朱麗君

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006)

·政治學(xué)研究·

政府質(zhì)量管理的基本理論與方法

朱麗君

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006)

文章從質(zhì)量管理的視角，介紹了政府質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)遵循的基本理論。文章指出，應(yīng)當(dāng)按ISO系列標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建立科學(xué)而嚴(yán)格的政府質(zhì)量管理體系，應(yīng)當(dāng)按照“TQM”理論，將全面質(zhì)量管理的觀(guān)念和模式運(yùn)用于政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照“PDCA”循環(huán)，不斷提高政府的管理和服務(wù)質(zhì)量。

政府質(zhì)量;ISO標(biāo)準(zhǔn);TQM;PDCA

20世紀(jì)80年代以來(lái)，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)一體化和新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛提出了“重塑政府”(Reinventing Government)或“再造政府”(Reengineering Government)的口號(hào)，開(kāi)始盛行一種企業(yè)化的公共行政理論和管理模式。其中，引入企業(yè)界的質(zhì)量管理理論來(lái)對(duì)政府進(jìn)行管理改革就是一種非常明顯的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行控制和管理一直是私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)中的重要內(nèi)容，其雛形出現(xiàn)于上世紀(jì)初期的美國(guó)，在經(jīng)歷了以“泰勒制”為標(biāo)志的質(zhì)量檢驗(yàn)管理(Inspection Quality Manage)階段和以“霍桑實(shí)驗(yàn)”為代表的統(tǒng)計(jì)質(zhì)量管理(Statistical Quality Manage)階段之后，質(zhì)量管理到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成為一門(mén)比較全面的科學(xué)理論和技術(shù)系統(tǒng)。質(zhì)量管理在工商業(yè)、服務(wù)業(yè)取得成功之后，許多非營(yíng)利組織也開(kāi)始積極采用質(zhì)量管理理論和方法來(lái)改進(jìn)自身的管理和服務(wù)質(zhì)量。

1988年，美國(guó)政府成立聯(lián)邦質(zhì)量所，向政府部門(mén)提供質(zhì)量方面的方針政策，推進(jìn)政府部門(mén)的質(zhì)量管理。美國(guó)一些地方政府和組織機(jī)構(gòu)將質(zhì)量管理納入公共服務(wù)中，開(kāi)展質(zhì)量管理培訓(xùn)，實(shí)行質(zhì)量管理機(jī)制，在實(shí)際工作中取得了顯著效果。加入WTO后，為了適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，我國(guó)各級(jí)政府也在積極轉(zhuǎn)變職能，以往單純的行政管理逐步向公共管理與服務(wù)邁進(jìn)，使得質(zhì)量管理理論日益成為當(dāng)前我國(guó)建立優(yōu)質(zhì)、精干、高效政府的有力工具。

一政府質(zhì)量管理的“ISO”標(biāo)準(zhǔn)

ISO 是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization)的簡(jiǎn)稱(chēng)，它成立于1947年，是與IEC(國(guó)際電工委員會(huì))并列的世界最大的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之一。經(jīng)過(guò)幾十年的研究和發(fā)展，ISO于1987年發(fā)布了ISO9000質(zhì)量管理和質(zhì)量保證系列標(biāo)準(zhǔn)，1994年對(duì)其進(jìn)行全面修訂，于1997年發(fā)布實(shí)施，2000年又發(fā)布了2000版的ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)，將原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)系列精簡(jiǎn)為如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):ISO9000:2000《質(zhì)量管理體系－基礎(chǔ)和術(shù)語(yǔ)》、ISO9001:2000《質(zhì)量管理體系－要求》、ISO9004:2000《質(zhì)量管理體系－業(yè)績(jī)改進(jìn)指南》。ISO9000是在全世界范圍內(nèi)通用的、關(guān)于質(zhì)量管理和質(zhì)量保證方面的標(biāo)準(zhǔn)品質(zhì)管理體系的國(guó)際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，由于它具有全球統(tǒng)一的認(rèn)證依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，又有適當(dāng)?shù)墓C性，各國(guó)相互認(rèn)可，因而日益受到各國(guó)政府、工業(yè)界、貿(mào)易界以及相關(guān)國(guó)際組織的關(guān)注，到現(xiàn)在世界上已有近100個(gè)國(guó)家直接采用或等同轉(zhuǎn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)采用，超過(guò)50萬(wàn)家企業(yè)通過(guò)了標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。1993年1月1日，我國(guó)正式等同采用ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)，建立了符合國(guó)際慣例的質(zhì)量認(rèn)證制度和管理體制。ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)是人類(lèi)文明的共同財(cái)富，是管理科學(xué)世界性、標(biāo)志性的成果，它高度概括、總結(jié)、提煉了世界各國(guó)質(zhì)量管理理論的精華，統(tǒng)一了質(zhì)量管理的原理、方法和程序，提供了一套科學(xué)的工作思路和方法，具有較強(qiáng)的通用性和指導(dǎo)性。政府作為現(xiàn)代社會(huì)中重要的組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門(mén)，面對(duì)日益突出的提高自身質(zhì)量的問(wèn)題，也有必要按照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)的要求，實(shí)施科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密、可行的質(zhì)量管理體系，形成現(xiàn)代、規(guī)范、合理、高效的公共服務(wù)機(jī)制。

