郭雪飛

(四川大學(xué) 城市研究所，四川 成都 610064)

一、“從理念到行動(dòng)”——大溫哥華地區(qū)(GVRD)治理模式

(一)大溫哥華地區(qū)治理模式概述

1.大溫哥華地區(qū)治理主體的形成

大溫哥華地區(qū)是一個(gè)城市聯(lián)合。大溫哥華地區(qū)位于加拿大不列顛哥倫比亞省西南海岸，位處弗雷澤盆地。以北部海岸山脈為界，東部為菲沙河谷區(qū)域，南部毗鄰美國(guó)邊境，西部到喬治亞海峽，包括22個(gè)市鎮(zhèn)和1個(gè)選區(qū)。2011年共計(jì)231萬(wàn)人，預(yù)計(jì)到2021年達(dá)到了270萬(wàn)人。

大溫哥華地區(qū)區(qū)域治理的歷史可以追溯到1914年大溫哥華地區(qū)污水收集系統(tǒng)和排水系統(tǒng) (GVSDD)，以及1926年大溫哥華水區(qū) (GVWD)成立，分別向一些城市提供服務(wù)，為以后這些城市在財(cái)政等領(lǐng)域發(fā)展合作提供了基礎(chǔ)。而大溫哥華地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃功能源于1949年創(chuàng)建的低陸區(qū)域規(guī)劃委員會(huì) (LMRPB)，其董事會(huì)成員來(lái)自組成該區(qū)域的自治市。1966年，低陸區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)(LMRPB)推出委托管理計(jì)劃。①H.Peter Oberlander and Patrick J.Smith，“Governing Metropolitan Vancouver:Regional Intergovernmental Relations in British Columbia，”in Donald N.Rothblatt and Andrew Sancton eds.，Metropolitan Governance:American/Canadian Intergovernmental Perspectives，Berkley and Kingston:Institute of Governmental Studies Press，University of California;Institute of Intergovernmental Relations，Queen’s University，1993，pp.329-373.1967年通過(guò)哥倫比亞省立法，該區(qū)域成立了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃合作和對(duì)各城市的統(tǒng)一服務(wù)。1972年，原來(lái)分散的污水處理、供水和公園管理人員都被統(tǒng)一到大溫哥華地區(qū)。與此同時(shí)，區(qū)域政府也開(kāi)始對(duì)大溫哥華地區(qū)的公共住房和勞資關(guān)系加以干預(yù)，并承擔(dān)了境內(nèi)環(huán)境、空氣污染控制的責(zé)任。②H.Peter Oberlander and Patrick J.Smith，“Province of British Columbia.A Municipal Act Reform，Regional District Legislation:A Discussion Paper，”Victoria:Ministry of Community，Aboriginal and Women’s Servies，June－July 1999.1989年，哥倫比亞省允許用于開(kāi)發(fā)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)通過(guò)區(qū)域地區(qū)劃撥。到了1995年，自治市法案被再次修訂，強(qiáng)化了大溫哥華地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃?rùn)?quán)。該法案鼓勵(lì)建立地區(qū)和城市的區(qū)域合作。除了區(qū)域規(guī)劃這一工作重點(diǎn)外，其公共服務(wù)的功能也得到體現(xiàn)。一方面繼續(xù)提供地區(qū)公園、供水和污水處理服務(wù)，另一方面又增加了諸如動(dòng)物控制、文娛活動(dòng)、圖書(shū)館、民間借貸以及公墓土地等方面的當(dāng)?shù)胤?wù)。

與此同時(shí)，大溫哥華地區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置在市政當(dāng)局與城市居民的公共參與下也基本成熟:由每個(gè)自治市的董事成員和由選民選出的代表組成董事局進(jìn)行管理。每位董事根據(jù)所代表選民的多少進(jìn)行投票，每?jī)扇f(wàn)居民一票，每位董事不得超過(guò)五票。董事會(huì)通常每月召開(kāi)一次。董事會(huì)下設(shè)立一些固定的委員會(huì)和顧問(wèn)委員會(huì)，鏈接到更廣泛的利益相關(guān)群體。其中包括社區(qū)(Communities)、企業(yè)和政府間關(guān)系 (Corporate and In-tergovernmentalRelations)、財(cái) 政 (Finance)、住 房(Housing)、公園 (Parks)、規(guī)劃和環(huán)境 (Planning and Environment)、廢物管理 (Waste Management)、水資源(Water)及勞資關(guān)系 (Labour Relations)等委員會(huì)。

