生青杰

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山，467001）

一、城中村改造土地增值問題的緣起

城中村是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。在1978年開始改革開放后的三十多年間，城市的建成面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，在鱗次櫛比的高樓大廈包圍下，成了“都市里的村莊”。從地域角度上講，城中村屬于城市的范疇，從社會(huì)性質(zhì)的角度上說，仍保留了傳統(tǒng)農(nóng)村的因素。因此，城中村具有城市與農(nóng)村的雙重特征。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市可供利用的建設(shè)用地日益稀缺；在土地有償使用的制度背景下，隨著招標(biāo)拍賣掛牌制度的推行，土地的真實(shí)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)；我國政治穩(wěn)定，國際地位日益提高，投資環(huán)境不斷改善。在以上各種因素的綜合影響下，城市地價(jià)持續(xù)迅速上升，城市土地普遍增值。城中村被包入城市后，其大量集體土地伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市地價(jià)的迅速上漲，潛在的巨額土地增值收益分配矛盾日益顯現(xiàn)。

眾多關(guān)注城中村改造問題的研究者日益認(rèn)識(shí)到，“城中村現(xiàn)象表面上是一種空間形態(tài)，而本質(zhì)上是一個(gè)利益沖突的焦點(diǎn)。城中村的主要矛盾，表面上是空間形態(tài)的沖突，本質(zhì)上則是相關(guān)利益主體，尤其是村民和城市各自對(duì)權(quán)益模糊的體制下的既得權(quán)益和潛在權(quán)益的爭(zhēng)取”［1］?！巴恋卦鲋凳浅侵写甯脑斓慕?jīng)濟(jì)支撐，改造的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地增值利益分配的調(diào)整”［2］，即由土地增值帶來的巨額社會(huì)財(cái)富的再分配過程。社會(huì)財(cái)富的再分配，必然涉及甚至可能嚴(yán)重影響到社會(huì)的公平、穩(wěn)定和發(fā)展等重大問題。因此，改造城中村必須合理確定這一利益的分配方式。

二、城中村土地增值分析

理論上通常根據(jù)土地的增值是否來自土地使用者的貢獻(xiàn)，而將土地增值劃分為“人工增值”和“自然增值”。人工增值是指由土地使用者直接投資而形成的土地增值，又稱為投資性增值，其原因主要包括內(nèi)部投資和外部投資。內(nèi)部投資是指房地產(chǎn)（或土地）經(jīng)營者對(duì)土地的連續(xù)追加投資，從而使該塊土地價(jià)值增值。外部投資是指政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資或相鄰地塊土地使用人對(duì)某一區(qū)域的土地進(jìn)行投資，使其周圍的土地受到輻射而相應(yīng)增加價(jià)值。

自然增值則不是由于土地使用者直接投資，而是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的增值，其中也包括因國家以及其他用地單位進(jìn)行基本建設(shè)所產(chǎn)生的輻射作用而形成的土地增值，又稱為稀缺性增值［3］。自然增值的原因有以下幾種：其一，用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋担侵赣捎谕恋赜猛景l(fā)生改變，帶來土地價(jià)值的變化，當(dāng)變化方向有利于獲得更多的土地收益時(shí)，引起土地增值。比如由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，從而引起地價(jià)增加，或者由于城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的變化，或由于容積率提高等，導(dǎo)致城市內(nèi)部用地功能、用地性質(zhì)的變化而引起地價(jià)上漲。其二，普遍增值，是指由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而使城市土地總體獲得的增值。土地是重要的生產(chǎn)要素之一，正是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才使土地在參與生產(chǎn)過程中的邊際生產(chǎn)率增加。利率、匯率及社會(huì)穩(wěn)定性等對(duì)土地增值具有顯著影響。

所以，從理論上看，城中村的集體土地主要不是城中村集體或村民投資引起的增值，而表現(xiàn)為外部投資增值、用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋岛推毡樵鲋颠@三種增值，這可以概括為廣義的自然增值。

