閔學(xué)勤，黃燦彪

(1．南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，南京 210093；2. 中央人民政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室，香港)

適度的社區(qū)自治及其路徑選擇
——基于香港和內(nèi)地社區(qū)治理模式的比較

閔學(xué)勤1，黃燦彪2

(1．南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，南京 210093；2. 中央人民政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室，香港)

源于社會(huì)治理的社區(qū)治理，在廣泛吸納社會(huì)民間組織及個(gè)人參與其中的同時(shí)，并不反對(duì)治理過(guò)程中有部分資源來(lái)自政府。香港社區(qū)的業(yè)主立案法團(tuán)治理模式選擇了自治為主、行政為輔；而內(nèi)地社區(qū)的多中心治理模式選擇了行政為主、自治為輔。但社區(qū)的發(fā)展更多來(lái)自其內(nèi)生動(dòng)力，內(nèi)地社區(qū)可在借鑒香港法團(tuán)模式的基礎(chǔ)上推廣適度自治模式，選擇的路徑包括放大社區(qū)居委會(huì)自治功能、鼓勵(lì)更多居民參與、推行官民共治、加大民間對(duì)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入、大力培育業(yè)委會(huì)及其他民間組織等。

適度社區(qū)自治；社區(qū)治理模式；香港；業(yè)主立案法團(tuán)

中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展20多年來(lái)，從社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展到社區(qū)治理的步步推進(jìn)過(guò)程中，社區(qū)自治并非是主流的城市社區(qū)治理模式，不僅未被植入各級(jí)政府的社區(qū)行政理念中，即便是后單位制下的城市人對(duì)社區(qū)理應(yīng)有更多依賴(lài)和期待，也沒(méi)有將社區(qū)當(dāng)做可以自治的實(shí)踐場(chǎng)。目前而言，社區(qū)自治僅存在法理上的承載主體——社區(qū)居委會(huì)，而社區(qū)居委會(huì)一方面在大多數(shù)城市只是名義上的自治組織、實(shí)質(zhì)上的政府行政末梢，另一方面在經(jīng)歷了50多年的風(fēng)雨歷程后居委會(huì)的權(quán)力及聲望已趨向衰減[1]。因此，通過(guò)比較香港的社區(qū)自治模式和中國(guó)語(yǔ)境下內(nèi)地的社區(qū)治理模式，將有益于尋找社區(qū)自治在中國(guó)的可能及可行路徑。

一、社區(qū)治理框架下的適度社區(qū)自治

源起于社會(huì)治理的社區(qū)治理，將社會(huì)治理對(duì)無(wú)限政府的否定在社區(qū)進(jìn)一步放大，認(rèn)為在社區(qū)這一最接近居民生活的小社會(huì)中，服務(wù)于居民的公共機(jī)構(gòu)和組織應(yīng)該更多元、更直接、更富獨(dú)立性，即便在治理過(guò)程中有部分資源來(lái)自政府，也不應(yīng)該依賴(lài)政府，而應(yīng)廣泛吸納社會(huì)民間組織及個(gè)人加入其中參與治理。

效仿格里·斯托克對(duì)社會(huì)治理五個(gè)方面的解讀[2]，社區(qū)治理可以由來(lái)自政府又不限于政府的社區(qū)公共機(jī)構(gòu)和行為者來(lái)施行；治理主體的多元性導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)解決過(guò)程中界限和責(zé)任方面的模糊性；參與社區(qū)治理的公共機(jī)構(gòu)之間會(huì)存在權(quán)力依賴(lài)；社區(qū)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；社區(qū)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在此框架下，社區(qū)自治應(yīng)屬于社區(qū)治理的一種極端路徑選擇，因?yàn)榘凑铡恫既R克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》對(duì)自治的定義，“自治是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”[3]，那么社區(qū)自治就是社區(qū)居民或社區(qū)公共組織對(duì)其所在社區(qū)全權(quán)治理的一種模式。顯然，完全的社區(qū)自治之中，政府并不構(gòu)成社區(qū)權(quán)力的一部分，社區(qū)的常規(guī)運(yùn)行和各項(xiàng)事務(wù)的解決完全依賴(lài)個(gè)人及社區(qū)自治組織。雖然這樣的自治模式滿足了居民自我管理、各負(fù)其職的愿望，但由于政府在社區(qū)的缺位，社區(qū)就較難直接分享政府擁有的資源。