1990年，大溫哥華地區(qū)發(fā)表《創(chuàng)造我們的未來(lái):步入更為宜居的地區(qū)》(Creating our Future:Steps towards a More Livable Region)遠(yuǎn)景宣言，成為鼓舞該地區(qū)規(guī)劃建設(shè)、走向世界最宜居城市的行動(dòng)指南，標(biāo)志著大溫哥華地區(qū)治理模式步入新的發(fā)展階段。

2.大溫哥華地區(qū)區(qū)域規(guī)劃中的居民參與

1973年，大溫哥華地區(qū)規(guī)劃者花了一整年的時(shí)間，將之前分散、抽象的各種想法轉(zhuǎn)化為宜居指標(biāo)和項(xiàng)目計(jì)劃，最終形成政府和居民都能理解和接受的宜居概念。而在一年前，宜居概念雖然已經(jīng)成為規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)，但卻沒(méi)人知道其準(zhǔn)確含義。宜居意味著什么?宜居城市需具備哪些品質(zhì)?計(jì)劃制定者們本以為他們自己可以給出答案，但經(jīng)過(guò)一年的努力，他們終于明白，宜居的概念是需要經(jīng)過(guò)公眾廣泛討論才能形成的。說(shuō)服政治家或規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員接受民眾對(duì)宜居概念的見(jiàn)解并非易事，但最終結(jié)果還是讓相關(guān)人員感到驚喜，通過(guò)市民參與匯聚了更多、更好的見(jiàn)解，無(wú)論是規(guī)劃者還是公眾的期望均得到最大程度的滿(mǎn)足，最終形成了《宜居地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》(the Livable Region Strategic Plan)。

1976年，大溫哥華地區(qū)規(guī)劃首任長(zhǎng)官哈利·蘭西在《人性化規(guī)劃》(Planning in a Human Way)一書(shū)中提出，要取得參與合法性，需要?jiǎng)?chuàng)建一套公眾和政府成員都信任的建設(shè)性方法，一項(xiàng)長(zhǎng)期而連續(xù)的程序。蘭西強(qiáng)調(diào)參與的重要性，認(rèn)為可以讓所有成員參與決策過(guò)程、計(jì)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施策略和監(jiān)控程序。以《創(chuàng)造我們的未來(lái)》為題，通過(guò)4000多居民的公開(kāi)會(huì)議，建立完備的公眾咨詢(xún)過(guò)程;并通過(guò)興趣小組討論、收集書(shū)面意見(jiàn)和調(diào)查信息，最終在1990年被大溫哥華地區(qū)董事局采納并通過(guò)宣言。①GVRD，“Creating our Future:Steps towards a More Livable Region，”Vancouver，Canada.1990.此宣言將經(jīng)過(guò)識(shí)別的超過(guò)200個(gè)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為54項(xiàng)行動(dòng)。這些行動(dòng)包含五個(gè)主題，涉及如何使大溫哥華地區(qū)選出的代表、居民和規(guī)劃者制定生活品質(zhì)和宜居地區(qū)框架:

(1)保持一個(gè)健康的環(huán)境 (Maintaining a healthy environment)

(2)節(jié)約土地資源 (Conserving land resources)

(3)服務(wù)變化的人口 (Serving a changing population)

(4)維護(hù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康 (Maintaining the region’s economic health)

(5)管理該地區(qū) (Managing the region)

各自治市在審查《創(chuàng)造我們的未來(lái)》時(shí)，對(duì)這愿景的可承受力和如何服務(wù)于當(dāng)?shù)啬繕?biāo)等問(wèn)題提出了質(zhì)疑。受這些評(píng)論的影響，大溫哥華地區(qū)著手進(jìn)一步提煉《創(chuàng)造我們的未來(lái)》項(xiàng)目，并制定的一系列大溫哥華地區(qū)計(jì)劃。大溫哥華地區(qū)計(jì)劃分為功能性計(jì)劃和區(qū)域性發(fā)展計(jì)劃。功能性計(jì)劃主要涉及廢水處理、固體廢物處理、供水系統(tǒng)建設(shè)、空氣質(zhì)量管理以及公園維護(hù)和保健設(shè)施配備等項(xiàng)目;而區(qū)域發(fā)展計(jì)劃集中在運(yùn)輸和開(kāi)發(fā)管理。這個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃后來(lái)又演變?yōu)?996年的《宜居地區(qū)戰(zhàn)略計(jì)劃》(the Livable Region Strategic Plan)②GVRD，“Creating Our Future:Steps to a More Livable Region，”Burnaby，BC VRD，1996，p.5.。早期的規(guī)劃過(guò)程及其產(chǎn)生的文件，成為與大溫哥華地區(qū)未來(lái)愿景息息相關(guān)的動(dòng)態(tài)鏈接。

