程 荃

新能源視角下歐盟2011年節(jié)能與能效立法措施評析

程 荃

能源效率被歐盟看作最大的新能源資源。歐盟節(jié)能與能源效率立法涉及終端使用能效、建筑物能源表現(xiàn)、用能產(chǎn)品標(biāo)簽、熱電聯(lián)產(chǎn)和用能產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計五大方面。2011年歐盟提出新的能源效率立法提案，體現(xiàn)了對分散在各領(lǐng)域的節(jié)能與能源效率法律政策進(jìn)行整合的趨勢，并采取有法律約束力的行動，促使成員國在節(jié)能和能源效率方面執(zhí)行更為有效的措施。中國應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗，將能源供應(yīng)安全納入立法目標(biāo)，協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)能與能效法律政策，并增強其執(zhí)行力。

歐盟法；國際能源法；新能源；節(jié)能；能源效率

提高能源效率可以替代增加能源供給，因此能源效率在很多方面被看做歐洲最大的新能源資源①。歐盟作為世界上能源效率最高的地區(qū)之一，始終希望保持其在能源強度、節(jié)能技術(shù)、能源效率標(biāo)準(zhǔn)方面的領(lǐng)先地位。為了達(dá)到2020年節(jié)能20%的目標(biāo)，歐盟注重節(jié)能和能源效率立法，在成員國開展節(jié)能、能源效率評估，并于2009年～2011年掀起新一輪節(jié)能和能源效率立法熱潮。

一、歐盟節(jié)能與能源效率立法目標(biāo)

到2020年，降低初次能源消耗量20%，能源消費計劃達(dá)到2005年的95%的水平，是歐盟“20-20-20”遠(yuǎn)景目標(biāo)之一②。歐盟亟需增強能源供應(yīng)安全、減少溫室氣體排放、加強經(jīng)濟(jì)競爭性以及增加就業(yè)崗位，故能源效率和節(jié)能處于極為重要的位置。

1.增強能源供應(yīng)安全

能源效率是加強能源供應(yīng)安全最具有成本效益的途徑。歐盟能源的對外依存度高，東擴也不能改變這一形勢，并預(yù)測到2030年其對外依存度將達(dá)到70%［1］。而歐盟影響能源供應(yīng)的能力非常有限，只有從需求方面進(jìn)行干預(yù)，主要通過建筑和交通部門的節(jié)能，才能控制需求增長，降低能源安全風(fēng)險。

2.減少溫室氣體排放

歐洲的溫室氣體排放是每人每年10.5t二氧化碳當(dāng)量［2］（95），而在歐盟的溫室氣體排放總量中，與能源部門相關(guān)的人類活動產(chǎn)生的溫室氣體占近80%。提高歐盟終端使用能源效率、控制能源需求是減少溫室氣體排放的重要途徑。歐盟在關(guān)于能源效率的93/76/EC指令中明確提出“本指令旨在通過提高能源效率……實現(xiàn)成員國限制二氧化碳排放的目標(biāo)”③。

3.加強經(jīng)濟(jì)競爭性

要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長，必須建立具有資源效率、可持續(xù)和競爭性的經(jīng)濟(jì)。開發(fā)節(jié)能和能效新技術(shù)，加快智能電網(wǎng)建設(shè)，提高能效標(biāo)準(zhǔn)，強化企業(yè)競爭優(yōu)勢，以及培訓(xùn)消費者重視能源效率，都是歐盟所采用的政策工具。目前，歐盟發(fā)展的節(jié)能和能效法律政策主要是采用雙重路徑來“拉動市場”：一方面憑借向消費者提供能效信息以將市場拉向正確方向；另一方面則采用最低效率要求將能源低效產(chǎn)品和服務(wù)驅(qū)逐出市場的方法來推動市場。

4.增加就業(yè)崗位

歐盟由于人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，勞動力處于減少狀態(tài)。目前大約有2/3的勞動適齡人口處于就業(yè)狀態(tài)，比美國和日本的適齡人口就業(yè)率低，尤其是女性和老年勞動者的就業(yè)率特別低。年輕人由于經(jīng)濟(jì)危機的影響，失業(yè)率超過21%④。2005年能源效率綠皮書認(rèn)為，如果實現(xiàn)節(jié)能和能源效率目標(biāo)，將能帶來100萬個就業(yè)崗位，而2011能源效率行動計劃則預(yù)計采取新的能源效率措施后，將增加200萬個就業(yè)崗位⑤。

