當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地整理問題探討

莫 燕，蔣 偉，汪 鵬，曹 蕾

（1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗室重慶研究中心，重慶400020；3.重慶市農(nóng)村土地整治中心，重慶 400015）

近段時間，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次研究推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作。錦濤總書記在中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時著重強(qiáng)調(diào)，“要推進(jìn)農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”。由于目前我國正處在不斷加快社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提高城市化水平的時期，發(fā)展階段和資源稟賦決定了資源約束長期存在，經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展導(dǎo)致資源剛性需求持續(xù)增長，用地供需矛盾不斷加劇。實(shí)施科學(xué)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型社會，從土地管理來說就是要大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，而土地整治是其中的重要舉措和有效抓手，其中，農(nóng)村建設(shè)用地整理又是其中一個重要內(nèi)容。

隨著建設(shè)用地問題控制約的強(qiáng)化和集約節(jié)約用地意識的不斷深化，農(nóng)村建設(shè)用地整理逐漸得到了各級政府、部門以及廣大群眾的重視和支持，并取得了一些成績。但是，在農(nóng)村建設(shè)用地的布局與結(jié)構(gòu)方面仍然沒有轉(zhuǎn)變，而且規(guī)?？焖僭黾?，空心村現(xiàn)象普遍存在，閑散地、廢棄地、多占地、占好地等土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。如何加快探索我國可持續(xù)發(fā)展中的農(nóng)村建設(shè)用地整理工作機(jī)制建設(shè)，切實(shí)提升農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的能力和水平，成為當(dāng)前我國土地管理中亟需解決的問題之一。筆者試圖對農(nóng)村建設(shè)用地整理工作進(jìn)行總結(jié)，以期對當(dāng)前我國土地管理工作提供參考。

1 農(nóng)村建設(shè)用地整理的主要內(nèi)容

當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包含農(nóng)村居民點(diǎn)和廢棄工礦用地的整理，其中農(nóng)村居民點(diǎn)的整理較為普遍，指運(yùn)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過對農(nóng)村居民點(diǎn)用規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點(diǎn)逐步集中，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，節(jié)約集約用地。其內(nèi)涵是指從宏觀上對農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局進(jìn)行調(diào)整，以及從微觀上對農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行的綜合調(diào)整。農(nóng)村建設(shè)用地整理，有利于打破城市發(fā)展土地供給短缺瓶頸，推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用，同時，也在一定層面上降低農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)成本，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)籌集資金。

2 農(nóng)村建設(shè)用地整理中存在的問題

2.1 組織和人員存在的問題

（1）政府統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)用地整理力度不夠。當(dāng)前一些地方的農(nóng)村建設(shè)用地整理工作，長期是國土部門一家單兵作戰(zhàn)，有的甚至錯誤地認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地整理就是國土部門的事情，未能爭取黨委、政府的支持和統(tǒng)籌，鎮(zhèn)鄉(xiāng)基層也未能給予足夠重視。由于缺少強(qiáng)有力的推動，容易造成項目前期工作滯后，推進(jìn)實(shí)施組織不力，竣工驗收久拖不決，農(nóng)民權(quán)益受到損害，地方發(fā)展喪失良機(jī)。同時，農(nóng)村建設(shè)用地整理工作流程長，主要涉及農(nóng)戶自愿申報、調(diào)繪圖斑、核實(shí)臺賬、前期測繪、中介審查、規(guī)劃設(shè)計、專家評審、方案修改、入庫備案、工程招標(biāo)、外業(yè)施工、組織驗收、下達(dá)批文等程序，走完大部分流程需要1年以上，有的甚至2年以上。政府統(tǒng)籌力度不夠，整理工作推進(jìn)不得力，補(bǔ)償資金遲遲不到位，群眾對整理工作的信任度不高，容易引發(fā)信訪矛盾。繁瑣的工作流程也容易浪費(fèi)人力財力物力。

（2）政策宣傳力度不夠。農(nóng)村建設(shè)用地整理前期需要區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政府進(jìn)行摸底調(diào)查，與此同時要向農(nóng)民大力宣講農(nóng)村建設(shè)用地整理的相關(guān)政策，包括什么是農(nóng)村建設(shè)用地整理，農(nóng)村建設(shè)用地整理的對象，農(nóng)村建設(shè)用地整理資金的補(bǔ)償情況，以及整理之后土地的歸屬等情況，然后在摸底調(diào)查過程中，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地整理所的要求，以及所選地塊需滿足的條件等，在征得農(nóng)民的同意之后，方可選為實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整理的地塊。但是在實(shí)際操作過程中，由于對農(nóng)村建設(shè)用地整理的宣傳不足，有些地方在農(nóng)民不是十分了解政策的情況，直接由村社干部直接選定地塊上報。但是，當(dāng)前期工作人員或者測量人員進(jìn)場開展具體地塊工作的時候，由于農(nóng)民的不知情甚至誤解，往往導(dǎo)致拒絕或者抵觸，工作無法順利進(jìn)行，部分原定的整理的地塊被削減，整理的建設(shè)用地總規(guī)模減少，工作變動大。