大溫哥華地區(qū)在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中創(chuàng)造的參與式程序和與公民實(shí)行民主契約的慣例已經(jīng)持續(xù)了數(shù)十年之久。2002年，大溫哥華地區(qū)的《宜居地區(qū)戰(zhàn)略計(jì)劃》 (LRSP)被授予迪拜國(guó)際“改善人居環(huán)境最佳做法”金獎(jiǎng)。迪拜獎(jiǎng)提名時(shí)強(qiáng)調(diào)說(shuō)，大溫哥華地區(qū)“廣泛性協(xié)商過(guò)程的價(jià)值及通過(guò)發(fā)展和支持LRSP組織的合作伙伴關(guān)系，是最偉大的教程”。③GVRD，“Greater Vancouver Regional District Submission for the Dubai Award for Best Practices，”March 28，2002，p.12.

(二)大溫哥華地區(qū)治理的發(fā)展:從宜居到可持續(xù)性治理

從20世紀(jì)70年代起，大溫哥華地區(qū)已經(jīng)成為體現(xiàn)宜居理念的焦點(diǎn)和中心。大溫哥華地區(qū)在此期間不斷探索如何將“宜居”概念轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)，繼《創(chuàng)造我們的未來(lái)》之后1996年推出了《宜居地區(qū)戰(zhàn)略計(jì)劃》，2001年又增加了《持續(xù)性地區(qū)倡議》 (the Sustainable Region Initiative)和《城市+百年愿景》 (cities PLUS 100-year vision)。這些規(guī)劃都進(jìn)一步詮釋了宜居的概念，更重要的是，宜居已經(jīng)在此演變中，由概念逐步轉(zhuǎn)化為可持續(xù)性的治理行動(dòng)。

《宜居地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃》集中于如下計(jì)劃:發(fā)展、管理和運(yùn)輸，綠色空間和自然資源的有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)緊湊和密集的大都市的區(qū)域，并通過(guò)一個(gè)運(yùn)輸支持系統(tǒng)和可控制汽車(chē)運(yùn)輸系統(tǒng)連接到該地區(qū)，此設(shè)想計(jì)劃創(chuàng)建位于自然與農(nóng)田中心的緊湊型社區(qū)，以此提升生活質(zhì)量。

《可持續(xù)地區(qū)倡議》(SRI)制定的發(fā)展框架，整合了區(qū)域內(nèi)社會(huì) (包括美學(xué)和歷史方面)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)，以可持續(xù)性發(fā)展的視角審視著大溫哥華地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境目標(biāo)的宜居議題。

1.社會(huì)可持續(xù)治理

大溫哥華地區(qū)的可持續(xù)治理把人們首要關(guān)心的經(jīng)濟(jì)適用房問(wèn)題作為治理的重點(diǎn)內(nèi)容之一。1974年成立了非盈利性機(jī)構(gòu)大溫哥華地區(qū)住房公司 (The Greater Vancouver Housing Corporation，簡(jiǎn)稱(chēng)GVHC)，專(zhuān)門(mén)處理該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)事項(xiàng)，聯(lián)合市政、私人公司和其他非盈利組織建造新的經(jīng)濟(jì)適用房，以提供比周邊租賃房屋更為低廉的住房。2003年，GVHC已經(jīng)實(shí)施并管理了55個(gè)非盈利計(jì)劃，為12個(gè)自治市處于不同收入水平的居民提供了3600戶(hù)住房，受益者達(dá)一萬(wàn)人。此外，公司還啟動(dòng)了另外兩個(gè)建造計(jì)劃，增加了155戶(hù)住房，其中三分之一的住戶(hù)獲得了額外的住房補(bǔ)助金。當(dāng)然復(fù)雜的規(guī)劃和創(chuàng)建宜居城市進(jìn)程僅僅依靠類(lèi)似GVHC這樣的組織是不夠的，地方和區(qū)域政府的推動(dòng)必不可少?！兑司拥貐^(qū)戰(zhàn)略計(jì)劃》意識(shí)到這一點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)、私人企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的合作，最終形成“城市管理運(yùn)行協(xié)會(huì)”。協(xié)會(huì)成員擁有共同的價(jià)值觀，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和文化的可持續(xù)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上評(píng)估城市的發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)可持續(xù)治理

