周 紅 張 涵

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周 紅 張 涵

“統(tǒng)治者”既是德洛爾對于古今統(tǒng)治者的一個通用稱呼，又是與“現(xiàn)代政策顧問”相對的一個概念和系統(tǒng)。德洛爾強調(diào)統(tǒng)治者與顧問之間的依存關(guān)系，從統(tǒng)治的基本辯證邏輯與政策顧問的功能出發(fā)，運用結(jié)構(gòu)與功能的方法，分析了“統(tǒng)治者——顧問”二者之間的關(guān)系，特別揭示了政策顧問在發(fā)揮其角色與功能時所面臨的種種矛盾與困境，并對解決這些困境提出了重新設(shè)計的獨到見解。我們可以借鑒德洛爾的政策顧問理論，構(gòu)建中國特色的政策咨詢體系。

政策顧問； 統(tǒng)治者； 政策咨詢系統(tǒng)； 困境； 重新設(shè)計的原則

一、統(tǒng)治的基本辯證邏輯與政策顧問的功能

德洛爾認為，政策顧問對統(tǒng)治者作用的任何深層分析，都必須根植于全面廣泛的有關(guān)統(tǒng)治理論的架構(gòu)中。最基本的統(tǒng)治邏輯表明，一方面，統(tǒng)治者的重要性是不言而喻的，而與此同時，統(tǒng)治者的內(nèi)在缺陷也是難以克服的。德洛爾在其論著中多次寫到現(xiàn)代統(tǒng)治者的重要性。他指出：“排除人類對‘英雄’、‘偉人’等的需要，溯及更高級的靈長類動物和心理分析的猜想，有許許多多因素都在提升統(tǒng)治者的地位與功能。媒體聚焦于政府的首腦，使得他們越來越有影響力；全球的政治文化都被美國施了催眠術(shù)，重點強調(diào)美國總統(tǒng)的作用；各種全球性峰會的不斷召開，強化了政府首腦的角色；與‘創(chuàng)傷’有關(guān)的大眾心理過程，涂爾干的‘失范’，弗洛姆的‘逃避自由’，以及人類因全球轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的各種困境，所有因素匯合起來使得統(tǒng)治者在個體心理動態(tài)和社會中的地位越來越重要?！?See Yehezkel Dror. The Capacity to Govern : A Report to the Club of Rome. London: Frank Cass Publishers， 2001， p.130.現(xiàn)代問題很多都是部門之間的問題，這要求政府首腦要做好協(xié)調(diào)與整合的工作，需要結(jié)構(gòu)性的調(diào)整以達到“創(chuàng)造性的破壞”；需要權(quán)力的集中，作為一種衡平因素和促變因素打破“現(xiàn)狀的暴政”。

二、現(xiàn)代“統(tǒng)治者—顧問關(guān)系”存在諸多內(nèi)在困境

統(tǒng)治者與政策顧問的關(guān)系屬于政治權(quán)力的核心構(gòu)成，歷史證明，二者間的關(guān)系是一個剛性或彈性有限的結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代，各種政府首腦咨詢制度及咨詢關(guān)系的不穩(wěn)定性、高層決策者構(gòu)建咨詢支持系統(tǒng)所面臨的嚴(yán)峻困難，進一步強化了德洛爾的臆測，即結(jié)構(gòu)性的缺陷內(nèi)在地嵌入于兩者的關(guān)系之中。實際上，統(tǒng)治者—顧問關(guān)系可以作為闡釋統(tǒng)治無能基本理由的典型范例，是人類演化階段中的一個先天的制度產(chǎn)物。*See Yehezkel Dror． “Conclusions” chapter, in: William Plowden, ed., Advising the Rulers． Oxford: Blackwell, 1987， p.186.那么，人類有沒有可能克服統(tǒng)治者—顧問關(guān)系的結(jié)構(gòu)性缺陷？我們大概可以從德洛爾對統(tǒng)治者—政策顧問一系列現(xiàn)實情景性內(nèi)在困境的解析中得到一些啟發(fā)。政策顧問在決策輸入與職業(yè)經(jīng)歷中面臨著諸多的內(nèi)在困境，受篇幅所限，本文扼舉數(shù)例如下：

1.政策顧問在其意見輸入過程中面臨“冷”輸入與“熱”輸入的潛在沖突。譬如，政策顧問應(yīng)該提供準(zhǔn)確無誤、然而會引起統(tǒng)治者情感不適從而降低其總體績效的信息嗎？政策顧問應(yīng)該提供準(zhǔn)確無誤，然而其未來的意見不被統(tǒng)治者認可的信息嗎？在什么情況下，統(tǒng)治者愿意接受不真實的世界觀，為了實現(xiàn)不確信的未來而付出自己的努力；政策顧問為了提升統(tǒng)治者的治理能力，應(yīng)該教育并要求統(tǒng)治者接受令人不快的輸入，平息其激動的反應(yīng)嗎？