三、土地增值收益理論及其對(duì)城中村土地增值分配的啟示

“漲價(jià)歸公”論主張將土地自然增值全部或基本收歸國家所有，在歷史上以英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)哲學(xué)家亨利·喬治還有孫中山先生為主要代表。這種觀點(diǎn)主要從公平角度出發(fā)，認(rèn)為土地的自然增值源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地?fù)碛姓叩呢暙I(xiàn)微乎其微。喬治認(rèn)為，土地所有者從整個(gè)經(jīng)濟(jì)的迅速增長中得到的利益大于他們應(yīng)該得到的［4］。孫中山先生在闡述“漲價(jià)歸公”的理由時(shí)指出：“土地價(jià)值之增加，咸受社會(huì)進(jìn)步之影響……應(yīng)歸社會(huì)公有，庶合于社會(huì)經(jīng)濟(jì)之真理。”［5］

近幾年來，國內(nèi)又出現(xiàn)了很多呼吁“漲價(jià)歸私”（即歸農(nóng)）的觀點(diǎn)，如周其仁、黃祖輝、汪暉等。主張“漲價(jià)歸私”論者以土地產(chǎn)權(quán)完整化為基本論據(jù)，認(rèn)為必須按照市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)地所有者予以全額補(bǔ)償［6］?！皾q價(jià)歸私”論者認(rèn)為，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所擁有的完整的土地產(chǎn)權(quán)所決定的；完整的土地所有權(quán)，自然而然地包括了完整的土地開發(fā)權(quán)，以及土地的開發(fā)收益權(quán)。任何國家或地區(qū)實(shí)行土地增值稅稅率都不可能是100%，但是現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的限制是不支付任何補(bǔ)償?shù)?。事?shí)上漲價(jià)并未完全歸公，土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的增值收益被政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了，既然房地產(chǎn)開發(fā)商并非集體土地所有者，也能分享集體土地增值收益，為何作為土地所有者的農(nóng)民卻分文不得呢？［7］

“私公共享”論者主張將土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值優(yōu)先用于對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行充分補(bǔ)償，使其生活達(dá)到當(dāng)?shù)亍靶】凳忻瘛钡乃?，而且毫無后顧之憂，然后將剩余部分收歸國有［8］。所謂充分補(bǔ)償，“私公共享”論代表者周誠的解釋是土地原值補(bǔ)償再加上安置性補(bǔ)償［9］。

從城中村土地增值原因看，在土地價(jià)值增量中，絕大部分應(yīng)歸于政府和外溢源的投資者，“漲價(jià)歸公”似有理論依據(jù)，但是這種理論沒有考慮到中國特有的征地制度。在農(nóng)地征收中，集體和農(nóng)民沒有分享到增值收益，城中村及預(yù)留用地在某種程度上就是政府默認(rèn)的農(nóng)地增值收益，如果在城中村改造中又主張“漲價(jià)歸公”，無異于對(duì)村民利益的再次剝奪，這顯然是不公平的。

主張城中村改造由村集體主導(dǎo)，實(shí)際上就是土地增值收益向集體及村民傾斜，而“漲價(jià)歸私”論更多關(guān)注中國特有的征地背景，沒有考慮政府公共投資的收益和社會(huì)公平，有助長“不勞而獲”之嫌，實(shí)際上也是不可行的。

“私公共享”論，兼顧了公共利益、集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系，體現(xiàn)了城中村改造中的科學(xué)發(fā)展理念，能夠?qū)崿F(xiàn)包容性增長，作為當(dāng)前城中村改造土地增值收益分配的理論依據(jù)具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