就業(yè)率對(duì)宜居城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要。2001年經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)議強(qiáng)調(diào)大溫哥華地區(qū)將吸引更多企業(yè)來(lái)投資，并指出溫哥華地區(qū)需要將重心放到戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃上。這個(gè)戰(zhàn)略計(jì)劃需要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)保值并保護(hù)原有的成功行業(yè)，如生產(chǎn)可代替交通燃料的高科技行業(yè)、生物科技產(chǎn)業(yè)、國(guó)際管理公司、電影和燈光制造業(yè)以及一些論證生態(tài)工業(yè)群可實(shí)現(xiàn)價(jià)值的試驗(yàn)項(xiàng)目，這些產(chǎn)業(yè)群承擔(dān)著城市基本的要求和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及可循環(huán)的廢物處理系統(tǒng)。非政府組織智慧成長(zhǎng) (Smart Growth B.C.)一直以來(lái)致力于創(chuàng)建哥倫比亞省可宜居社區(qū)，并已經(jīng)形成具有經(jīng)濟(jì)效益的地區(qū)性合作組織。

3.生態(tài)環(huán)境可持續(xù)治理

城市綠地和公園是宜居的重要方面。大溫哥華地區(qū)雖然成功實(shí)現(xiàn)了公園設(shè)計(jì)和農(nóng)業(yè)用地的合理性，飲用水的保護(hù)性和林蔭道路的普遍性，但還是存在城鎮(zhèn)到綠地間維護(hù)保養(yǎng)的跨區(qū)域性問(wèn)題。如何形成區(qū)域內(nèi)生物多樣性的共同認(rèn)知和發(fā)展合作保護(hù)綠地的戰(zhàn)略①GVRD， “2002 Annual Report:Livable Region Strategic Plan，”Vancouver，Canada:Greater Vancouver Regional District，2002，p.11.等城市生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性治理問(wèn)題。經(jīng)過(guò)探索，大溫哥華地區(qū)通過(guò)分流域的方法在社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，并實(shí)施雨水用水管理來(lái)解決這一難題。上述做法借鑒了非政府組織弗雷澤河委員會(huì) (Fraser Basin Council)的策略，集合了政府、私人部門(mén)和民間團(tuán)體共同處理了弗雷澤河流域的市民所關(guān)心的事項(xiàng)。

4.文化可持續(xù)治理

大溫哥華中心地區(qū)的發(fā)展體現(xiàn)了文化的可持續(xù)性，展現(xiàn)了城市美學(xué)和歷史。②Lennard，S.H.，H.L.Lennard，Livable Cities Observed:A Source Book of Images and Ideas for City Officials，Community Leaders，Architects，Planners and All Others Committed to Making their Cities Livable，California，USA:Gondolier Press，1995，p.6.一個(gè)城市的文化源自城市的共同價(jià)值觀和審美觀，源自城市本身歷史和地理位置的獨(dú)特之處，也構(gòu)成了城市不可復(fù)制的重要組成因素。城市居民生活質(zhì)量直接和城市美學(xué)標(biāo)志相關(guān)，其中城市的公共場(chǎng)所是體現(xiàn)城市美學(xué)的主要空間。溫哥華市中心(Downtown)的核心地區(qū)，提供了大量公共場(chǎng)所供人們交流、娛樂(lè)，其他地區(qū)如斯坦利公園 (Stanley Park)，格蘭維爾島 (Granville Island)和法爾斯溪 (False Creek)也修建許多公共場(chǎng)所。加拿大政府的加拿大遺產(chǎn)部(Canadian government ministry Heritage Canada)致力于城市文化，不僅是因?yàn)閷徝烙^的重要性，還在于它們賦予了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和教育的意義。

大溫哥華地區(qū)在2009年更名為“大都市溫哥華”(Metro Vancouver)，其2012年行動(dòng)方案 (2012 Metro Vancouver Action Plan)表明，它將繼續(xù)致力于大都市區(qū)可持續(xù)治理。

二、科學(xué)發(fā)展的實(shí)踐——成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理模式

改革開(kāi)放以來(lái)，與全國(guó)許多地區(qū)一樣，成都在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得明顯成效的同時(shí)，農(nóng)村的發(fā)展步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于城市。為有效破解城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，成都市從2003年起，在全市實(shí)施了以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，成都的城市管理又邁出了重要一步。成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)歷了以下四個(gè)階段:即城鄉(xiāng)一體化提出階段、管理體制改革階段、以全面改革推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段、災(zāi)后重建到實(shí)施建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”戰(zhàn)略階段。

(一)“城鄉(xiāng)一體化”提出:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理先行(2003－2004年)

成都市2003年明確確立以“三個(gè)集中”為核心推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，即工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。在暫時(shí)不符合條件的地區(qū)，大力實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)“三大工程”，積極創(chuàng)造條件實(shí)施“三個(gè)集中”，并提出科學(xué)規(guī)劃是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和龍頭，要以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。③孫平:《成都城市發(fā)展報(bào)告2005－2006:城鄉(xiāng)一體的城市化道路》，成都:四川科學(xué)技術(shù)出版社，2007年，第80頁(yè)。