二、歐盟節(jié)能與能源效率立法的主要內(nèi)容

歐盟的節(jié)能與能效法律政策整體上體現(xiàn)出由早期的碎片化、部門化，走向近年來較為全面規(guī)制的特點，其內(nèi)容逐步包含了更廣泛的產(chǎn)品和服務(wù)范圍，分為以下幾個方面。

1.終端使用能效

終端使用能效的提高對于節(jié)能有著重要影響。2006年《終端效率和能源服務(wù)指令》⑥的目標(biāo)是減少整個國家的能源消費，而不是像其他指令那樣關(guān)注特定部門。該指令要求成員國設(shè)立一個國家機構(gòu)來執(zhí)行法律，報告在實現(xiàn)國家目標(biāo)過程中所取得的進(jìn)步，并要求在公共部門中提高能效。為幫助委員會跟蹤進(jìn)展，成員國必須建立階段性的3年目標(biāo)，還必須向委員會呈交階段性進(jìn)展報告。但是，指令中的節(jié)能目標(biāo)是沒有法律拘束力的，并未對成員國施加定量的義務(wù)。因此，該指令更像是一個監(jiān)控工具，委員會將在成功達(dá)到國家目標(biāo)的基礎(chǔ)上提出階段性報告，建議任何在共同體層面上需要采取的附加行動。

2.建筑物能源表現(xiàn)

歐盟管理建筑能源效率的立法始于1988年通過的建筑材料指令⑦。1990年的立法內(nèi)容包括要求對鍋爐和建筑進(jìn)行能源認(rèn)證⑧。2002年歐盟出臺了《建筑物能源表現(xiàn)指令》⑨，作為管理建筑能源表現(xiàn)的重要法律。該指令要求成員國采取措施在國家或者地區(qū)層面上計算建筑物能源效率；成員國必須為新建筑和現(xiàn)有大型建筑的整修制定最低的能效要求；所有符合指令的、必要的國家法律、法規(guī)和行政條款到2009年必須到位。

2010年5月19日，歐盟頒布新的《建筑物能源表現(xiàn)指令》⑩，提出成員國建筑物能源表現(xiàn)的指導(dǎo)原則，其目標(biāo)是“近乎零能源建筑”——到2020年12月31日，所有新建筑必須是近乎零能源建筑，公共機構(gòu)新建或擁有的建筑必須在2018年12月31日前達(dá)到同樣標(biāo)準(zhǔn)。2010年建筑物能源表現(xiàn)指令是歐盟在檢查了目前各成員國節(jié)能情況的基礎(chǔ)上制定的，是為推進(jìn)20-20-20能效目標(biāo)的實現(xiàn)采取的重要立法措施。

3.用能產(chǎn)品標(biāo)簽

早期的歐盟用能產(chǎn)品指令只適用于家用電器。1992年通過的《關(guān)于家用電器標(biāo)簽的指令》?是歐盟早期管理能源效率的措施之一。該指令的重點是向消費者提供在挑選電器時需要獲得的關(guān)于用電量的準(zhǔn)確并且可比較的信息，并利用這種潛力達(dá)到提高能源效率的目的。這一指令要求供應(yīng)商給家用電器設(shè)備貼上標(biāo)簽，提供與能源消費相關(guān)的信息。1995～2003年公布了此指令下的一些具體實施規(guī)則，包括對家用電冰箱、電爐、洗碗機、燈和干衣機的能源標(biāo)簽要求。2010的《信息與標(biāo)簽指令》?不僅限于家用電器，還適用于在使用中對能源消費或其他潛在資源有直接或間接影響的產(chǎn)品，為用能產(chǎn)品標(biāo)簽和向消費者提供關(guān)于能源相關(guān)產(chǎn)品的能源消費信息建立新的法律框架。這項指令于2011年7月20日開始實施。2010～2011年，歐盟頒布了一系列具體的條例來執(zhí)行此項信息與標(biāo)簽指令，涉及輪胎、洗碗機、洗衣機、電視機、冰箱、空調(diào)等。

4.熱電聯(lián)產(chǎn)