一般來(lái)講，人們?cè)谔峒癐SO9000質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，總是將其與企業(yè)管理相聯(lián)系。但不可否認(rèn)的是，“質(zhì)量”與“質(zhì)量管理”的概念已經(jīng)進(jìn)入了當(dāng)今社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的每一層面，作用范圍已經(jīng)非常廣泛深遠(yuǎn)。在ISO9004－2《質(zhì)量管理和質(zhì)量體系要素第2部分:服務(wù)指南》的附錄《可適用本標(biāo)準(zhǔn)的例子》中，我們可以看到，質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)適用的39個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類(lèi)別中，幾乎包含了所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，而其中“行政管理”就單列為一類(lèi)。這就說(shuō)明，ISO的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅適用于企業(yè)界的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上也適用于各種政府機(jī)構(gòu)和行政管理部門(mén)。因?yàn)?，政府的質(zhì)量是通過(guò)相應(yīng)的管理和控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府工作過(guò)程的質(zhì)量取決于所投入的資源和活動(dòng)，活動(dòng)的質(zhì)量又是通過(guò)實(shí)施該項(xiàng)活動(dòng)所采用的途徑和方法予以確保的。要提高政府的質(zhì)量，防止行政管理的主觀(guān)性和隨意性，杜絕政府非理性行為的發(fā)生，都應(yīng)當(dāng)依照標(biāo)準(zhǔn)化的管理辦法和實(shí)施細(xì)則辦事，因此，ISO系列標(biāo)準(zhǔn)也可以被看做政府組織、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建立規(guī)范管理體系的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)和新加坡是最早按照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審核行政管理部門(mén)的國(guó)家，馬來(lái)西亞于1996年開(kāi)始啟動(dòng)在政府組織實(shí)施ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)。美國(guó)、澳大利亞、也門(mén)等國(guó)政府機(jī)構(gòu)也成功地實(shí)施了質(zhì)量管理體系認(rèn)證。