事實(shí)上，社區(qū)治理本身并不完全排斥政府的介入，政府在社區(qū)的角色扮演只是從大政府轉(zhuǎn)化為小政府，即資源有限、權(quán)力有限的政府。而完全社區(qū)自治將政府從無(wú)限政府、大政府直接拉向無(wú)政府，如果存在機(jī)遇的話，那么風(fēng)險(xiǎn)也是并存的。本文提出適度的社會(huì)自治正是基于社區(qū)治理的框架，一方面，讓更多的社區(qū)居民因自治的責(zé)任和權(quán)益而參與到社區(qū)治理中來(lái)，可以回避完全政府之下可能的透明性和公信力缺失問(wèn)題；另一方面，若社區(qū)治理需要，政府仍可介入社區(qū)事務(wù)，支持甚至參與社區(qū)治理。不過(guò)適度社區(qū)自治的根本是居民自治，社區(qū)個(gè)人及社區(qū)公共組織是社區(qū)治理的主體、主角，政府及其他非社區(qū)組織可適度或低度參與社區(qū)治理，以配角的身份為社區(qū)治理提供相應(yīng)的資源。

社區(qū)治理框架下的適度社區(qū)自治的理想目標(biāo)是善治。如果按聯(lián)合國(guó)1997年《分權(quán)的治理：強(qiáng)化以人民為中心的發(fā)展能力》報(bào)告中所概括的善治五條原則：合法性、方向、能力、責(zé)任心、公正[4]，適度社區(qū)自治首先較一般社區(qū)治理模式更容易獲得合法性，它不是通過(guò)權(quán)威，而是通過(guò)居民自主決定社區(qū)的自治組織架構(gòu)、社區(qū)重大事務(wù)的議事準(zhǔn)則、社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及支出、社區(qū)資源的共享方法等來(lái)推動(dòng)社區(qū)的運(yùn)行；其次，適度社區(qū)自治面向居民、服務(wù)居民的方向較明確，但如果居民自治的能力有所不足，可借助政府或非社區(qū)內(nèi)其他組織的權(quán)力及資源來(lái)獲得更好的社區(qū)治理效果；當(dāng)然，適度社區(qū)自治由于加入非社區(qū)內(nèi)治理主體，其責(zé)任心和公正性可能有所分流，但如何尋求平衡點(diǎn)正是適度社區(qū)自治需要借鑒和突破的地方。

二、香港社區(qū)的業(yè)主立案法團(tuán)治理模式

香港以法制社會(huì)和公民社會(huì)為基礎(chǔ)，在多元文化的包容之下，香港特區(qū)政府在社區(qū)大力推廣的是以自治為主、行政為輔的業(yè)主立案法團(tuán)治理模式。業(yè)主立案法團(tuán)是私人大廈業(yè)主根據(jù)《建筑物管理?xiàng)l例》(香港法例第344章)成立的法人團(tuán)體，其法團(tuán)管委會(huì)由業(yè)主居民選舉產(chǎn)生，在加強(qiáng)私人物業(yè)管理、維護(hù)業(yè)主權(quán)益及促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了很大的作用。在全港18個(gè)行政區(qū)中，共有8848個(gè)業(yè)主立案法團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)法團(tuán))，分布十分廣泛。不過(guò)，只有私人永久性房屋和政府出售的物業(yè)單位才有條件成立法團(tuán)。根據(jù)特區(qū)政府2009年公布的統(tǒng)計(jì)資料，截至2009年3月31日，有約360萬(wàn)人居住于私人永久性房屋，占人口的51.3%，約130萬(wàn)人居住于政府資助出售的物業(yè)單位，占人口的18%，也就是說(shuō)，有七成左右的香港居民居住于有條件成立法團(tuán)的居住單位[5]。