2004年歐盟進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)立法，通過促進(jìn)高效率的熱電聯(lián)產(chǎn)來提升將初級能源發(fā)電產(chǎn)生的廢物轉(zhuǎn)變成可用的副產(chǎn)品的能力?。熱電聯(lián)產(chǎn)指令在兩個方面具有創(chuàng)新性：（1）原產(chǎn)地保證是成員國機構(gòu)向熱電聯(lián)產(chǎn)的電力生產(chǎn)者提出的電子認(rèn)證，允許成員國直接鑒別和跟蹤熱電聯(lián)產(chǎn)的產(chǎn)量。該指令要求成員國建立一個稱其為“原產(chǎn)地保證”（guarantee of origin）認(rèn)證系統(tǒng)，保證來自高效率熱電聯(lián)產(chǎn)的電力的真實性。（2）由歐盟委員會建立歐盟范圍內(nèi)的熱電聯(lián)產(chǎn)效率標(biāo)準(zhǔn)。雖然指令號召成員國分析在其國內(nèi)熱電聯(lián)產(chǎn)的潛力，但未設(shè)定電力必須來自熱電聯(lián)產(chǎn)的最低量的任何量化指標(biāo)，因而也遭到詬病。

5.用能產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計

所有與產(chǎn)品有關(guān)的環(huán)境影響超過80%決定于產(chǎn)品設(shè)計階段。歐盟先后共頒布三個指令?建立了對所有居住、第三產(chǎn)業(yè)、工業(yè)部門的用能產(chǎn)品提出生態(tài)設(shè)計要求的立法框架。歐盟范圍協(xié)調(diào)一致的生態(tài)設(shè)計規(guī)劃確保不同國家規(guī)制的差異，不會成為歐盟內(nèi)部貿(mào)易的障礙。指令沒有采用對具體產(chǎn)品直接有約束力的要求，但是規(guī)定了對制定關(guān)于環(huán)境相關(guān)產(chǎn)品特點（例如能源消費）的要求條件和標(biāo)準(zhǔn)。2008年，歐盟對2005年指令進(jìn)行了修訂，并在2009年10月21日出臺新的《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計指令》?，以提高該領(lǐng)域各國國內(nèi)立法的協(xié)調(diào)性，并將其范圍擴大到所有用能產(chǎn)品。委員會2009～2011年以產(chǎn)品執(zhí)行條例的方式采用生態(tài)設(shè)計要求，針對的產(chǎn)品包括鍋爐、熱水器、消費電子產(chǎn)品、復(fù)印機、電視、待機模式、充電器、家用照明、電子馬達(dá)、路燈、機頂盒標(biāo)準(zhǔn)等。

三、2011年歐盟節(jié)能與能源效率立法新措施

歐盟節(jié)能和能源效率法律政策取得了較好的實施效果，國際能源機構(gòu)評估認(rèn)為，“歐盟實施的建立標(biāo)簽和法定的排放標(biāo)準(zhǔn)是滿足能源需求的最具成本效益的方法之一”?。但是，歐盟在提高能源使用效率方面取得的進(jìn)展還遠(yuǎn)未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。歐盟在節(jié)能和能源效率領(lǐng)域面臨多重挑戰(zhàn)，例如整體能源消費仍在上升、能源強度提高的速度減緩等，按當(dāng)前發(fā)展情況預(yù)計，歐盟無法達(dá)到2020目標(biāo)。因此，歐盟需要調(diào)整有關(guān)節(jié)能和能源效率法律政策，開發(fā)建筑、運輸、產(chǎn)品及生產(chǎn)工藝的更高節(jié)能潛力。

1.能源效率計劃2011?

歐盟現(xiàn)在需要采取行動走上完成2020目標(biāo)的軌道，委員會發(fā)出一個全面的新能效計劃，作為下一步立法的先導(dǎo)。歐委會2011年3月8日出臺的“能源效率計劃2011”提出在所有經(jīng)濟(jì)部門為達(dá)到進(jìn)一步節(jié)能應(yīng)采取的廣泛的能效措施。

（1）能源效率計劃2011的指導(dǎo)原則和目的 能源效率計劃2011的指導(dǎo)原則是：在沒有具有拘束力的國家目標(biāo)的情況下，提出有嚴(yán)格拘束力的措施。歐委會認(rèn)為實施該計劃還依賴于歐盟機構(gòu)、成員國和其他利益相關(guān)者的緊密合作，需要各方共同參與才能促成該計劃的成功。