依照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的質(zhì)量管理認(rèn)證是一種第三方的管理質(zhì)量水平的認(rèn)證過(guò)程，獲得ISO9000質(zhì)量管理審核證書(shū)的組織，說(shuō)明已經(jīng)具備了相當(dāng)高度的質(zhì)量管理水平。政府機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理采用ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)的意義在于:第一，能夠進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一政府的各項(xiàng)服務(wù)管理工作，科學(xué)地確定工作職責(zé)，明晰地量化工作指標(biāo)，合理地設(shè)計(jì)工作流程，有效地提高政府能力和質(zhì)量。第二，通過(guò)在政府組織進(jìn)行ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，增強(qiáng)公務(wù)員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，推動(dòng)他們以現(xiàn)代的、先進(jìn)的質(zhì)量意識(shí)為社會(huì)公眾顧客提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。第三，依照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改革完善政府內(nèi)部管理機(jī)制，能夠積極發(fā)揮公務(wù)員的主觀(guān)能動(dòng)性，充分整合利用政府資源，充分發(fā)揮各個(gè)政府職能部門(mén)在管理公共事務(wù)以及為社會(huì)提供咨詢(xún)和服務(wù)等方面的作用。第四，在公共服務(wù)組織引入ISO9000管理認(rèn)證，有助于發(fā)揮政府的引導(dǎo)效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)整體對(duì)ISO9000國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知，提升各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織和廣大公民的質(zhì)量管理意識(shí)。第五，按照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)建立和實(shí)施政府質(zhì)量管理體系，將社會(huì)公眾看作享受政府服務(wù)的“顧客”或“客戶(hù)”，可以正確地識(shí)別社會(huì)公眾的需求，通過(guò)持續(xù)滿(mǎn)足并超越社會(huì)公眾的要求來(lái)提高他們對(duì)政府合法性、合理性的認(rèn)可，增強(qiáng)他們對(duì)政府質(zhì)量的滿(mǎn)意度，樹(shù)立陽(yáng)光政府的形象。就我國(guó)實(shí)際情況而言，按照ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展政府質(zhì)量管理，不僅是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、規(guī)范行政行為、建設(shè)政治文明的必然趨勢(shì)，也是參照國(guó)際慣例、履行入世承諾、完善社會(huì)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化的重要舉措。我國(guó)廣州市天河科技園、軟件園管委會(huì)于2000年6月開(kāi)始實(shí)施ISO9001質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。此后，深圳市技術(shù)監(jiān)督局、中共天津市委開(kāi)發(fā)區(qū)保稅區(qū)工委、天津開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、中共天津市委外經(jīng)貿(mào)工委、天津市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)等政府組織也都先后在行政管理工作中引入了ISO9000認(rèn)證。［1］可以預(yù)見(jiàn)，ISO9000國(guó)際質(zhì)量管理和保證體系標(biāo)準(zhǔn)必將會(huì)對(duì)我國(guó)的政府質(zhì)量管理產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響，應(yīng)當(dāng)也能夠成為我國(guó)政府據(jù)以建立質(zhì)量體系并保持自身有效運(yùn)行和績(jī)效增強(qiáng)的動(dòng)力機(jī)制。

二政府質(zhì)量管理的“TQM”理論

1961年，美國(guó)通用電器公司工程師費(fèi)根堡(A．V． Feigenbaum)出版了《全面質(zhì)量管理》一書(shū)，首先正式提出全面質(zhì)量管理(Total Quality Management)的概念并被世界各國(guó)廣泛采用。從此，質(zhì)量管理理論的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。幾十年來(lái)，全面質(zhì)量管理(TQM)給工業(yè)企業(yè)帶來(lái)了良好的效果，但直到20世紀(jì)80年代它才在美國(guó)被正式引入公共部門(mén)?；魸蔂?Marc Holzer)和克勞斯比(P．B．Crosby)等質(zhì)量管理學(xué)家一直倡導(dǎo)在公共部門(mén)實(shí)行TQM，科恩(Steven Cohen)、布蘭德(Ronald Brand)和辛辛布萊那(J．Sensenburenner)等人在公共部門(mén)推行TQM也取得了顯著的成功，他們認(rèn)為:“TQM能幫助政府組織實(shí)現(xiàn)它們的目標(biāo)”，“TQM的真正的成功之處不僅指它能解決類(lèi)似的問(wèn)題，還在于它使用的消除交流障礙的方法，使得問(wèn)題沒(méi)有機(jī)會(huì)出現(xiàn)”。［2］這使越來(lái)越多的人對(duì)TQM的發(fā)展前景充滿(mǎn)信心。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓是世界上國(guó)家首腦中應(yīng)用TQM來(lái)改變政府績(jī)效的突出代表。他提出質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)在政府的哲學(xué)和實(shí)踐革命中起到重要作用，他在美國(guó)政府內(nèi)實(shí)施全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)，通過(guò)立法建立質(zhì)量培訓(xùn)基金，成立質(zhì)量管理監(jiān)檢委員會(huì)和質(zhì)量改進(jìn)小組，采用質(zhì)量管理系統(tǒng)對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，使美國(guó)聯(lián)邦政府的工作和服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)明顯的改變，兌現(xiàn)了自己競(jìng)選時(shí)提出的用TQM來(lái)再造政府的諾言。