因此，成都通過(guò)修編全市19個(gè)區(qū)市縣及高新區(qū)的分區(qū)規(guī)劃和縣城總體規(guī)劃，編制全市13個(gè)優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)、14個(gè)區(qū)市縣政府所在地和30個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)地控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及編制全市新農(nóng)村建設(shè)布局規(guī)劃，全市規(guī)劃了799個(gè)城鄉(xiāng)新型社區(qū)，其中農(nóng)村新型社區(qū)601個(gè)，城鎮(zhèn)新型社區(qū)198個(gè)。①閻星:《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究》，成都:四川科學(xué)技術(shù)出版社，2008年，第45-46頁(yè)。于2004年完成了《成都市城市總體規(guī)劃 (2003－2020年)》，形成一套相對(duì)完整的科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體辦法和技術(shù)規(guī)范，并初步形成中心城市——區(qū)市縣分區(qū)規(guī)劃、總體規(guī)劃——重點(diǎn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃——新市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃——農(nóng)村新型社區(qū)覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系。②胡濱:《成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的理念、實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示》，《規(guī)劃師》2009年8期。

(二)管理體制改革:大部門(mén)管理體制構(gòu)建護(hù)航(2005－2006年)

2005－2006年成都市先后實(shí)施了“項(xiàng)目年”和“加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展年”，助推“三個(gè)集中”，在此期間，成都以多層面、全方位調(diào)整、精簡(jiǎn)和整合政府機(jī)構(gòu)、部門(mén)、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革，初步建立起推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的城市管理機(jī)制。包括實(shí)施城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)管理體制改革，通過(guò)整合與農(nóng)業(yè)管理相關(guān)部門(mén)，組建市農(nóng)業(yè)委員會(huì)、市交通委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，同時(shí)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;構(gòu)建市、區(qū) (市)縣、街道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及建制村四級(jí)互動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系;成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城市管理局，將原市容局的全部職能和原城市管理執(zhí)法局的全部職能劃入城市管理局，實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)的結(jié)合，減少管理主體，使管理體制更加順暢，工作責(zé)任更加明確。③孫平:《成都城市發(fā)展報(bào)告2005－2006年:城鄉(xiāng)一體的城市化道路》，第243-252頁(yè)。

(三)以全面改革推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:民主自治走向農(nóng)村(2007－2009年)

2008年，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn) (試行)》的推行，拉開(kāi)了農(nóng)村新型基層治理機(jī)制構(gòu)建的序幕。

2008年初，各市縣區(qū)的農(nóng)村社區(qū)和涉農(nóng)社區(qū)先后在各村 (社區(qū))成立了村民議事會(huì)，建立監(jiān)事會(huì)制度。至2009年，已有2030個(gè)村和涉農(nóng)社區(qū)成立議事會(huì)，占全市98.5%，④成都市構(gòu)建新型基層治理機(jī)制研究報(bào)告課題組:《成都新型基層治理機(jī)制建設(shè)的成效和完善途徑》，程顯煜:《成都科學(xué)發(fā)展報(bào)告2010》，成都:四川人民出版社，2010年，第188頁(yè)。構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)或村民 (代表)會(huì)議決策、村委會(huì)執(zhí)行、其他社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。⑤梁小琴:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革樣本——成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化調(diào)查報(bào)告》，《決策導(dǎo)刊》2010年第4期。

(四)民主自治從農(nóng)村走向城市與“世界現(xiàn)代田園城市”戰(zhàn)略的提出(2009至今)

隨著農(nóng)村基層治理機(jī)制不斷創(chuàng)新突破，治理結(jié)構(gòu)基本成形、成效初顯，創(chuàng)新城市基層治理機(jī)制、完善城市居民自治這一基礎(chǔ)性工作也日顯必要?！锻晟瞥鞘猩鐓^(qū)居民自治機(jī)制試點(diǎn)方案》等的出臺(tái)，推動(dòng)了城市社區(qū)治理的健康發(fā)展。構(gòu)建起以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)居民 (代表)大會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)議事會(huì)為自治體，以社區(qū)公共服務(wù)站 (所)為服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會(huì)組織共同參與的多元治理格局。⑥成都市構(gòu)建新型基層治理機(jī)制研究報(bào)告課題組:《成都新型基層治理機(jī)制建設(shè)的成效和完善途徑》，第207-208頁(yè)。