歐盟提出能源效率計劃2011的目的是：消滅與實現(xiàn)歐盟節(jié)能20%目標(biāo)還存在的差距，幫助實現(xiàn)2050年資源有效利用和經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展，并增加能源獨立和供應(yīng)安全。

（2）能源效率計劃2011分為兩個階段 為了實現(xiàn)所制定的目標(biāo)，歐委會提出分兩步走。第一階段，成員國建立國家能效目標(biāo)和計劃，將對每個成員國提議的目標(biāo)和他們的進(jìn)展情況進(jìn)行評估。歐委會將對成員國能源效率計劃工作給予支持及提供政策工具，并通過修訂法律框架來監(jiān)督成員國的實施。2013年，歐委會將提供評估結(jié)果以及預(yù)計是否能夠完成歐洲20%的目標(biāo)。如果2013年的評估顯示達(dá)不到20%目標(biāo)，則要進(jìn)入第二階段。歐委會將提出有法律拘束力的2020國家目標(biāo)。像可再生能源一樣，它制定目標(biāo)時將把成員國個體的初始情況、經(jīng)濟(jì)狀況和在此領(lǐng)域已采取的早期行動考慮進(jìn)去。

（3）能源效率計劃2011的主要內(nèi)容 能源效率計劃2011分別從公共部門、建筑、工業(yè)、金融支持、消費者、交通、國家框架等方面闡述了所要采取的措施。其中最具節(jié)能潛力的是建筑部門；運輸部門潛力第二大（運輸部門將出臺另一個新的白皮書來加以闡述）；工業(yè)能效方面將采取貫穿整個能源供應(yīng)鏈的能源效率措施。全面實施該計劃，預(yù)計能夠帶來重大的能源節(jié)約：公共部門和新的最低電器能效要求能夠節(jié)約100Mtoe；交通部門和消費者方面也將帶來顯著的節(jié)能效果。

在公共部門方面，要求消費能源有效的產(chǎn)品、交通方式、建筑、勞務(wù)與服務(wù)，對整修公共建筑提出具體要求；在建筑部門，要求通過培訓(xùn)、使用能源服務(wù)公司等方式為推進(jìn)低耗能建筑掃清障礙；能效還要為競爭性的歐洲工業(yè)服務(wù)，提高發(fā)電和供熱效率、熱損失的再利用、熱電聯(lián)產(chǎn)，把能源效率作為一個商業(yè)部門，增加歐洲制造業(yè)的競爭性；通過團(tuán)結(jié)政策、智能能源（2007～2013）、歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃等對能源效率提供國家和歐洲的金融支持；提高消費者使用產(chǎn)品的能源表現(xiàn)，例如家用電器、智能電表；利用能源服務(wù)指令中采用的國家能源效率行動計劃作為國家節(jié)能政策的框架。

2.2011 年能源效率立法提案?

繼2011年3月發(fā)出能源效率行動計劃2011以后，歐委會于6月22日又迅速推出新的能源效率指令提案。新能源效率指令提案的主要內(nèi)容有以下幾個方面：

（1）成員國建立節(jié)能計劃的法律義務(wù) 所有成員國負(fù)有建立節(jié)能計劃的法律義務(wù)：通過執(zhí)行能效措施，諸如在能源終端用戶中提高供熱系統(tǒng)效能，安裝雙層玻璃窗或隔熱屋頂?shù)?，能源分配商或能源零售企業(yè)有義務(wù)每年在其能源銷售中要在數(shù)量上節(jié)約1.5%。作為替代性的方案，成員國也可提出其他機制，例如，資助項目或能達(dá)到同樣效果的但是并非建立在能源公司義務(wù)基礎(chǔ)上的自愿協(xié)議。成員國應(yīng)關(guān)注啟動公共和私人建筑整修過程的工具，提高其中使用的設(shè)備的能源表現(xiàn)，在住戶和工業(yè)領(lǐng)域培養(yǎng)能效觀念。監(jiān)控新發(fā)電容量的能效水平，建立國家供熱、制冷計劃作為一個有效率的供熱和制冷基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的堅實基礎(chǔ)，包括廢熱的回收。

（2）公共部門 公共部門將推動市場采用能效產(chǎn)品和服務(wù)，把購買符合能效標(biāo)準(zhǔn)的建筑、產(chǎn)品和服務(wù)作為一項法律義務(wù)。公共部門必須進(jìn)一步在其辦公場所減少能源消費，每年至少對覆蓋其總占地面積3%的部分進(jìn)行必要的整修工作。

