬以山東省德州市開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為例，深入探討農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性以及在開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的一些做法。

開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

一是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將成為一種必然趨勢；二是土地承包經(jīng)營成本高，收益低；三是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)項目的需要以及調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項目用地需要，鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來。因此，這對于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要的意義。

開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵守的原則

一要依法開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。 《農(nóng)村土地承包法》以及 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，是依法開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法律依據(jù)。二要有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建立農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。三要有利于農(nóng)民增加收入，提高生活質(zhì)量。

當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

一是自發(fā)流轉(zhuǎn)多，中介引導(dǎo)少。二是出租形式多，其他形式少。三是口頭協(xié)議多，合同流轉(zhuǎn)少。四是短期流轉(zhuǎn)多，長期流轉(zhuǎn)少。多數(shù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限較短，大多在5年以下。五是分散經(jīng)營多，規(guī)模經(jīng)營少。

制約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要因素

1.政府政策宣傳未到位。對土地流轉(zhuǎn)遵循的原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶權(quán)益保護等政策與規(guī)定，農(nóng)民了解較少。農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疏于管理和服務(wù)。

2.農(nóng)民戀土情結(jié)較重。他們出于口糧自給和怕務(wù)工經(jīng)商虧本后無退路考慮，寧愿自己粗放經(jīng)營甚至將承包地拋荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。據(jù)問卷調(diào)查，有60%左右的農(nóng)戶因此不愿流出土地。

3.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機制不夠健全。市、鄉(xiāng)、村三級目前雖然成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但對于農(nóng)民的咨詢服務(wù)質(zhì)量不高，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)信息不對稱、面積不成片、生產(chǎn)布局不穩(wěn)、時間不一致等問題，嚴重制約了流轉(zhuǎn)的規(guī)模與速度。

4.土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實受益不高。據(jù)調(diào)查，當前農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的收益為600-800元不等，相比較而言土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實收益并不多，導(dǎo)致農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)熱情不高，難以實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動力資源的優(yōu)化配置。

5.土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制不全。目前土地流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議和短期流轉(zhuǎn)較多，流轉(zhuǎn)關(guān)系改變頻繁，部分土地流轉(zhuǎn)合同含有不合法的主體、承包期限等內(nèi)容，少數(shù)承包人借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。這些因素容易引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管主要以農(nóng)經(jīng)部門為主，缺少專門的管理和仲裁機構(gòu)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為無力監(jiān)管，影響了土地流轉(zhuǎn)進程。

6.土地流轉(zhuǎn)扶持政策缺乏。目前，市、縣 （區(qū)）政府雖出臺加快土地流轉(zhuǎn)的一些政策，但由于政策引導(dǎo)力度小，服務(wù)組織、流轉(zhuǎn)市場培育和財政專項資金扶持較少等原因，很難從根本上激活農(nóng)民自覺規(guī)范地流轉(zhuǎn)土地。

以德州市齊河縣、平原縣為例說明開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一些做法

近年來，德州市加大工作力度，按照“依法、自愿、有償”的原則，通過“政府引導(dǎo)、典型示范、產(chǎn)業(yè)帶動、政策扶持”等措施，強力推動土地流轉(zhuǎn)工作快速發(fā)展。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了土地資源的配置，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升了德州市農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟和社會效益目前德州市農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積已達69萬畝，涉及13.16萬戶，分別占全市土地承包面積、承包戶數(shù)的8.6%和11.6%。以下是兩個縣的典型做法：

1.齊河縣宣章鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民變工人。近年來，該鎮(zhèn)對土地合法、有序流轉(zhuǎn)進行了多項探索，政府扮演了“中介”和“裁判”兩種角色。在反復(fù)敲定流轉(zhuǎn)事宜過程中，利用村廣播、明白紙、宣傳欄等形式，讓群眾明白土地整體流轉(zhuǎn)的目的、意義和政策。在了解群眾對土地整體流轉(zhuǎn)各方面要求后，召開大會聽取群眾代表意見，將土地整體流轉(zhuǎn)給政府，再由政府整體流轉(zhuǎn)到企業(yè)，相互簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，并當場發(fā)放土地流轉(zhuǎn)租金。土地的租金發(fā)放、手續(xù)簽訂、監(jiān)督管理等一切手續(xù)由政府包辦、監(jiān)督，確保土地流轉(zhuǎn)健康順利開展。對具備整體流轉(zhuǎn)的土地，以每年每畝高出“零星”流轉(zhuǎn)土地200-500元的價格，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給公司，發(fā)展高溫、低溫大棚和露天蔬菜生產(chǎn)。公司也相應(yīng)優(yōu)先安排整體流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶進企業(yè)、園區(qū)就業(yè)。同時，該鎮(zhèn)通過深入調(diào)研，了解到年齡偏大農(nóng)戶擔心自己喪失了外出務(wù)工能力、土地流轉(zhuǎn)后無事可做心理后，鎮(zhèn)政府及時與公司協(xié)商并達成協(xié)議，規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后，公司在生產(chǎn)過程中的田間管護要以此群體為主要勞動力，并且國家對農(nóng)民的綜合補貼依然由出租方所有。目前，該鎮(zhèn)共整體流轉(zhuǎn)土地2000多畝，安置整體流轉(zhuǎn)戶100余個共180多人，其中年齡偏大的農(nóng)民30人。

2.流轉(zhuǎn)土地面積5000余畝，11家公司在這里“安營扎寨”。在平原縣王廟鎮(zhèn)梁莊社區(qū)蔬菜大棚建設(shè)工地，這里在建的是“綠色餐桌工程”基地，由山東省農(nóng)業(yè)廳下屬農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)公司投資8000萬元建設(shè)，將新建高標準蔬菜大棚300個，年產(chǎn)無公害優(yōu)質(zhì)蔬菜450萬斤，直銷省會機關(guān)、高檔餐廳及各地超市。

“綠色餐桌工程”基地選在遠離污染的區(qū)域，按照有機、綠色標準控制蔬菜生產(chǎn)全過程。同時，基地常年用工1000多人，人均增收1.2萬元。其實，改變平原縣蔬菜生產(chǎn)格局的還不止農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)公司，還有11家公司也在該縣“安營扎寨”，流轉(zhuǎn)土地面積5000余畝，注冊蔬菜商標13個，其中4個品牌通過綠色食品認證。

蔬菜公司的入駐，不但使該縣實現(xiàn)了蔬菜集約化生產(chǎn)，還提升了蔬菜品質(zhì)。新鑫公司150畝蔬菜生產(chǎn)基地施用沼渣、沼液、有機肥，采用殺蟲板、殺蟲燈等物理方法滅蟲，限制性使用符合標準的生物殺菌劑，對蔬菜質(zhì)量進行全程監(jiān)控。該基地所種植的美國加州西芹畝產(chǎn)高達2萬斤，畝均效益1萬元，產(chǎn)品銷往省外大型超市。天津德瑞特公司500畝黃瓜育種基地則通過“公司+基地+農(nóng)戶”的運作模式，實行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一提供農(nóng)資、統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)一排灌、統(tǒng)一回收產(chǎn)品等服務(wù)，并建立生產(chǎn)日志，健全檢測體系，實行檔案化管理，使得平原縣蔬菜品質(zhì)實現(xiàn)了質(zhì)和量的大幅提升，全縣蔬菜檢測流出合格率達到100%，平原菜成功打入了物美、家樂福、沃爾瑪?shù)仁澜缰B鎖超市。

參考資料

1.姜愛林著.城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與信息化協(xié)調(diào)發(fā)展研究.中國大地出版社.

2.關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定.國務(wù)院.2004.