成都城市社區(qū)治理的大格局的形成，從城市治理的發(fā)展情況來(lái)看，無(wú)疑是當(dāng)前城市治理變革和延伸之所在，而且均以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為依托并結(jié)合自身社區(qū)的特點(diǎn)發(fā)展社區(qū)城市治理。當(dāng)然，無(wú)論是何種形式的城市社區(qū)治理，最為重要的是為市民和村民提供了越來(lái)越多參與自治的機(jī)會(huì)。

2009年底，成都市委提升和深化城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，確立了建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的歷史定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，將農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)環(huán)保、現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)、城市先進(jìn)功能有機(jī)融合，以多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的布局，力圖走出一條科學(xué)建設(shè)世界級(jí)特大城市的新路。

三、溫哥華和成都城市管理模式的比較分析

(一)溫哥華與成都城市管理的差異分析

1.溫哥華模式更加注重人性化管理

溫哥華的城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對(duì)完善，所以在城市管理與建設(shè)時(shí)更有針對(duì)性。在完善和優(yōu)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，更重視對(duì)城市宜居的內(nèi)涵建設(shè)，強(qiáng)調(diào)城市的人文環(huán)境和居住區(qū)的文化氛圍。如溫哥華在對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行整治的過(guò)程中更加注重營(yíng)造親切宜人的城市氛圍，并通過(guò)具體的措施努力為公眾創(chuàng)造出一種嶄新的生活方式。再如，溫哥華的社區(qū)構(gòu)建中，政府十分重視居民的社區(qū)感受，“核心是使城市中不同年齡、不同收入、不同文化背景和不同才能的人能夠感受到歸屬感、被關(guān)愛(ài)和安全感，同時(shí)能夠享受到方便的社會(huì)服務(wù)”。⑦欒壽鵬、崔靜:《赴加拿大考察報(bào)告》，《現(xiàn)代城市研究》2002年第4期。重視“人”的因素，通過(guò)人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)以及社區(qū)教育，不斷提高市民自身素質(zhì)。

城市的可持續(xù)發(fā)展不僅需要良好的“硬環(huán)境”，更需要人與人的和諧共處的“軟環(huán)境”。在溫哥華，2010年冬季奧運(yùn)會(huì)城市管理從規(guī)劃到運(yùn)行實(shí)施，從市政作業(yè)到管理監(jiān)控，從搶險(xiǎn)急救到疏導(dǎo)到位，無(wú)不強(qiáng)調(diào)與體現(xiàn)“以人為本”的理念。如溫哥華抓住奧運(yùn)機(jī)遇大力實(shí)施“人文關(guān)懷”行動(dòng)，成立冬奧會(huì)和殘奧會(huì)交通小組(OPTT)，積極實(shí)施交通規(guī)劃管理，利用travelsmart2010.ca網(wǎng)站資源，幫助游客和居民掌握交通情況，減少擁堵;倡議人們采用步行、自行車(chē)和公共交通工具，平均每天減少至少35%車(chē)輛使用，確保運(yùn)動(dòng)員、游客、居民、官員和運(yùn)動(dòng)會(huì)發(fā)燒友出行更為高效。①VANOC，“Vancouver 2010 Sustainability Report 2008－09，”The Vancouver Organizing Committee for the 2010 O-lympic and Paralympic Winter Games，2009，p.69.而且通過(guò)“人文關(guān)懷”行動(dòng)，將流浪人群妥善安置在庇護(hù)所，不僅使得來(lái)此觀光尤其是冬奧會(huì)的客人享受到交通的便利，而且感受文化的休閑。

2.成都模式尚在注重城市基礎(chǔ)建設(shè)階段

成都市按照城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督工作滿(mǎn)覆蓋的要求，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，制定了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等規(guī)劃。在這些規(guī)劃中硬件環(huán)境的改造成為現(xiàn)階段成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的主要環(huán)節(jié)?？傮w上，與溫哥華相比，成都宜居城市建設(shè)存在如下不足:

首先，體系性、層次性不夠清晰。宜居城市的內(nèi)容包羅萬(wàn)象，但是宜居城市建設(shè)應(yīng)該分層次、按步驟進(jìn)行，必須要根據(jù)城市的實(shí)際情況，實(shí)事求是，因地制宜。目前成都市的宜居性建設(shè)雖然提出建設(shè)世界生態(tài)田園城市的構(gòu)想，但體系性和層次性不夠清晰，試圖很快達(dá)到“世界生態(tài)田園城市”的目標(biāo)，對(duì)于實(shí)際情況的考慮欠缺，生態(tài)城市建設(shè)、智能交通、綠色社區(qū)等等項(xiàng)目“一擁而上”。這樣不僅不能達(dá)到應(yīng)有的效果，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)木置妗?/p>