依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的定義，所謂全面質(zhì)量管理是指“一個(gè)組織以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過(guò)讓顧客滿(mǎn)意和本組織所有成員及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理途徑”。［3］TQM的核心理念是“質(zhì)量第一”、“顧客第一”，基本觀(guān)念是一切使用戶(hù)滿(mǎn)意、一切以預(yù)防為主、一切用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、一切按計(jì)劃實(shí)施，主導(dǎo)原則是全過(guò)程進(jìn)行質(zhì)量管理、全方位實(shí)施質(zhì)量管理、全員參加質(zhì)量管理、全社會(huì)推動(dòng)質(zhì)量管理。按照TQM的含義，所謂政府全面質(zhì)量管理就是指政府以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，開(kāi)展讓社會(huì)公眾滿(mǎn)意和政府所有成員以及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理活動(dòng)。在政府機(jī)構(gòu)實(shí)行TQM，就是將企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀(guān)念、工作原則、運(yùn)籌模式應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)之中，以達(dá)到政府機(jī)構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效。這主要包括以下幾方面的內(nèi)容:第一，質(zhì)量至上，質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)成為政府各項(xiàng)管理工作的重點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。第二，為公眾服務(wù)，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，要以公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。第三，預(yù)防式管理，要采取先進(jìn)、規(guī)范的管理方式，將政府工作的質(zhì)量問(wèn)題消滅在萌芽之中。第四，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，政府應(yīng)當(dāng)摒棄短視意識(shí)和短期行為，通過(guò)系統(tǒng)優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的宗旨和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。按照TQM的“四全原則”，政府全面質(zhì)量管理不僅要抓好服務(wù)質(zhì)量的管理，還要抓好與服務(wù)質(zhì)量有直接聯(lián)系的工作質(zhì)量，把質(zhì)量工作的重點(diǎn)從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防和事中控制上來(lái)，在政府計(jì)劃過(guò)程、政府決策過(guò)程和政府實(shí)施過(guò)程的全部階段和環(huán)節(jié)都以人為本，講究人力資源的最佳配置，要求全員參加，綜合運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、價(jià)值工程、計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化的管理技術(shù)和手段來(lái)解決復(fù)雜的問(wèn)題，使全面質(zhì)量管理取得最佳的效果。［4］

由于TQM是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，綜合學(xué)界對(duì)全面質(zhì)量管理的研究，政府部門(mén)實(shí)行TQM的全部過(guò)程主要分為三個(gè)階段:準(zhǔn)備工作、分析工作和改進(jìn)工作。在第一階段，政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立顧客導(dǎo)向(customer oriented)意識(shí)，在公共管理過(guò)程中明確顧客的要求、顧客對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意度以及對(duì)政府的希望與建議，為工作改進(jìn)打好基礎(chǔ)。在政府中推行TQM涉及利益紛繁復(fù)雜，因而必須取得高層的支持，得到上級(jí)機(jī)關(guān)的認(rèn)可，在組織高層形成質(zhì)量管理共識(shí)，由行政長(zhǎng)官來(lái)統(tǒng)籌TQM相關(guān)事宜。此外還應(yīng)制定比較直觀(guān)、操作性強(qiáng)的階段性目標(biāo)，促使管理者了解組織的實(shí)際工作及現(xiàn)有水平，防止工作的滑坡。在第二階段，政府要集中顧客要求、基層行政人員意見(jiàn)、高層見(jiàn)解、組織目標(biāo)等大量信息，分析工作中存在的問(wèn)題，制定切實(shí)可行的改進(jìn)目標(biāo)。這里的分析工作中當(dāng)然包括定量分析，但更主要是定性分析，在公共安全、稅務(wù)、財(cái)政、工商行政管理等技術(shù)性較強(qiáng)的組織機(jī)構(gòu)，使用魚(yú)骨圖、德?tīng)栰撤?、回溯分析等手段進(jìn)行定性分析是很有必要且有效的。質(zhì)量改進(jìn)是政府TQM的第三階段，也是最重要的一個(gè)階段。在科恩、布蘭德、海德等質(zhì)量管理學(xué)家看來(lái)，政府組織的TQM應(yīng)該有長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的計(jì)劃，對(duì)工作過(guò)程持之以恒地進(jìn)行全方位分析和改進(jìn)，動(dòng)員組織所有成員參與管理活動(dòng)，依靠質(zhì)量改進(jìn)小組(QC)逐個(gè)對(duì)工作質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行分析，研究改進(jìn)方案，監(jiān)督改進(jìn)過(guò)程。在質(zhì)量改進(jìn)過(guò)程中，建立培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制也是非常重要的，組織員工參與學(xué)習(xí)，接受并且TQM的思想并將其核心理論逐步運(yùn)用到日常工作中去，調(diào)動(dòng)員工積極性，激發(fā)行政人員投身質(zhì)量改進(jìn)，都有助于政府TQM過(guò)程的成功。［5］政府TQM的全部流程也可以概括為:根據(jù)組織目標(biāo)分析各個(gè)部門(mén)任務(wù)→分析完成這些任務(wù)所需的技術(shù)和資源→根據(jù)這些分析重新確定任務(wù)責(zé)任→對(duì)組織機(jī)構(gòu)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估→確定具體行動(dòng)方案→依據(jù)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)審確定改善目標(biāo)。這一流程強(qiáng)調(diào)質(zhì)量至上、顧客滿(mǎn)意、全員參與和不斷改進(jìn)的原則，要求政府質(zhì)量體系的過(guò)程控制，主張采用現(xiàn)代管理技術(shù)，系統(tǒng)地推進(jìn)政府質(zhì)量的持續(xù)改善，這為政府組織機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展提供了良好的理論基礎(chǔ)和科學(xué)的管理方式。