香港社區(qū)的法團(tuán)治理模式之所以被稱(chēng)為自治為主、行政為輔，是與香港區(qū)域治理結(jié)構(gòu)及法團(tuán)的權(quán)力獲得有關(guān)。目前香港政府在18個(gè)行政區(qū)域中沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的區(qū)域性地方政府，而是由政務(wù)司下轄的民政事務(wù)局及其執(zhí)行部門(mén)民政事務(wù)總署來(lái)處理地區(qū)行政事務(wù)，并建立了控制與延伸的管理機(jī)制。民政事務(wù)署成員通常包括教育署、香港警務(wù)處、房屋署、地政總署、規(guī)劃署、社會(huì)福利署、運(yùn)輸署、市政總署等政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)的代表，他們構(gòu)成了區(qū)域治理的第一層架構(gòu)(如圖1)。

第二層架構(gòu)是分區(qū)委員會(huì)，分區(qū)委員會(huì)是地區(qū)民政事務(wù)處邀請(qǐng)一些對(duì)社區(qū)事務(wù)感興趣的人參加的兼具自治和行政雙重功能的社區(qū)服務(wù)組織。分區(qū)委員會(huì)的職能包括推動(dòng)公眾參與地區(qū)事務(wù)、就籌辦社區(qū)參與活動(dòng)及推行由政府贊助的計(jì)劃提供意見(jiàn)并加以協(xié)助、就影響該分區(qū)的地方問(wèn)題提供意見(jiàn)等。分區(qū)委員會(huì)的委員來(lái)自社會(huì)各階層，包括有關(guān)地區(qū)的區(qū)議員，全部由民政事務(wù)總署署長(zhǎng)委任。但分區(qū)委員會(huì)對(duì)第三層架構(gòu)的互助委員會(huì)和業(yè)主立案法團(tuán)不構(gòu)成隸屬關(guān)系?；ブ瘑T會(huì)由大廈住客組成的志愿者組成，它的基本目標(biāo)是在住戶(hù)之間建立睦鄰和互助的精神，提高居民的責(zé)任感，并改善大廈內(nèi)的治安、居住環(huán)境及管理成效，但因互助委員會(huì)是根據(jù)《社團(tuán)條例》注冊(cè)成立，因而不屬于法人團(tuán)體，其法律地位以及其成員的法律責(zé)任亦不明確，其活動(dòng)準(zhǔn)則主要是依靠居民的自愿合作，不易解決內(nèi)部糾紛，對(duì)不參加互委會(huì)的住客沒(méi)有約束力，其管理權(quán)限和法律地位明顯不足。在組建居民基層組織的時(shí)候，無(wú)論是香港政府還是樓宇居民一般都傾向于組建業(yè)主法團(tuán)，只有在不得已或有其他特殊原因的情況下才組建互助委員會(huì)。而法團(tuán)成立首先有嚴(yán)格的法律要求及程序，業(yè)主會(huì)議可由總共擁有不少于5%業(yè)權(quán)份數(shù)的業(yè)主委任的一名業(yè)主召集。業(yè)主會(huì)議先選出管委會(huì)，條件是過(guò)半數(shù)通過(guò)，以及獲得不少于30%業(yè)權(quán)份數(shù)的業(yè)主支持。由新選出的管委會(huì)在業(yè)主會(huì)議結(jié)束后28天內(nèi)，以政府指定的表格，在土地注冊(cè)處“立案”，申請(qǐng)注冊(cè)法團(tuán)，領(lǐng)得注冊(cè)證書(shū)后，全體業(yè)主便組織成為一個(gè)法團(tuán)；其次，法團(tuán)有權(quán)代表業(yè)主管理物業(yè)，范圍包括對(duì)外行政、內(nèi)部行政、財(cái)政、法律、合約、工程、保安、清潔、公關(guān)和康樂(lè)組別等；再者，除了名正言順的物業(yè)管理的顯功能(顯性權(quán)力)外，還有很重要的社區(qū)參與的潛功能(隱性權(quán)力)，在香港地區(qū)行政的作用發(fā)揮了公眾咨詢(xún)的功能、培養(yǎng)參政人才功能和社區(qū)參與的功能，有力地協(xié)助政府建設(shè)社區(qū)，成為政府開(kāi)展地區(qū)工作的好幫手。而法團(tuán)擁有的這一權(quán)力吸引了一些志在參選的社區(qū)人士(包括區(qū)議員)甚至是立法會(huì)參選者的重視，他們通過(guò)與法團(tuán)及其管委會(huì)發(fā)生聯(lián)系，爭(zhēng)取法團(tuán)的支持來(lái)為選舉工程爭(zhēng)取選民的支持。一些NGO組織，如慈善團(tuán)體，為了在社區(qū)在開(kāi)展活動(dòng)、籌集款項(xiàng)等，也必須要討好法團(tuán)組織，特別是法團(tuán)委員和主席，爭(zhēng)取他們的配合和支持。另一方面，法團(tuán)組織也需要和區(qū)議員、社工和其他非政府組織建立一定的合作關(guān)系，來(lái)獲取他們得不到的社會(huì)資本，從而提升法團(tuán)的社區(qū)聲望和影響力。