其次，安全城市建設(shè)未被足夠重視。安全需求是除了基本生理需求之外的人的最基礎(chǔ)的需求。安全因素是宜居城市建設(shè)的基礎(chǔ)因素之一。但是城市的安全性在沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)安全事件的時(shí)候是不會(huì)引起人們的足夠重視的。目前成都的城市宜居性建設(shè)對(duì)城市的安全性建設(shè)考慮得仍然不夠，關(guān)于安全城市的研究也沒(méi)有形成體系，而且宜居城市的安全因素是廣義上的安全，城市公共安全只是其中一部分，安全城市建設(shè)尚未得到足夠重視。

第三，城市特色建設(shè)有待加強(qiáng)。為了避免城市建設(shè)中的“千城一面”現(xiàn)象，各個(gè)城市在宜居性建設(shè)過(guò)程中都不同程度的根據(jù)自身的情況進(jìn)行城市特色建設(shè)。如溫哥華的城市特色可以概括為: “得天獨(dú)厚的自然環(huán)境，別具一格的城市布局，疏密有致的城市空間，千姿百態(tài)的居住建筑，密布暢通的道路系統(tǒng)，人與自然的高度和諧，保護(hù)完善的歷史遺存?！雹谕跏绶?、韓懷清:《宜居城市溫哥華的城市特色探尋》，《四川建筑》2011年第2期。國(guó)內(nèi)城市的特色不鮮明也是人所共知的事實(shí)，成都市也難以逃脫“鋼筋水泥森林”的城市印象。宜居城市是個(gè)性城市，是特色城市，是一個(gè)市民引以為豪的城市。在今后的宜居城市建設(shè)的過(guò)程中，“敢為人先、不法陳規(guī)”③何一民主編:《成都學(xué)概論》，成都:四川出版集團(tuán)巴蜀書(shū)社，2010年，第313頁(yè)。的成都人在城市特色建設(shè)方面還應(yīng)該不斷的加強(qiáng)。

(二)原因分析

不同的因素作用于中外城市管理體制，必然導(dǎo)致不同的結(jié)果，而對(duì)于城市管理體制的發(fā)展，疊加上運(yùn)行機(jī)制的功能，蛻變?yōu)槌鞘泄芾砟Ｊ健Ｊ聦?shí)上，造成中外城市管理差異的最基本原因是城市發(fā)展的階段不同，西方的大都市治理模式已日漸完善，并自成體系。而改革開(kāi)放后，我國(guó)城市才得到前所未有的發(fā)展。如今形成了長(zhǎng)三、珠三、環(huán)渤海三大都市密集地區(qū)與11個(gè)城鎮(zhèn)群，④汪光燾:《中國(guó)城市狀況報(bào)告2010/2011》，北京:外文出版社，2010年，第12頁(yè)。成都的都市圈目前處于全國(guó)都市圈第二梯隊(duì)。相比西方國(guó)家而言，我國(guó)大都市區(qū)發(fā)展尚處在初步階段，配套機(jī)制還不完善，大都市治理的構(gòu)建還在探索和試點(diǎn)的過(guò)程當(dāng)中。其問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1.跨區(qū)域性職能政府缺失

20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方國(guó)家的大都市區(qū)管理主體模式各不相同，如大倫敦于1998年重新構(gòu)建大倫敦政府，而日本東京大都市區(qū)一直以來(lái)就是以東京都政府作為跨區(qū)域管理主體，大溫哥華地區(qū)則自60年代建立大都市區(qū)委員會(huì)以來(lái)，一直發(fā)揮著協(xié)調(diào)治理重大作用，雖然也曾被省府取消其職責(zé)，但經(jīng)過(guò)委員會(huì)不懈努力，很快恢復(fù)了職能。

我國(guó)地方政府的職能根據(jù)不同級(jí)別、不同行政地域范圍而不同，相應(yīng)縮小或放大。若以地級(jí)市作為區(qū)域中心城市，受限于自身的區(qū)域利益，難以發(fā)揮其跨區(qū)域的作用，也無(wú)法有效行使區(qū)域性職能。因此，2009年國(guó)務(wù)院連續(xù)審批和發(fā)布了一系列有關(guān)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域振興發(fā)展的政策性文件，其數(shù)量之多、發(fā)布時(shí)間之密集、影響范圍之廣，前所未有。⑤汪光燾:《中國(guó)城市狀況報(bào)告2010/2011》，第12頁(yè)。可見(jiàn)跨區(qū)域管理主體缺失，已然成為我國(guó)大都市區(qū)治理構(gòu)建的重大問(wèn)題。成都作為西部中心城市，其大都市空間格局業(yè)已形成，管理形式為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的城市管理大部門(mén)管理體制，然而尚不能完全承擔(dān)跨區(qū)域性城市治理的職責(zé)。