三政府質(zhì)量管理的“PDCA”循環(huán)

全面質(zhì)量管理理論(TQM)是質(zhì)量管理中的核心理論，而PDCA循環(huán)則是TQM中的一種基本方法，最早由美國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家戴明博士(W．E．Deming)針對(duì)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量、改善經(jīng)營(yíng)管理的需求而提出，所以也稱(chēng)“戴明循環(huán)”或“戴明環(huán)”(Deming Loop)，后來(lái)成為國(guó)外工業(yè)企業(yè)在質(zhì)量管理上采取的策劃—實(shí)施—檢查—評(píng)估的一種循環(huán)工作方法。所謂“P”、“D”、“C”、“A”分別是四個(gè)英文單詞“Plan(計(jì)劃)”、“Do(執(zhí)行)”、“Check(檢查)”、“Action(處理)”的字頭，因而，PDCA循環(huán)事實(shí)上是由PDCA四個(gè)階段緊密相連、前后相繼以不斷推動(dòng)質(zhì)量進(jìn)步的良性工作模型。PDCA循環(huán)主張，全面質(zhì)量管理的過(guò)程依次要經(jīng)歷四個(gè)階段的循環(huán):第一，根據(jù)顧客的需要和組織方針，建立必要的過(guò)程目標(biāo)，分析現(xiàn)有情況，發(fā)現(xiàn)并分析存在問(wèn)題的原因，結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的目標(biāo)、方針和計(jì)劃。第二，按照計(jì)劃，將制定的計(jì)劃措施進(jìn)行組織實(shí)施，開(kāi)展研制、生產(chǎn)、試驗(yàn)等各項(xiàng)工作。第三，按照質(zhì)量方針、目標(biāo)和產(chǎn)品要求，對(duì)過(guò)程和產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)視和測(cè)量，檢查驗(yàn)收工作的進(jìn)展情況是否達(dá)到預(yù)期效果。第四，對(duì)檢查驗(yàn)收的情況進(jìn)行分析總結(jié)，處理遇到的各種問(wèn)題，提出改進(jìn)的措施和建議，使質(zhì)量問(wèn)題歸為零。把成功的經(jīng)驗(yàn)納入循環(huán)過(guò)程，對(duì)遺留的問(wèn)題轉(zhuǎn)入下一個(gè)PDCA循環(huán)以便改進(jìn)解決。PDCA循環(huán)的四個(gè)階段也可以繼續(xù)細(xì)分為八個(gè)步驟:分析和評(píng)價(jià)對(duì)象所處環(huán)境與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題;分析質(zhì)量問(wèn)題中的各種影響因素亦即導(dǎo)致存在問(wèn)題的所有原因;分析影響質(zhì)量問(wèn)題的主要原因;針對(duì)主要原因，采取解決的措施;實(shí)施選定的解決辦法，按措施計(jì)劃的要求去做;測(cè)量、驗(yàn)證、分析和評(píng)價(jià)執(zhí)行的結(jié)果，把執(zhí)行結(jié)果與要求達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出差距;標(biāo)準(zhǔn)化，把成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來(lái)，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為今后工作的依據(jù);把沒(méi)有解決的或者新出現(xiàn)的問(wèn)題轉(zhuǎn)入下一個(gè)PDCA循環(huán)，也就是提出下一步要解決的問(wèn)題。