四、城中村改造土地增值收益分配的模式選擇

（一）城中村改造土地增值收益分配的模式的實(shí)證考察

從全國各地城中村改造實(shí)踐看，各種改造模式五花八門不一而足，概括起來主要有如下幾類。

北京農(nóng)學(xué)院動(dòng)物醫(yī)學(xué)專業(yè)實(shí)行本科生導(dǎo)師制從大三開始，學(xué)院會(huì)在學(xué)校平臺(tái)上公布相關(guān)導(dǎo)師的資料。這些導(dǎo)師均已獲得中級(jí)以上職稱，學(xué)院的教授、副教授、高級(jí)實(shí)驗(yàn)師、實(shí)驗(yàn)師、講師等都會(huì)參與學(xué)生的指導(dǎo)工作中去[4]。雖然是完成對(duì)本科生的指導(dǎo)，但仍要求導(dǎo)師具備較高水平的專業(yè)知識(shí)，熟悉專業(yè)教學(xué)計(jì)劃和課程特點(diǎn)，有專業(yè)的指導(dǎo)能力，同時(shí)具有高度的責(zé)任心，善于和學(xué)生交流，能夠有耐心和學(xué)生一起探討與專業(yè)課程相關(guān)的各種問題，等等。導(dǎo)師和學(xué)生之間的選擇一般是雙向選擇，即首先公布導(dǎo)師名單，介紹導(dǎo)師講授的課程和研究方向，學(xué)生根據(jù)自己的興趣愛好和將來希望的發(fā)展方向，選擇適合自己的導(dǎo)師，而導(dǎo)師也可以根據(jù)自己的要求對(duì)申報(bào)的學(xué)生進(jìn)行選擇。

1．“政府主導(dǎo)型”改造模式

政府作為改造主體，是改造項(xiàng)目的決策者與實(shí)施者，以其財(cái)政收入為主要資金來源進(jìn)行改造，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、資金籌措、工程建設(shè)、拆遷安置、房屋買賣等。此種模式可以實(shí)現(xiàn)土地自然增值全部歸公，但是沒有使集體和村民分享土地增值收益，因此，在實(shí)踐中，不僅會(huì)遇到村民的強(qiáng)烈抵制，而且也會(huì)因政府缺乏資金和專業(yè)管理水平，使得土地增值收益不能充分釋放出來。

2．“開發(fā)商主導(dǎo)型”改造模式

由于大多數(shù)城中村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力相對(duì)有限，同時(shí)政府也沒有足夠的資金直接投資城中村改造項(xiàng)目，因此，開發(fā)商的介入是促進(jìn)城中村改造的重要方式。開發(fā)商主導(dǎo)模式，是按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行綜合開發(fā)，整體改造方案、資金運(yùn)作都由開發(fā)商自己承擔(dān)。開發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、安置、建設(shè)、銷售等活動(dòng)。在這種模式下，政府的公共投資等土地增值收益難以收回，同時(shí)開發(fā)商往往通過不正當(dāng)?shù)厍址复寮w利益和村民利益從而獲取超額土地增值，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。

3．“村集體主導(dǎo)型”改造模式

該模式是在對(duì)集體和村民資產(chǎn)進(jìn)行估算基礎(chǔ)上，組建由集體法人股和個(gè)人股構(gòu)成的股份合作公司，并由股份合作公司負(fù)責(zé)拆遷安置、土地平整、回遷返建、商品房建設(shè)等城中村改造的全部工作。村集體主導(dǎo)改造模式實(shí)際是把土地增值收益完全由村集體和村民分享，也不利于實(shí)現(xiàn)公共利益；同時(shí)，沒有專業(yè)開發(fā)商的介入，使得土地增值潛力無法得到有效釋放，造成土地資源的低水平利用。

4．“開發(fā)商與集體合作開發(fā)”模式

開發(fā)商與村民股份公司共同組建城中村改造公司，這種模式有利于開展工作，確保改造的順利進(jìn)行。開發(fā)商與村民股份公司可充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，減少阻力，做到整體規(guī)劃、整體推進(jìn)，使開發(fā)建設(shè)工作順利進(jìn)行。但是在這種模式下，土地增值被村民、村集體與開發(fā)商分享，而政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的住房保障目標(biāo)被排擠在外，不利于實(shí)現(xiàn)公共利益。

（二）城中村改造應(yīng)以“私公共享”論為根據(jù)，選擇多方參與共享收益的改造開發(fā)模式

不同的改造開發(fā)模式?jīng)Q定著不同的土地增值收益分配格局。以“私公共享”論為根據(jù)，建立市場(chǎng)化股份合作化的新型改造運(yùn)作模式，能夠充分發(fā)揮各方的積極性，使城中村改造中的土地增值收益在相關(guān)主體之間得到合理分配，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，要有效構(gòu)建這一模式，必須保障下列主體的參與權(quán)和增值利益分配權(quán)。