（3）農(nóng)村建設(shè)用地整理機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)不夠。個別區(qū)縣整治管理機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，機(jī)構(gòu)級別、人員編制、辦公條件、車輛設(shè)備等與農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的戰(zhàn)略定位和工作要求不符，項目推進(jìn)慢、組織協(xié)調(diào)乏力等問題。同時，測繪、方案編制、工程施工人員專業(yè)素質(zhì)也有待提高。例如，摸底調(diào)查后，測繪人員應(yīng)進(jìn)場進(jìn)行具體地塊的實(shí)地測繪，根據(jù)實(shí)地測繪結(jié)果繪制項目片塊土地利用現(xiàn)狀圖和土地統(tǒng)計臺帳，以及其他材料，便于后期內(nèi)業(yè)規(guī)劃以及編制投資規(guī)劃預(yù)算。但是在測繪過程中，部分人員由于工作不夠細(xì)致，容易造成復(fù)墾紅線面積需要調(diào)整，紅線周圍地類地物不是很明確等問題，對整理方案的編制，特別是工程預(yù)算規(guī)模具有較大影響同時，項目后期的一些工作也會有影響。由于目前還未能建立對整理中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員的定期考核制度，整理工作的失誤對其從業(yè)資質(zhì)影響不大，造成整理工作管理有一定難度。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃方案編制中存在問題

（1）規(guī)劃方案編制不切合實(shí)際。測繪等前期工作完成并經(jīng)審查通過后，規(guī)劃方案編制人員須針對具體地塊的情況編制規(guī)劃。一般來講，方案編制人員應(yīng)多次到現(xiàn)場，結(jié)合現(xiàn)場的氣候條件、地形地貌條件、農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣等特征，合理地設(shè)計生產(chǎn)路、農(nóng)函、排水溝、沉沙凼、石坎等工程布局。但是在實(shí)際操作中，有的方案編制人員為了節(jié)省時間、人力和財力，根據(jù)以往的經(jīng)驗和一般編制習(xí)慣，在現(xiàn)狀圖上憑空進(jìn)行方案的編制。同時，在基層土地管理工作中，由于種種原因，區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)資料往往不夠齊全，另外，有些管理工作人員在工作中配合力度不夠，沒有實(shí)地帶規(guī)劃設(shè)計人員到現(xiàn)場查看，對實(shí)地情況反應(yīng)不夠翔實(shí)，其結(jié)果就是常常導(dǎo)致方案與實(shí)際情況不符，規(guī)劃方案中的工程量和費(fèi)用計算在施工過程無法順利實(shí)施，工程變更的情況普遍存在。

（2）規(guī)劃設(shè)計進(jìn)度推進(jìn)較為被動。目前的農(nóng)村建設(shè)用地整理工作，由上級部門給下級部門下達(dá)指令性安排比較多，往往按照上級部門的主觀想法，對區(qū)縣的完成時間進(jìn)行安排。但是實(shí)際上，各個區(qū)縣甚至各個項目區(qū)的情況的不同，上級安排的時間不一定能完全切合實(shí)際。有的區(qū)縣為了盡快趕進(jìn)度，盡早入庫備案，拿到建設(shè)用地指標(biāo)，又將時間進(jìn)度硬性安排給規(guī)劃方案編制單位，編制單位為了按時完成合同任務(wù)，在一些問題的處理上往往得過且過，對細(xì)節(jié)問題處理不到位，甚至一些深層次的問題沒能深究。到最后的工程施工中，往往會暴露這些問題，項目的完成進(jìn)度也受到影響。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地整理后期監(jiān)管存在問題