作為質(zhì)量管理持續(xù)改進(jìn)思想的具體體現(xiàn)，PDCA循環(huán)不僅是企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量管理活動(dòng)的基本模式，也是任何一個(gè)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)最佳運(yùn)行狀態(tài)所應(yīng)當(dāng)遵循的方法，已經(jīng)被當(dāng)作質(zhì)量改進(jìn)的重要工具廣泛應(yīng)用在各個(gè)行業(yè)的工作中。政府和公共服務(wù)部門(mén)采用PDCA循環(huán)方法，通過(guò)將質(zhì)量問(wèn)題和工作目標(biāo)引入PDCA循環(huán)，可以把復(fù)雜的管理與服務(wù)過(guò)程簡(jiǎn)化為若干個(gè)子系統(tǒng)，根據(jù)問(wèn)題的復(fù)雜或者簡(jiǎn)單程度來(lái)逐級(jí)制定具體的循環(huán)方案，便于確定管理和改進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，更快、更好地解決系統(tǒng)中所存在的問(wèn)題，對(duì)影響政府質(zhì)量的資源和活動(dòng)進(jìn)行策劃和控制，將政府服務(wù)輸出的變化限制在預(yù)期范圍內(nèi)，有效地保證工作質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求，促進(jìn)政府質(zhì)量管理體系的發(fā)展，最終在某種意義上達(dá)到政府質(zhì)量的增殖。在政府質(zhì)量管理體系中，原來(lái)的PDCA都分別有了不同的含義:P指各級(jí)政府機(jī)關(guān)所制定的路線(xiàn)、方針、政策、規(guī)劃等，D意味著對(duì)這些“行政計(jì)劃”的實(shí)施，C意味著對(duì)政府計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，A則是指對(duì)P和D之間的偏差而進(jìn)行的校正處理。在這里，P是規(guī)范政府健康運(yùn)行的必要準(zhǔn)備，必須明確分析的對(duì)象和范圍，科學(xué)調(diào)查和整理存在的問(wèn)題，提出明確的改進(jìn)方向，最好能確定量化的目標(biāo)值。D是政府管理與服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程，必須做好措施執(zhí)行的教育培訓(xùn)工作和信息收集工作，保證既定計(jì)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。P是為D做準(zhǔn)備與服務(wù)的，而P在D中的實(shí)現(xiàn)和成效則需要C來(lái)考察發(fā)現(xiàn)、A來(lái)處理完善。所以，無(wú)論是單一問(wèn)題的解決，還是大的工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和科學(xué)總結(jié)計(jì)劃的執(zhí)行情況，把經(jīng)驗(yàn)納入制度中，避免重蹈覆轍，隨后再進(jìn)行下一循環(huán)。在政府質(zhì)量管理中，PDCA循環(huán)的這四個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成，缺一不可，而且四個(gè)環(huán)節(jié)自前而后以及每個(gè)環(huán)節(jié)不同層次之間由上而下都必須具有科學(xué)的統(tǒng)一性，才能真正形成良性循環(huán)，提高政府的管理和服務(wù)質(zhì)量。［6］