即便如此，獲得政府輔導(dǎo)和法律賦權(quán)的法團(tuán)在自治過(guò)程中仍存在不少困境，第一，政府缺乏一個(gè)核心部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)法團(tuán)提出的問(wèn)題、效率不高及互相推諉并不少見(jiàn)；第二，參與法團(tuán)工作的吸引力不強(qiáng)，使法團(tuán)主席和委員的素質(zhì)與居民的要求存在差距；第三，法團(tuán)管理所引發(fā)的權(quán)力尋租的法律案例，削弱了法團(tuán)的社區(qū)聲望；第四，宣傳力度不夠，公眾對(duì)法團(tuán)工作的了解仍然有改進(jìn)的空間；第五，協(xié)助舊式樓宇成立法團(tuán)，解決安全隱患的可行性辦法不多；第六，對(duì)有突出社區(qū)貢獻(xiàn)的法團(tuán)主席和委員的激勵(lì)機(jī)制不完善，示范作用不明顯。

香港特區(qū)政府推廣社區(qū)法團(tuán)法理模式的目的是把責(zé)任交給業(yè)主，由業(yè)主自治，政府只是起到協(xié)助的作用，但由于各個(gè)法團(tuán)之間仍有良莠之分，且社區(qū)治理仍處于區(qū)域治理的大網(wǎng)絡(luò)之中，法團(tuán)與政府之間的互動(dòng)也并未因自治而減少。正如香港學(xué)者金耀基分析的香港獨(dú)特的“行政吸納政治模式”[6]一樣，不斷完善的香港法團(tuán)治理模式也被及時(shí)吸納進(jìn)行政決策機(jī)構(gòu)中，成為香港治理的重要組成部分。

三、內(nèi)地社區(qū)的多中心治理模式

與香港社區(qū)日趨清晰的業(yè)主立案法團(tuán)治理模式不同，內(nèi)地城市社區(qū)的治理模式正從單一的行政管理模式向多中心治理模式演變(如圖2)。由街道辦事處領(lǐng)銜的社區(qū)工作站及社區(qū)居民委員會(huì)繼續(xù)扮演著政府行政管理的終端角色；迅速崛起的代表有產(chǎn)者階層的業(yè)主委員會(huì)正日益完善其法人資格，并在與物業(yè)公司的抗?fàn)庍^(guò)程中悄然覬覦社區(qū)治理的核心權(quán)力；以市場(chǎng)化自居的物業(yè)公司仰仗其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)資本在一定程度上掌控著居民社區(qū)生活的幸福度；而從一開(kāi)始就被邊緣化的社區(qū)民間組織不僅未從這場(chǎng)空前的社區(qū)權(quán)力角逐格局中退去，相反正借助政府伸出的有型之手不斷成長(zhǎng)壯大[7]。