（1）整理的土地未能有效利用。通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，可以有效節(jié)約集約用地，達(dá)到增加耕地，提高土地效益的目標(biāo)。但實(shí)際上整理的部分土地片塊由于位置相對偏遠(yuǎn)，農(nóng)民耕作不便，有些新增耕地表土層是生土，有機(jī)物缺乏，其肥沃度和生產(chǎn)能力不高，所以農(nóng)民耕種積極性也不高。另外傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)用地整理是國土部門的工作，而新補(bǔ)充耕地的地力涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力等其他部門，由于這些部門沒有及時資金支撐，或者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，容易造成新增耕地地力培育跟不上，整理的土地利用效率不高。

（2）資金監(jiān)管較為粗放。監(jiān)督是農(nóng)村建設(shè)用地整理實(shí)施的保證。如何加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地整理資金監(jiān)管機(jī)制的研究，保證農(nóng)村建設(shè)用地整理資金的落實(shí)是亟需解決的問題。農(nóng)村建設(shè)用地整理需要投入大量的資金，而我國在農(nóng)村建設(shè)用地整理實(shí)施中，資金有時不能落實(shí)到位，制約了農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的順利開展。農(nóng)村居民拆遷補(bǔ)償、建設(shè)用地整理都需要大量資金，而整理后大部分土地用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長，所以很多地方政府不愿意也沒有能力大力開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。在工程實(shí)施中，在農(nóng)村建設(shè)用地整理的具體工程項目資金落實(shí)往往有滯后，造成工程進(jìn)度緩慢。在拆除房屋和院壩等設(shè)施后，要對農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，包括房屋結(jié)構(gòu)補(bǔ)償、構(gòu)（附）著物補(bǔ)償、土地使用權(quán)補(bǔ)償、購建房補(bǔ)助，但是實(shí)際農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻往往少于應(yīng)得的補(bǔ)償。由于缺少有力的監(jiān)督措施，致使資金無法按時或者按量順利到達(dá)農(nóng)民手中，容易引發(fā)一些社會問題。

（3）項目管理的精細(xì)化不高。對項目實(shí)施過程的管控不夠，對工程質(zhì)量問題管理的主動性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)民監(jiān)理代表的作用還需要切實(shí)發(fā)揮。同時，管理手段較為粗放，3S技術(shù)、信息和一些高新技術(shù)的推廣應(yīng)用不夠，信息化、精準(zhǔn)化程度還有待進(jìn)一步提高。農(nóng)村建設(shè)用地整理工作開展以來，從測繪、設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，缺乏足夠成熟的、環(huán)節(jié)健全的項目精細(xì)化管理隊伍和體系。特別是對急劇增加的整理任務(wù)準(zhǔn)備不足，測繪成果質(zhì)量不高，方案編制精品化不高，以致入庫備案審查通過率不高，阻礙了整理工作的進(jìn)程。

3 農(nóng)村建設(shè)用地整理問題的對策研究

（1）加強(qiáng)宣傳和信息公開。要深入開展土地基本國情和國策教育，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地整理法規(guī)和政策宣傳，提高全社會對農(nóng)村建設(shè)用地整理的重要作用的認(rèn)識。調(diào)動廣大農(nóng)民參與的積極性，爭取農(nóng)民的支持，讓他們了解農(nóng)村建設(shè)用地整理的意義，為全面完成工作打下基礎(chǔ)。在項目實(shí)施過程中，并主動接受社會的監(jiān)督和檢查。走訪工程涉及的單位和群眾，廣泛征詢項目區(qū)所在地土地、農(nóng)牧、林業(yè)、交通等部門的意見和建議，并采取發(fā)放公眾意見調(diào)查表的方式了解群眾的意見。增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督意識，在項目區(qū)向公眾發(fā)布公示信息，公布建設(shè)項目的基本情況、建設(shè)用地整理工作的主要內(nèi)容等。

（2）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人才建設(shè)。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，選擇責(zé)任心強(qiáng)，政策水平高，懂專業(yè)的人員，具體負(fù)責(zé)建設(shè)用地整理的工作。采取業(yè)主治理的方式，負(fù)責(zé)工程建設(shè)中的建設(shè)用地整理工程管理和實(shí)施工作，按照實(shí)施方案的治理措施、進(jìn)度安排、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，嚴(yán)格要求施工單位，保質(zhì)保量地完成各項工程措施。由縣級部門作為項目的總體負(fù)責(zé)單位，負(fù)責(zé)對項目設(shè)計初審、工程竣工驗收，按工程進(jìn)度撥款，并對項目的實(shí)施情況監(jiān)督檢查，組成一個強(qiáng)有力的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)用地復(fù)墾工作。不斷強(qiáng)化區(qū)縣整治機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，優(yōu)化管理流程，減少審批的環(huán)節(jié)，縮短測繪審查、規(guī)劃評審、變更報批、資料審查等工作時間。加強(qiáng)測繪、規(guī)劃、監(jiān)理和技術(shù)審查隊伍的管理，完善行業(yè)備案和淘汰制度。建立和完善土地整治專家?guī)?，通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和完善考核評價，有效實(shí)現(xiàn)從業(yè)隊伍和人員改進(jìn)作風(fēng)、提升素質(zhì)。在選取項目規(guī)劃方案的編制和實(shí)施業(yè)主單位時，應(yīng)選取從業(yè)經(jīng)驗相對豐富，信譽(yù)度較高的編制單位。建立相應(yīng)的人才培養(yǎng)和資格考核制度，建設(shè)一支既具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)，又具有實(shí)際操作能力的人才隊伍，從而保證這項系統(tǒng)工程的有效運(yùn)行和良好發(fā)展。