1．城中村集體成員

村民憑借集體土地的使用權(quán)及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，通過房租收入獲得了土地增值的大部分收益，使房租逐漸成為生活收入的主要來源，緩解了失地村民難于尋找生活出路的困境。這一生活模式如被打破，必然關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)因素之外的諸多問題。以收取房租為生的村民，已經(jīng)通過目前的土地利用方式獲得了土地增值的利益，并將獲得的利益視為世代耕種集體土地的必然結(jié)果。因此，不論村民通過房租獲取土地增值收益是否合理，“如果通過調(diào)整使這部分利益喪失或減少，必然影響村民現(xiàn)有的生活水平和未來的保障，引發(fā)村民的抵觸情緒，甚至產(chǎn)生社會(huì)性問題”［10］。因此，讓村民以入股的方式參與改造，既可以提高改造的積極性，又可以保障村民穩(wěn)定的收益。

2．城中村村集體

村集體作為集體土地所有權(quán)主體，具有社團(tuán)法人性質(zhì)，也應(yīng)當(dāng)參與改造，分享收益。2005年10月，廣東省人民政府頒布的《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定：出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體統(tǒng)一管理，其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排。在有些城中村改造中，規(guī)定集體占有改造項(xiàng)目一定比例的股權(quán)，確保集體的收益權(quán)。這些做法值得借鑒，即應(yīng)該承認(rèn)集體的參與地位。

3．城市政府

城市政府不僅是城中村改造的管理者，同時(shí)又是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資者和公共利益的代言人。政府通過入股合作的方式參與城中村改造，既有利于履行對(duì)城中村改造的管理職責(zé)，又可以以投資人的身份為解決城市其他弱勢(shì)群體住房問題謀求更多機(jī)會(huì)。

4．房地產(chǎn)開發(fā)商

開發(fā)商具有雄厚的資金和專業(yè)的管理水平，參與城中村改造不僅開拓了民營資金的投資渠道，而且以他們的專業(yè)管理能力，可以在城中村改造過程中使土地增值能量得到最大程度的釋放，從而最終實(shí)現(xiàn)各方利益蛋糕分取上的最大化。

5．外來流動(dòng)人口

外來流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘械陌l(fā)展作了一定貢獻(xiàn)，理應(yīng)分享因城市發(fā)展帶來的土地增值收益，他們也可以參與城中村改造，比如可成立“外來人口住房合作社”，讓他們?cè)诶U納股金成為合作社的一員之后，就能以合作社為主體參與城中村改造。合作社可以出資入股，參與建設(shè)和管理出租房，然后將獲得的出租房返租分配給合作社的成員，房產(chǎn)則歸合作社所有。

［1］沈磊．快速城市化時(shí)期浙江沿海城市空間發(fā)展若干問題研究［D］．北京：清華大學(xué)博士論文，2004．

［2］謝青，蘇振鋒，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．寧夏社會(huì)科學(xué)，2006（5）：33－35．

［3］周誠．土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］．北京：商務(wù)印書館，2003：205－354．

［4］［美］曼昆．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)［M］．梁小民，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2006：167．

［5］樓培敏．中國城市化：農(nóng)民、土地與城市發(fā)展［M］．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2004：3－7．

［6］朱勇．我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的理論紛爭(zhēng)［J］．中國發(fā)展觀察，2007（2）：29－31

［7］黃祖輝，汪暉．城市發(fā)展中的土地制度研究［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002：197－198．

［8］呂亞榮．對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配若干問題的基本認(rèn)識(shí)［N］．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2007－02－01．

［9］周誠．我國農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的“私公兼顧”論［J］．中國發(fā)展觀察，2006（9）：26－29．

［10］謝青，蘇振鋒，岳亮．基于土地增值的城中村改造利益分配研究［J］．寧夏社會(huì)科學(xué)，2006（5）：33－35．