在政府質(zhì)量管理體系中應(yīng)用PDCA循環(huán)要注意這樣幾個(gè)問(wèn)題和特點(diǎn):第一，循環(huán)環(huán)節(jié)的順序性。PDCA的質(zhì)量管理過(guò)程先后要經(jīng)歷四個(gè)階段、八個(gè)步驟，在每一個(gè)階段和步驟都要解決相應(yīng)的問(wèn)題，然后推進(jìn)到下一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，政府不能貪圖快捷、急功近利，而是應(yīng)當(dāng)依照順序扎扎實(shí)實(shí)地做好每一步的工作，努力推動(dòng)PDCA循環(huán)的轉(zhuǎn)動(dòng)，追求卓越，不斷發(fā)展。第二，循環(huán)整體的層次性。PDCA循環(huán)是大環(huán)套小環(huán)，一環(huán)扣一環(huán)，四個(gè)階段的每一個(gè)都有自己小的循環(huán)，小環(huán)是大環(huán)轉(zhuǎn)動(dòng)的基礎(chǔ)，大環(huán)是小環(huán)轉(zhuǎn)動(dòng)的依據(jù)，大環(huán)與小環(huán)有機(jī)地構(gòu)成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的體系。政府的各個(gè)部門(mén)都應(yīng)有自己的目標(biāo)和循環(huán)，上一級(jí)的循環(huán)是下一級(jí)循環(huán)的依據(jù)，下一級(jí)的循環(huán)又是上一級(jí)循環(huán)的貫徹落實(shí)和具體化。通過(guò)層層的循環(huán)把政府的各項(xiàng)工作有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)并相互促進(jìn)。第三，循環(huán)過(guò)程的重復(fù)性。PDCA的四個(gè)階段不是運(yùn)行一次就完結(jié)，而是周而復(fù)始地進(jìn)行。一個(gè)循環(huán)結(jié)束了，解決了一部分問(wèn)題，但可能還有問(wèn)題沒(méi)有解決，或者又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，再進(jìn)行下一個(gè)PDCA循環(huán)并且持續(xù)不止地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。第四，循環(huán)結(jié)果的上升性。PDCA循環(huán)是一個(gè)不斷運(yùn)轉(zhuǎn)，持續(xù)提高的過(guò)程，它不是在同一水平上循環(huán)，而是每一次循環(huán)都有新的內(nèi)容和目標(biāo)，每循環(huán)一次就解決了一部分問(wèn)題，取得了一定的成果，工作就往前推進(jìn)一步。到了新的一個(gè)循環(huán)，又有了新的目標(biāo)和內(nèi)容，就會(huì)更上一層樓。如此循環(huán)往復(fù)，質(zhì)量問(wèn)題不斷得到解決和提高，政府的競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越強(qiáng)。第五，循環(huán)工具的科學(xué)性。政府質(zhì)量管理的PDCA循環(huán)還應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，綜合靈活應(yīng)用各種質(zhì)量改進(jìn)的工具、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)觀(guān)念和處理方法，依靠以質(zhì)量管理七工具(直方圖、控制圖、因果圖、排列圖、相關(guān)圖、分層法和統(tǒng)計(jì)分析表)為主的統(tǒng)計(jì)處理方法以及工業(yè)過(guò)程(IE)中的工作研究方法來(lái)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，只有這樣才能取得良好的效果。［7］

直到目前，政府質(zhì)量與質(zhì)量管理的概念和理論在我國(guó)都不能說(shuō)是已經(jīng)成熟的研究課題，政府質(zhì)量管理的實(shí)踐也處于一個(gè)學(xué)習(xí)與探索的階段。在新的歷史條件下，轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效率、建立服務(wù)型政府已經(jīng)成為不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)。所以，在政府管理中導(dǎo)入質(zhì)量管理，遵循質(zhì)量管理原則，建立政府質(zhì)量管理體系，必將極大地促進(jìn)我國(guó)政府管理和服務(wù)質(zhì)量的提高，推動(dòng)新時(shí)期的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治文明建設(shè)。

［1］于揚(yáng)．ISO9000對(duì)我國(guó)政府行政管理變革的影響［J］．天津科技，2002(5):43－44．

［2］史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德．政府全面質(zhì)量管理［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

［3］中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社第一編輯室．質(zhì)量管理與質(zhì)量保證匯編［Z］．北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，1997:94－211．

［4］王煒．政府管理思想的新突破——全面質(zhì)量管理［J］．廣西社會(huì)科學(xué)，2003(1):30－31．

［5］和經(jīng)緯．全面質(zhì)量管理在政府部門(mén)運(yùn)用的理論和實(shí)踐［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(5):35－39．

［6］李允光，王云珠．運(yùn)用PDCA循環(huán)理論改進(jìn)我國(guó)的行政管理［J］．齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)，2000(3):16－18．

［7］斯新宇．PDCA循環(huán)理論在質(zhì)量管理工作中的運(yùn)用［J］．中國(guó)檢驗(yàn)檢疫，2004(6):35－36．

The Basic Theories and Methods of Government Quality Management

ZHU Li－jun
(School of Political Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

From the perspective of quality management，the paper introduces the basic theories that government quality management should keep to．The paper points out that we should construct scientific and strict government quality management system according to ISO standard，that we should apply the idea and mode of TQM to government institutions and that we should improve government’s management and service quality according to“PDCA”circle．

government quality;ISO standard;TQM;PDCA

D63

A

1000－5935(2012)04－0095－04

(責(zé)任編輯李雪楓)

2012－03－21

山西省回國(guó)留學(xué)人員科研資助項(xiàng)目(2012－016)

朱麗君(1977－)，女，山西壽陽(yáng)人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事地方政府治理、全球化理論研究。