提高公共部門的示范作用。要求公共機構(gòu)每年至少整修其建筑面積的3%，這是目前實際整修率的兩倍，而且每次整修必須使建筑達(dá)到國家建筑存量最佳10%的水平，公共實體租房或購房對象，必須是屬于最佳能源表現(xiàn)范圍內(nèi)的房屋。這將為非公共性質(zhì)的部門樹立榜樣，促使它們學(xué)習(xí)公共部門所采取的措施。

公共機構(gòu)采購物資（例如辦公設(shè)備）、服務(wù)（例如能源）和勞動（例如整修建筑）時，必須符合能源的高標(biāo)準(zhǔn)。由于公共部門的使用量巨大（占GDP17%或2萬億歐元，公共建筑約占?xì)W盟建筑12%），這可以作為更多市場采用能效和發(fā)展所需技術(shù)和知識的推動力。

（3）私人部門 歐盟號召成員國采取措施，與國家財產(chǎn)法一起實施，應(yīng)對不鼓勵節(jié)能和能效的問題。比如，對出租的建筑和公寓，在租戶和房主之間存在整修的成本問題，啟動私人建筑整修計劃，提高設(shè)備的能源表現(xiàn)。同時，號召成員國支持采用能源服務(wù)公司作為整修的催化劑，能源服務(wù)公司自己花成本整修私人房屋和公寓，從特定時間內(nèi)整修前后能源成本的差價中獲得利潤。

（4）能源公司 能源公司必須使其客戶能夠減少能源消費，為實現(xiàn)這一目的可采取各種形式。例如，規(guī)模大的電力和燃?xì)夤?yīng)商有法定義務(wù)，在預(yù)先規(guī)定的程度上減少其客戶的能源消費；能源公司為私人房屋中的新設(shè)備付款，諸如安裝雙層窗，來減少能源消耗，能源公司通過能源價格來賺回成本。另一種模式是讓能源服務(wù)公司做必要的投資，提高發(fā)電和產(chǎn)熱效率。通過更準(zhǔn)確的個人電表實時計量，能方便和免費地獲得數(shù)據(jù)和歷史能源消費情況，付費必須建立在電表能很好地反映數(shù)據(jù)的真實消費基礎(chǔ)上，這將使消費者能更好地管理其能源消費。

（5）工業(yè)部門 大公司必須做常規(guī)、獨立的審計，這些審計必須由公司自己組織。歐盟支持成員國鼓勵公司采用能源管理系統(tǒng)作為合理使用能源的系統(tǒng)性框架；對于微型、小型公司，提議交流能效及以建筑物能源管理能力為目標(biāo)的項目的最佳經(jīng)驗。激勵中小型能源企業(yè)接受能源審計并宣傳其最佳實踐，大型公司必須進(jìn)行能源消費審計，來幫助它們確定減少能源消費的潛力。

歐盟提出新的能源效率立法提案，是希望將工業(yè)與消費者組織聯(lián)合，為更多的信息溝通創(chuàng)造條件；力爭賬單清晰并按期發(fā)給客戶，以反映真正的成本。歐盟還將發(fā)布更詳細(xì)的智能電網(wǎng)和智能電表的有關(guān)措施，為消費者提供必需的信息和服務(wù)來使其能源消費最優(yōu)化；計算其能源情況，幫助消費者了解他在哪里消費了多少能源，也能夠?qū)⑦@些信息分解到每個具體的房間或機器、設(shè)備。如果全面實施現(xiàn)有和新的立法措施，將有很多節(jié)約資金的潛力。歐委會將在2014年評估2020年歐盟20%能效目標(biāo)的進(jìn)展情況，如有必要，將會提出一個更進(jìn)一步的立法提案來設(shè)立命令性的國家能效目標(biāo)。

四、歐盟節(jié)能與能源效率的立法新趨勢

歐盟出臺能源效率計劃2011以及新的能效立法提案，反映了歐盟未來節(jié)能與能源效率立法的發(fā)展趨勢。

1.節(jié)能與能源效率立法為新能源目標(biāo)服務(wù)

在20世紀(jì)70年代能源危機背景下，新能源立法逐步發(fā)展起來。一開始新能源是節(jié)能法律制度的組成部分，各國節(jié)能法通常鼓勵發(fā)展新能源。到了20世紀(jì)90年代，隨著“可持續(xù)能源”成為國際能源法以及各國能源法的新的法律目標(biāo)，新能源立法進(jìn)入快速發(fā)展時期，反而將節(jié)能法變成它的一個組成部分，成為能源法中的一個新興領(lǐng)域。