（3）加大項目技術(shù)管理。工程的質(zhì)量和進(jìn)度是項目管理的兩個重要方面。嚴(yán)格按照國家行政部門審查、批準(zhǔn)的項目設(shè)計和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展各項工作。成立專門的監(jiān)管部門，首先督促測量人員要實(shí)地核對片塊情況，要在測量圖上充分反映地塊周圍的地類地物，便于后期查驗。然后，督促規(guī)劃方案編制人員深入每一個復(fù)墾片塊，認(rèn)真查看地形，現(xiàn)場進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，同時參考農(nóng)民的意見，在選擇居民點(diǎn)整理模式時,不僅要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等客觀實(shí)際因素出發(fā)，還要從農(nóng)民的心理狀況、農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念出發(fā)，做到既充分滿足規(guī)劃的合理性，又可以充分考慮農(nóng)戶的滿意度。其次，監(jiān)督施工單位在實(shí)施方案時，按照設(shè)計圖紙完成相應(yīng)的工程，對設(shè)計內(nèi)容如有變更，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序報批實(shí)施。再次，工程施工中實(shí)施項目監(jiān)理制，加強(qiáng)監(jiān)測，對工程措施的可行性、整理效果等進(jìn)行監(jiān)測檢查，以保證工程質(zhì)量，堅持單項施工負(fù)責(zé)人初檢，質(zhì)檢工程師復(fù)檢，復(fù)檢不合格就立即進(jìn)行返工，復(fù)檢合格后報項目技術(shù)負(fù)責(zé)人終檢，終檢合格后再報請監(jiān)理工程師審批。

（4）嚴(yán)格資金保障。農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及到土地產(chǎn)權(quán)及利益的調(diào)整，對其進(jìn)行合理的收益分配并對給受損者合理的補(bǔ)償是整理能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。積極與農(nóng)民進(jìn)行溝通，真正了解農(nóng)民本身的需要，做好補(bǔ)償以及安置工作。完善農(nóng)村建設(shè)用地整理資金管理辦法，確保資金足額到位、安全有效。創(chuàng)建和完善激勵機(jī)制，確保每步工作都有明確的責(zé)任主體及目標(biāo)時限要求，設(shè)立專門帳戶，?？顚Ｓ谩ｍ椖客旯r，工程施工單位應(yīng)就農(nóng)村建設(shè)用地整理投資預(yù)算調(diào)整情況、分年度投資安排、資金到位情況和經(jīng)費(fèi)支出情況做出明確的說明。探索多方位的資金投入機(jī)制，開拓投資多元化渠道，逐步引導(dǎo)社會企業(yè)、個人資金積極參與到農(nóng)村建設(shè)用地整理中來。

（5）注重土地特別是新增耕地的后期管護(hù)。農(nóng)村建設(shè)用地整理新增了耕地面積，因此在后續(xù)的土地利用中應(yīng)注意對耕地的保護(hù)。加大國土與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，有針對性地采取土壤改良措施，培育土地肥力和平衡土壤養(yǎng)分，確保農(nóng)田水利設(shè)施、路網(wǎng)、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施的完好。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的監(jiān)督管理，加大政府統(tǒng)籌力度，使相關(guān)部門在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的職能，利用行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，合力管理維護(hù)好新補(bǔ)充耕地，可持續(xù)地提高耕地質(zhì)量。建立管護(hù)合同制，與鎮(zhèn)、村和農(nóng)民簽訂后期管護(hù)合同，對耕地保護(hù)好的單位和個人給予獎勵，確保不拋荒，不變更土地用途。完善動態(tài)監(jiān)測體系，發(fā)現(xiàn)問題及時予以解決。

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