2.政策顧問在決策輸入的有效性上面臨著多重內(nèi)在困境。具體表現(xiàn)在：

(1)決策過程管理中的沖突，即在政策顧問產(chǎn)生觀點、方案評估、后續(xù)隨訪與政策學(xué)習(xí)諸環(huán)節(jié)發(fā)生的沖突。這三方面之間都為爭奪資源，尤其在占用政策顧問及統(tǒng)治者們有限的時間和注意力上展開競爭。

(2)處理當(dāng)務(wù)之急還是關(guān)鍵之急？許多政策咨詢體系初建是為了處理棘手的關(guān)鍵問題，但最后卻以處理當(dāng)下緊迫的議題收尾。

(3)表層分析還是深度分析？大多情況下政策顧問面臨著工作的壓力與資源的限制，導(dǎo)致研究淺嘗輒止。統(tǒng)治者議程上議題的快速流轉(zhuǎn)，使得深度研究對于大多咨詢系統(tǒng)來說簡直是不可能完成的任務(wù)。

(4)離散決策還是戰(zhàn)略方針？政策顧問到底應(yīng)該將工作重心應(yīng)放在具體有限離散的決策上還是強調(diào)不同決策之間的連貫性及與宏觀政策的一致性上？

(5)根本性變革還是摸索中漸進調(diào)適。漸進主義的政策模型對于維持政治穩(wěn)定和緩解社會沖突有重要的現(xiàn)實意義，然而政策顧問是否需要打破陳規(guī)，進行激進式的變革呢？

5.政策顧問的職業(yè)化要求與政治行為的短期性之間的矛盾。要扮演好政策顧問這個角色，需要政策顧問在政府內(nèi)有長期的供職。然而，政治家行為的短期性與政策顧問的職業(yè)化要求構(gòu)成了沖突。德洛爾舉了一個例子，在英國，原中央政策審核組曾經(jīng)近乎達到了政策規(guī)劃與政策分析組織的一些條件要求，但在1983年6月被首相解散。*[以]葉?？āさ侣鍫枺骸赌婢持械恼咧贫ā罚本簢倚姓W(xué)院出版社，2009年，第340頁。所以，德洛爾認為，如果政策顧問得不到長期的供職，那么有關(guān)組織機構(gòu)的整體記憶與學(xué)習(xí)方面的經(jīng)驗將會流失掉，這是非常令人惋惜的。但是，政策顧問的服務(wù)期限也不能過長，否則就會有創(chuàng)新動力不足的問題。

三、解決現(xiàn)代統(tǒng)治者—顧問關(guān)系內(nèi)在困境之原則重設(shè)

通過對統(tǒng)治本身的矛盾進行辯證地分析，認清了政策咨詢系統(tǒng)內(nèi)的主要沖突領(lǐng)域與面向，德洛爾進而主張，我們應(yīng)嘗試開發(fā)一些政策咨詢系統(tǒng)的重新設(shè)計原則。

(1)成立專業(yè)的政策分析單位可以提供全面的觀點與視角，確保多元信息的輸入，增加了選擇面，考慮到了長遠的結(jié)果，增加了處理復(fù)雜性的能力。

(2)政治—職業(yè)顧問可以使高層的政治家們將其價值與觀點烙印于官僚政治之上，既確保了顧問對政治家的忠誠，又使其具備了專業(yè)化資質(zhì)。

(3)綜合的情報評估機構(gòu)的成立對獲得趨勢、可能的過程突變、低概率高影響的偶發(fā)事件的現(xiàn)實性觀點，對確保評估不受到過度的決策干預(yù)有重要作用。該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與政策分析機構(gòu)保持獨立，必須直接為中樞決策系統(tǒng)服務(wù)。

(4)需要有超出專家顧問系統(tǒng)的先進的人工智能即第五代工作站，以確保訪問到更多的數(shù)據(jù)、尋找到相關(guān)的政策經(jīng)驗與政策工具，探討備選方案，監(jiān)督政策執(zhí)行等。