歐盟順應(yīng)新能源法的發(fā)展趨勢，較早將促進(jìn)提高能源效率作為一個重要的能源來源，并將其視作歐洲最大的能源資源。從新能源的角度出發(fā)進(jìn)行節(jié)能與能源效率立法，有利于將其納入能源資源的范疇，便于更為協(xié)調(diào)地對新能源開發(fā)和利用進(jìn)行規(guī)制，要求成員國為能源開發(fā)過程承擔(dān)經(jīng)濟(jì)或生態(tài)責(zé)任，既能保證能源供應(yīng)安全，也可以保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

歐盟新能源法律政策的主要目標(biāo)包括競爭性、供應(yīng)安全、可持續(xù)性三個方面，而歐盟希望通過新的能源效率指令促進(jìn)新能源法律政策目標(biāo)的實現(xiàn)。在競爭性方面，到2020年將每年減少2000億歐元的能源賬單，共增加200萬個新就業(yè)崗位，繁榮研發(fā)和市場，以確立歐盟的全球領(lǐng)導(dǎo)地位；供應(yīng)安全方面將減少歐盟的能源依賴，減少能源基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高能源貿(mào)易平衡；可持續(xù)性方面將減少二氧化碳排放，防止環(huán)境退化。

2.在新能源框架下形成全面的節(jié)能與能效立法工具

法律在確立能源領(lǐng)域的價值與規(guī)范上具有獨特的地位。歐盟新能源立法在發(fā)展過程中逐步明確目標(biāo)，法律政策框架也由松散走向整合，脈絡(luò)清晰。2009年12月1日正式生效的《里斯本條約》修訂了《歐洲聯(lián)盟條約》與《歐洲共同體條約》，確立歐盟在能源領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)和正式職能。新能源次級立法方面清晰地分為可再生能源、節(jié)能與能源效率、核能、能源市場競爭四個方面。歐盟立法不僅在整體上對能源制度進(jìn)行規(guī)劃，而且還分門別類規(guī)定了有關(guān)新能源的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、程序和指標(biāo)，對于一些成員國的成功經(jīng)驗也加以推廣。

隨著能源形勢的發(fā)展，歐盟立法不斷推進(jìn)節(jié)能和能效立法。從2011年歐盟先后出臺能源效率行動計劃和新的能源效率指令提案來看，歐盟在新舊政策、立法之間很好地進(jìn)行了銜接，并與新能源的總體戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，起到相輔相成的作用。能源效率計劃2011和新的能源效率立法提案是歐盟節(jié)能與能源效率法律政策的最新發(fā)展，體現(xiàn)了歐盟將原先分散在各領(lǐng)域的節(jié)能與能源效率法律政策進(jìn)行整合的趨勢。該提案建立在現(xiàn)有的熱電聯(lián)產(chǎn)和能源服務(wù)指令的基礎(chǔ)上，把它合并為能源供應(yīng)和終端消費兩個方面，成為一個關(guān)于能源效率的、全面的立法工具。

3.進(jìn)一步增強節(jié)能與能效立法的拘束力

歐盟并不是指令、條例等法律文件的執(zhí)行者。有關(guān)新能源指令需要通過轉(zhuǎn)化為成員國的國家法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，甚至分解為量化的任務(wù)配額，通過各成員國的執(zhí)行機構(gòu)加以落實。歐盟對于沒有完全遵守相關(guān)指令的成員國，進(jìn)行區(qū)別性警告，并表示如果不落實指令將被訴至歐洲法院。

歐盟2011年能源效率指令使所有成員國負(fù)有建立節(jié)能計劃的法律義務(wù)，并包含了監(jiān)管和核查方面強有力的條款，來增強投資者和消費者對節(jié)能和能源效率立法的法律確信。其中，還包括有很多消費者教育、培訓(xùn)方面的條款，安排資金資助成員國及相關(guān)機構(gòu)開展公眾教育和培訓(xùn)，讓消費者了解節(jié)能與能源效率的相關(guān)信息，增強消費者對新能源法律和政策的信心，從而得到公眾支持，便于有關(guān)法律政策的實施。歐盟2011能源效率指令提案，是要把很多能源效率計劃2011中的主要措施轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹杉s束力的行動，歐盟將促使成員國在節(jié)能和能源效率方面采取更有效的措施。