雖然學(xué)界已在多年前的社區(qū)多中心權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)現(xiàn)所謂的“三駕馬車(chē)”：社區(qū)委、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)，但不可否認(rèn)，至今政府仍是多中心格局中最強(qiáng)有力的資源擁有者，不僅作為法律意義上的自治組織——社區(qū)居委會(huì)在很大程度仍扮演政府行政末端的角色，以北京、深圳、上海、南京等地為代表新崛起的社區(qū)工作站(或稱(chēng)“社區(qū)管理服務(wù)站”)更是承接了政府在社區(qū)的大量行政工作。處于多中心治理格局的另一極是來(lái)自市場(chǎng)的物業(yè)公司和代表居民利益的業(yè)主委員會(huì)。隨著內(nèi)地房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷成熟，越來(lái)越多的居民進(jìn)入有物業(yè)管理的小區(qū)居住，而一旦入住率過(guò)半，業(yè)委會(huì)也會(huì)相繼成立以監(jiān)督物業(yè)管理，維護(hù)社區(qū)居民的利益。但源于居民賦權(quán)的業(yè)委會(huì)背后的業(yè)主大會(huì)才是真正的法律主體，無(wú)論是選舉還是維權(quán)都需經(jīng)過(guò)半數(shù)以上的業(yè)主確認(rèn)，著名的“景洲事件”(2001年)中第一次由業(yè)主投票表決成功地炒掉了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商屬下的物業(yè)管理公司[8]，也開(kāi)啟了物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理關(guān)系中的新格局。社區(qū)中還有一類(lèi)新生的組織，即非法人化的社區(qū)民間組織也正在為分擔(dān)政府社區(qū)事務(wù)、為居民提供多方位社區(qū)服務(wù)方面提供資源，但由于社區(qū)居民自身的結(jié)社意識(shí)較弱，加之非法人化的窘境，這類(lèi)民間組織在多中心治理格局中占據(jù)一席之地還需較長(zhǎng)的時(shí)間。

目前而言，內(nèi)地的多中心治理模式遇到諸多挑戰(zhàn)，一方面，政府在社區(qū)的行政力量通過(guò)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站仍得到強(qiáng)化，各地方政府都不斷將人力、物力下沉至社區(qū)，但其覆蓋的人群主要是社區(qū)需要幫助的弱勢(shì)群體，一旦社區(qū)遇到衛(wèi)生、安全、維修等物業(yè)方面的問(wèn)題，這兩股行政力量因不涉及物業(yè)管理都無(wú)法直接介入解決，且社區(qū)居委會(huì)的法律自治身份與實(shí)際的行政管理身份長(zhǎng)時(shí)間存在明顯的錯(cuò)位；另一方面，物業(yè)公司與居民之間純粹的市場(chǎng)關(guān)系，也導(dǎo)致大部分物業(yè)公司營(yíng)運(yùn)目標(biāo)是獲取利潤(rùn)，而不是讓居民滿意。更何況社區(qū)還有強(qiáng)大的行政力量存在，推諉責(zé)任、相互扯皮并不鮮見(jiàn)。而最近十年才不斷興起的業(yè)委會(huì)有居民賦權(quán)但不具備法律身份，也使得在社區(qū)缺乏話語(yǔ)權(quán)，參與治理的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，內(nèi)地多中心治理模式仍屬行政主導(dǎo)型，居民自治的空間非常狹小。

四、適度的社區(qū)自治模式及其可能

香港社區(qū)的業(yè)主立案法團(tuán)模式和內(nèi)地社區(qū)的多中心治理模式恰好代表了社區(qū)治理的兩種經(jīng)典模式，前者是自治為主，行政為輔；而后者是行政為主，自治為輔。而且自治對(duì)香港社區(qū)治理所占的主導(dǎo)性與行政之于內(nèi)地社區(qū)的主導(dǎo)性一樣顯著，以至于行政對(duì)香港社區(qū)的介入和自治在內(nèi)地社區(qū)的介入一樣都顯得微不足道。這兩種社區(qū)治理模式分別得益于香港的公民社會(huì)和中國(guó)內(nèi)地延續(xù)至今的威權(quán)社會(huì)，尤其是對(duì)于掌握諸多資源的內(nèi)地政府而言，似乎政府對(duì)社區(qū)的直接管理更有利于讓社區(qū)分享權(quán)益。但是，對(duì)于城市社區(qū)或者鄉(xiāng)村社區(qū)來(lái)說(shuō)，更為重要的是其內(nèi)生的因素或模式，往往正是這個(gè)內(nèi)生變量才是決定社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素[9]。而且與早期學(xué)者鼓勵(lì)政府權(quán)限的擴(kuò)張不同，現(xiàn)在更多的學(xué)者認(rèn)為被賦權(quán)的個(gè)體和社區(qū)應(yīng)高于政府[10]。事實(shí)上，內(nèi)地社區(qū)多中心治理格局中居民參與不足、各方權(quán)力紛爭(zhēng)的現(xiàn)狀等已嚴(yán)重制約了社區(qū)的良性運(yùn)行，急需引入適度自治的機(jī)制，讓所有被治理的居民成為治理的主體，共擔(dān)社區(qū)治理的責(zé)任和權(quán)益，具體的路徑選擇包括以下幾個(gè)方面。