(5)逆境的復(fù)雜性與多樣性要求具有五花八門的智庫，即智庫群，有一些直接服務(wù)于政府中樞決策，有一些智庫應(yīng)該盡量為公眾服務(wù)，作為公眾政策啟蒙系統(tǒng)的一個部分，要有一些準(zhǔn)智庫或者“猜想論壇”，參與政府中樞決策中“可選擇的未來”的設(shè)計，還應(yīng)有先進的政策研究學(xué)院，由學(xué)者及有經(jīng)驗的實務(wù)家從事主要問題的研究。

另外，有關(guān)政策顧問所屬的咨詢系統(tǒng)的規(guī)模該有多大，德洛爾認為，真正的政策顧問組織不能太大，否則就會脫離統(tǒng)治者及其核心集團。另一方面，組織單位太小，也無法履行其最基本的服務(wù)職能。德洛爾主張建立從屬并服務(wù)于政府中樞決策系統(tǒng)的“優(yōu)秀人才島”?！皟?yōu)秀人才島應(yīng)當(dāng)達到的條件，諸如，研究的自主性；能夠獲得充分的信息；具有打破傳統(tǒng)的能力；存在將其研究成果輸入實際政策制定系統(tǒng)的途徑；保護自身免遭常規(guī)的政府機構(gòu)接管和解散的能力。”*[以]葉?？āさ侣鍫枺骸赌婢持械恼咧贫ā?，第321頁。考慮到各種咨詢單位之間的勞動分工，核心部門必須達到一個臨界的規(guī)模，這個臨界規(guī)模僅指為統(tǒng)治者服務(wù)的咨詢小組的成員，不包括負責(zé)管理日常規(guī)章制度與履行辦公室職能的輔助人員。

最后，德洛爾認為，我們應(yīng)從更廣闊的背景幫助統(tǒng)治者提升績效。他說，“政策咨詢系統(tǒng)僅僅是用以提

四、對我國政策咨詢體系構(gòu)架的啟示

葉海卡·德洛爾的政策顧問理論，對我國政策咨詢體系的構(gòu)架具有重要的借鑒意義。它啟示我們，決策的科學(xué)化，非常需要來自各行各業(yè)的專家顧問對不同領(lǐng)域的政策發(fā)表見解，提供咨詢。

在中國構(gòu)建政策顧問或咨詢體系具有必要性與緊迫性。目前，中國面臨的國際與國內(nèi)形勢變幻無常，網(wǎng)絡(luò)媒體的權(quán)力擴張，新技術(shù)的誕生，各種政策問題性質(zhì)的躍變，使得人們對傳統(tǒng)的政策規(guī)范、假設(shè)、習(xí)慣與原則產(chǎn)生越來越多的懷疑，這些都拷問著政府的執(zhí)政能力與公信力。一方面，政府職能的擴大強化了其公權(quán)力主體的地位與作用；另一方面，政策制定與執(zhí)行的客觀無能、政策理論與方法的貧乏使政府陷于被動的兩難境地。執(zhí)政者的固有缺陷以及政府職能發(fā)揮的內(nèi)在無能極力需要匯集更多的“外腦”智慧，本著向權(quán)力說真話的科學(xué)精神獻策建言，方可能降低決策失誤的概率，有效地彌補執(zhí)政者的“客觀無能”，疏解來自于國際國內(nèi)環(huán)境的多重壓力，提升執(zhí)政者的治理能力。由此產(chǎn)生的另一個嚴(yán)峻的現(xiàn)實是，許多大中城市集中借用“外國腦庫”來破解本地的經(jīng)濟社會發(fā)展難題。*如1998年起，武漢市每兩年召開國際咨詢顧問會，向特聘的顧問們咨詢求解城市發(fā)展中面臨的問題。2009年6月，全球智庫峰會在中國召開，邀請了全球知名智庫和全球五百強企業(yè)領(lǐng)袖為中國經(jīng)濟的平穩(wěn)增長出謀劃策。面對這樣嚴(yán)峻的形勢，中國本土的政策研究組織或政策顧問體系的構(gòu)建已刻不容緩，學(xué)界關(guān)于“中國應(yīng)該擁有自己的蘭德公司、擁有自己的布魯金斯”的呼聲不絕于耳。