五、歐盟節(jié)能與能源效率立法對中國的啟示

歐盟被稱為“能源國際規(guī)制最為先進(jìn)的實驗室”［3］（133）。與歐盟相比，我國在節(jié)能與能源效率領(lǐng)域的立法還很滯后，目前僅制定了《節(jié)約能源法》以及《民用建筑節(jié)能條例》。另有2007年和2011年發(fā)布的兩個《節(jié)能減排綜合性工作方案》，分別作為“十一五”和“十二五”期間我國節(jié)能減排的指導(dǎo)性文件。歐盟2011年新的立法措施及其發(fā)展趨勢，對我國相關(guān)立法具有借鑒意義。

1.認(rèn)識節(jié)能與能效的新能源屬性，將能源供應(yīng)安全納入立法目標(biāo)

中國是世界能源生產(chǎn)和消費大國，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，中國能源需求持續(xù)增長，成為世界上能源產(chǎn)業(yè)最為集中的經(jīng)濟(jì)體。能源供應(yīng)安全也是我國面臨的重要問題。從當(dāng)前的節(jié)能立法來看，我國還沒有將節(jié)能與能源效率視為一種新能源資源，沒有充分認(rèn)識到節(jié)約能源，提高能源利用效率對于能源供應(yīng)安全的重要意義。將節(jié)能與能源效率作為新能源資源，有助于減少對傳統(tǒng)化石能源的依賴，有助于改善能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源多元化，增強供應(yīng)安全。因此，我國在節(jié)能與能源效率領(lǐng)域的立法中，應(yīng)認(rèn)識其新能源資源屬性，將能源供應(yīng)安全納入立法目標(biāo)中。

2.整體規(guī)劃新能源法律體系，協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)能與能效立法

近年來，我國修訂一些能源法律，如2008年修訂了《節(jié)約能源法》，2009年修訂了《可再生能源法》，適應(yīng)了當(dāng)前新能源的發(fā)展形勢，推動了新能源法律政策的發(fā)展。但是，仍未能形成完整的法律政策體系。我國應(yīng)做好新能源法律政策體系規(guī)劃。我國需要加快《能源法》的立法工作，以便形成新能源法律體系的基礎(chǔ)；由于新能源涉及多部門，在部門規(guī)章和政策制定方面需要進(jìn)行全面清理，淘汰不適應(yīng)新能源發(fā)展形勢或與上位法不一致的部分，修改相互之間不協(xié)調(diào)的部分，整理公布清理結(jié)果，作為行政管理的依據(jù)。以此為基礎(chǔ)，才能形成以《節(jié)約能源法》為主干，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為支撐，具體政策為細(xì)節(jié)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系和補充的節(jié)能與能效法律政策體系。

3.增強法律約束力，保障節(jié)能與能效法律政策的執(zhí)行

我國新能源法律政策的制定取得了一定進(jìn)展，但是已經(jīng)頒布的法律多是原則性規(guī)定，具體計劃指標(biāo)體現(xiàn)在一些政策性文件中，很多無法落到實處。另外，節(jié)能產(chǎn)業(yè)市場龐大，不易規(guī)范和引導(dǎo)。目前我國存在重視出臺鼓勵性政策，輕視懲罰違法違規(guī)行為的狀況，一些政策在執(zhí)行中產(chǎn)生了不符合政策目標(biāo)的負(fù)面影響。

因此，我國需要重視節(jié)能與能源效率法律政策的執(zhí)行，尤其是全國性政策在地方、在企業(yè)的執(zhí)行，加大中央部門與地方政府及企業(yè)的溝通，了解執(zhí)行難的癥結(jié)所在，理順關(guān)系，促使地方和企業(yè)積極執(zhí)行相關(guān)法律政策。另外，還要加強公眾培訓(xùn)和教育，讓公眾有機會充分了解新能源以及相關(guān)法律政策，這不但能促使公眾自身理解和支持節(jié)能和能源效率政策，還能發(fā)揮公眾的積極性，對政府及企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督，保障法律政策的落實。

注 釋：

① European Commission，Energy Efficiency Plan 2011，COM（2011）109final，08/03/2011：p.2.