2.橫向運(yùn)行機(jī)制缺乏

西方國(guó)家城鄉(xiāng)治理模式伴隨著上個(gè)世紀(jì)60年代的新城運(yùn)動(dòng)，城市化步伐加快，大城市的建設(shè)和改造而形成跨區(qū)域的模式。①許強(qiáng):《英國(guó)城市研究》，上海:上海交通大學(xué)出版社，1995年，第30頁(yè)。西方國(guó)家大都市區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制比較完善，美國(guó)主要有跨地區(qū)間協(xié)議和跨政府間協(xié)議，日本的大都市區(qū)運(yùn)行機(jī)制主要是廣域聯(lián)合機(jī)制，大倫敦采取的是多級(jí)分權(quán)制。

大溫哥華地區(qū)主要是參與機(jī)制下的公民契約，早在60年代成立了大都市區(qū)治理模式，區(qū)域機(jī)構(gòu)相比于其他自治市，具有最高級(jí)別大都市政府功能而且規(guī)劃管理權(quán)限超越其他自治市，因此，大溫哥華地區(qū)系統(tǒng)的運(yùn)行主要建立在協(xié)同基礎(chǔ)上，由各地方市政當(dāng)局為共同利益和平衡差異而齊心協(xié)力開(kāi)展工作。大溫哥華地區(qū)是“同盟”和“只為自治市同意他們做的事而存在，不能有任何私心”。這樣大溫哥華地區(qū)體系是“偏重于協(xié)議”。“當(dāng)不夠完美時(shí)，共同制定的規(guī)劃形成相當(dāng)大的能力去達(dá)成共識(shí)，并針對(duì)在區(qū)域設(shè)置的一個(gè)特定政策范圍的具體事項(xiàng)”。②Patrick J.Smith and H.Peter Oberlander，“Restructuring Metropolitan Governance-British Columbia Reforms，”in Rothblatt and Sancton，eds.，Metropolitan Governance:American/Canadian Intergovernmental Perspectives，1993，pp.400-401.對(duì)于有爭(zhēng)議的事項(xiàng)，大溫哥華地區(qū)協(xié)調(diào)不同自治市產(chǎn)生比較大的分歧，以及考慮優(yōu)先于自治市的利益，而關(guān)注整體的利益。因此，其模式優(yōu)勢(shì)在于從選舉區(qū)域選出的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人有責(zé)任更傾向于發(fā)表更利于大溫哥華地區(qū)發(fā)展的觀點(diǎn)，以獲得強(qiáng)大的利益支持。③Bob Paddon，“Vice-President，Corporate and Public Affairs，”TransLink，personal communication，March 10，2004.

我國(guó)目前城市同級(jí)政府之間，基本無(wú)暢通的協(xié)調(diào)溝通運(yùn)行機(jī)制。一方面，大都市區(qū)的多市鎮(zhèn)政府間比較難以協(xié)調(diào)，另一方面在比較密集的三大都市群，其中大都市區(qū)之間也比較難以合作。雖然我國(guó)一些城市已經(jīng)成立了跨區(qū)域委員會(huì)，如成都市建立了交通委員會(huì)、市農(nóng)業(yè)委員會(huì)等以解決區(qū)域性問(wèn)題，和實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上受各級(jí)地方政府的約束比較大，因此依靠區(qū)域整體協(xié)調(diào)方能完成的工作，有時(shí)難以協(xié)調(diào)，其效果并不理想。

綜上所述，溫哥華和成都兩個(gè)典型的具有宜居和可持續(xù)發(fā)展理念的城市，以其各自獨(dú)有的城市管理特色和體制，展示不同地域、不同文化、不同歷史下的城市治理的共同愿景，為城市更美好而努力。大溫哥華地區(qū)發(fā)展歷程為成都市的城市發(fā)展提供了良好素材，也無(wú)疑為我們深入了解世界城市發(fā)展情況提供了一個(gè)很好的窗口，能夠?yàn)槲覀兞私馐澜绯鞘械某鞘泄芾硖攸c(diǎn)，尤其是世界宜居城市的管理特色提供良好的借鑒和參考。同樣，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐，也展現(xiàn)了其在全國(guó)的獨(dú)特地位，而且其城市發(fā)展歷史悠久，成就斐然，尤其能夠代表建國(guó)以來(lái)的城市管理的發(fā)展情況。通過(guò)對(duì)成都和溫哥華城市管理各自獨(dú)有的區(qū)域性特征的探索，解讀成都城市發(fā)展深厚的地域文化特色，可以為地方城市的當(dāng)代發(fā)展提供參考和借鑒。