構(gòu)建中國政策顧問或咨詢體系具有可能性。中國古代有著悠久的謀士建言參政的傳統(tǒng)， “謀”“斷”關(guān)系的改進不僅是中國古代政策研究的主要訴求，在現(xiàn)代中國，更是現(xiàn)代政策研究的永恒主題。新中國成立后，朝鮮戰(zhàn)爭中雷英夫的報告直接影響了最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策；王殊在推進中德關(guān)系神速發(fā)展上功不可沒，這些都說明毛澤東時代內(nèi)參模式在領(lǐng)導(dǎo)決策中的重要性所在；改革開放以后，過去那種依靠個別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的決策需要，必須代之以知識互補的決策咨詢?nèi)后w。上世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟活動的日趨復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工的精細化，中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構(gòu)，開始越來越積極卷入政策研究和政策咨詢工作中*王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期。；2012年上海市“兩會”期間，市長韓正親自聘任了市政府參事，他們曾被戲稱為中國的“奏折派”，他們的建言可在第一時間直接送達市長的桌子上，有時市長當(dāng)天就能批示甚至約見。參事葛劍雄認為，中國不是缺少高參、智者，參事是花瓶還是真正起作用，關(guān)鍵在當(dāng)政的人。不少其他省市的參事到現(xiàn)在還是一種禮遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是這樣，都是專家型的。*陳統(tǒng)奎：《“奏折派”：政府參事那些事》， 《人民文摘》2012年第4期?！吧虾Ｗ嗾叟蓞⑹隆薄@種“直通車”式的政策設(shè)計為構(gòu)建有中國特色的政策顧問或咨詢體系提供了思路，是一種可供其他省市借鑒的制度安排。所以，從歷史和現(xiàn)實兩個維度看過去，中國都具備構(gòu)建政策顧問或咨詢體系的土壤，內(nèi)參模式已經(jīng)成為中國公共政策議程設(shè)置的常態(tài)。*王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期。

構(gòu)建中國政策顧問或咨詢體系的可行性進路。根據(jù)德洛爾的政策顧問理論，要構(gòu)建中國的政策顧問體系，要有結(jié)構(gòu)與功能兩方面的考慮。從結(jié)構(gòu)上看，中國的政策咨詢體系決非是單一的結(jié)構(gòu)，單一的直通車式的參事結(jié)構(gòu)，不足以滿足政策咨詢體系構(gòu)建的原則。在結(jié)構(gòu)上，至少應(yīng)構(gòu)建包括從官方與非官方，從體制內(nèi)到體制外的政策研究組織，以及從低到高不同層級的參事結(jié)構(gòu)等構(gòu)成的政策咨詢網(wǎng)絡(luò)。從功能上看，我們應(yīng)重新界定“政策顧問”的身份，無論個人還是機構(gòu)，政策顧問已不再是傳統(tǒng)認識中的科學(xué)決策的供給者，在現(xiàn)代社會，政策顧問還應(yīng)扮演著教育家、心理咨詢師、道德牧師、朋友等多重的角色，我國的政策咨詢體系，不僅應(yīng)發(fā)揮頂級政策咨詢系統(tǒng)的智力支持功能，更應(yīng)注重發(fā)揮政策顧問“綜合”的角色與功能。根據(jù)德洛爾政策顧問與統(tǒng)治者之間的沖突理論，某些分析框架同樣適用于中國的實際情況。例如，在構(gòu)建中國特色的政策咨詢體系進程中，我們要深刻體察政策顧問與統(tǒng)治者關(guān)系互動中潛在的矛盾與沖突。如政策顧問面對的忠誠分裂問題，即政策顧問到底是誰的代理人？最常見的沖突表現(xiàn)就是政策顧問的理性經(jīng)濟人屬性與公共利益意象之間的沖突，這也提出了一個問題，即政策顧問要有能力確保政策咨詢的可靠性，首先要具備無私利性。在賦予其廣泛的自主權(quán)的同時，還要加強對政策顧問咨詢責(zé)任的監(jiān)管與決策風(fēng)險的擔(dān)當(dāng)；另外，德洛爾關(guān)于完善政策顧問的要件，確定政策顧問的規(guī)模與服務(wù)期限，在面臨動蕩和生死攸關(guān)的抉擇時提高政策顧問輔助決策者制定政策的質(zhì)量，以更有效的“輸入方式”加深并拓寬統(tǒng)治者的見解和知識并提升其執(zhí)政能力等等，都為我國政策咨詢體系的架構(gòu)提供了借鑒的思路。

[責(zé)任編輯：李春明]

YehezkelDror’sAdviserTheoryandItsImplicationsfortheConstructionofChina’sPolicyConsultationSystem

ZHOU Hong ZHANG Han

(Law School, Shandong University at Weihai, Weihai 264209, P.R.China; School of History and Culture, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

advisers; ruler; advisory systems; plight; principle for redesign

周紅，山東大學(xué)(威海)法學(xué)院講師，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生(威海 264209)；張涵，山東大學(xué)歷史文化學(xué)院博士后流動站研究人員，博士(濟南 250100)。