② European Commission，Renewable Energy：Progressing towards the 2020 Target，COM （2011）31 final，31/01/2011：p.4.

③ Council Directive 93/76/EEC of 13 September 1993 to limit carbon dioxide emissions by improving energy efficiency（SAVE），OJ L 237，22/9/1993：p.28.

④ European Commission，Europe 2020-A strategy for Smart，Sustainable and Inclusive Growth，COM（2010）2020 final，03/03/2010：p.18.

⑤ European Commission，Staff Working Document Impact Assessment Accompanying document Energy Efficiency Plan 2011，COM（2011）109 final，08/03/2011：p.7.

⑥ Directive 2006/32/EC on energy end-use efficiencyand energy services and repealing Council Directive 93/76/EEC，O J L 114，24/04/2006：p.64-85.

⑦ Council Directive 89/106/EEC on the approximation of laws，regulations and administrative provisions of the Member States relating to construction products，O J L 40，11/02/1989：p12-26.

⑧ Council Directive 93/76/EEC to limit carbon dioxide emissions by improving energy efficiency（SAVE）?OJ L 237，22/09/1993：p28-30.

⑨ Directive2002/91/EC of theEuropean Parliament and of the Council of 16 December 2002 on the energy performance of buildings，O J L 1，04/01/2003：p.65-71.

⑩ Directive 2010/31/EU on the energy performance of buildings（recast），O J L 153，18/06/2010：p13-35.

? Council Directive 92/75/EEC on the indication by labeling and standard product information of the consumption of energy and other resources by household appliances，O J L 197，13/10/1992：p.16-19.

? Directive 2010/30/EU on the indication by labeling and standard product information of the consumption ofenergy and other resources by energy-related products，OJ L 153，18/06/2010：p.1-12.

? Directive 2004/8/EC on the promotion of cogeneration based on a useful heat demand in the internal energy market and amending Directive 92/42/EEC on efficiency requirement for new hot-water boilers fired with liquid or gaseous fuels，O J L 52，21/02/2004：p.50.

? 三個指令為 Directive 92/42/EEC，Directive 96/57/EC，Directive 2000/55/EC。

? Directive 2009/125/EC establishing a framework for setting of eco-design requirements for energy-related products（recast） O J L 285，31/10/2009：p10-35.

? European Commission，Green Paper，“ Energy Efficiency-or Doing More With Less”，COM（2005）265 final，22/06/2005：p.2.

? European Commission，Energy Efficiency Plan 2011，COM（2011）109final，Brussels，08/03/2011.

? Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on energy efficiency and repealing Directives 2004/8/EC and 2006/32/EC，COM（2011）370 final，22/06/2011.

［1］程 荃.歐盟第三次能源改革方案及其對中國的啟示［J］.暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（5）：92-97.

［2］［德］Ulrich Steger.能源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新（廖華譯）［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2011.

［3］楊澤偉.美國《2009年清潔能源與安全法》及其對中國的啟示［A］.中國能源法研究報告 2010［C］.上海：立信會計出版社，2011.

Comments on the New Measures of EU’s Energy Saving and Energy Efficiency Legislation in 2011 from the Perspective of New Energy

CHENG Quan

Energy efficiency is seen as Europe’s largest energy resources in many aspects.EU’s Legal Policies of energy saving and energy efficiency involve the following five aspects：the end-use energy efficiency，the energy performance of buildings，energy-consuming labels of products，cogeneration of thermoelectricity and ecological design of energy-consuming products.In 2011，EU proposed new energy efficiency legislative proposals reflecting the trend to integrate the legal policies of energy-saving and energy efficiency dispersing in various fields，and would take more effective measures to bind actions legally for member states in the implementation of energy saving and energy efficiency.China should learn from EU’s experience，regard energy supply safety as an aim of legislation，harmonize the development of the laws and policies，and strengthen the execution of the legislation.

EU law；International Energy Law；new energy；energy saving；energy efficiency

程 荃，暨南大學(xué)法學(xué)院副研究員，法學(xué)博士（廣東 廣州 510632）

（責(zé)任編校：文 泉）

國家社科基金重大招標(biāo)項目“發(fā)達(dá)國家新能源法律政策研究及中國的戰(zhàn)略選擇”（09&ZD048）；廣東省節(jié)能專項資金項目“歐盟節(jié)能與能效法律政策研究及其對廣東省節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的借鑒與影響”（粵財工［2011］640號）