(一)放大社區(qū)居委會(huì)的自治功能

內(nèi)地的社區(qū)居委會(huì)與香港的業(yè)主立案法團(tuán)的共同之處在于均有自治的法律地位，這對(duì)放大社區(qū)委的自治功能提供了極為有利的先決條件。法團(tuán)在香港除了被法律賦權(quán)外，經(jīng)由居民的選舉，事實(shí)上也被居民賦權(quán)，并對(duì)物業(yè)有管理權(quán)，從而事實(shí)上成為香港社區(qū)的主要治理方。內(nèi)地的社區(qū)委在不同地區(qū)有不同的運(yùn)行方式，有因成立社區(qū)工作站而被分權(quán)，也有保留原有的政府行政末端職責(zé)，但社區(qū)委成員經(jīng)由民主選舉不夠到位，且不掌握物業(yè)管理權(quán)，因而對(duì)越來(lái)越多的新型房地產(chǎn)小區(qū)事實(shí)上并沒(méi)有足夠的治理權(quán)。放大社區(qū)委的自治功能是內(nèi)地社區(qū)走向適度自治的重要一步，還要通過(guò)真正的民主選舉使其獲得居民賦權(quán)，并通過(guò)行政輔助使其獲得對(duì)物業(yè)的管理權(quán)，這樣才能享有真正的治理空間。

(二)鼓勵(lì)更多的居民參與

由于社區(qū)長(zhǎng)期行政主導(dǎo)，即便地方政府通過(guò)成立社區(qū)工作站剝離行政職責(zé)，讓社區(qū)居委會(huì)能夠恢復(fù)自治功能，但因社區(qū)精英不愿挑擔(dān)，社區(qū)居民對(duì)政府仍有依賴(lài)等，在有些地區(qū)甚至出現(xiàn)政府比居民更樂(lè)意推行社區(qū)自治的局面。鼓勵(lì)更多的居民參與，不僅要覆蓋弱勢(shì)群體，更要發(fā)動(dòng)精英群體；不僅要鼓勵(lì)參與社區(qū)文化活動(dòng)，更要在社區(qū)鼓勵(lì)政治參與。雖然香港的法團(tuán)也存在精英參與不足，或參與治理者經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，但因?yàn)榉▓F(tuán)是居民參與選舉的結(jié)果，治理不善或可通過(guò)時(shí)間來(lái)改進(jìn)，或可通過(guò)新一輪改選來(lái)達(dá)到治理滿意，因此，居民參與由少聚多、由點(diǎn)及面，由淺入深地不斷推進(jìn)，才能讓社區(qū)居民樂(lè)于治理，并從適度自治中獲得應(yīng)有的權(quán)益。

(三)推行官民共治的準(zhǔn)自治模式

社區(qū)作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的一部分，完全脫離政府的行政資源不可能也沒(méi)必要，況且社區(qū)在政府行政介入的同時(shí)也分享了其資源，因此在社區(qū)實(shí)行官民共治的準(zhǔn)自治模式未必不是一種可行的路徑。例如日本社區(qū)社區(qū)自治組織——町內(nèi)會(huì)的發(fā)展，大致也經(jīng)歷了“行政末端”“半官半民”和“準(zhǔn)市民團(tuán)體”三個(gè)階段[11]。同樣，香港的法團(tuán)在社區(qū)參與中與區(qū)議會(huì)的互動(dòng)也說(shuō)明政府在社區(qū)治理中的適度介入，反而有利于社區(qū)自治獲得更廣泛的認(rèn)同。如在內(nèi)地，一方面放大社區(qū)居委會(huì)的自治功能，同時(shí)保留一部分政府行政輔導(dǎo)，形成官民共治的準(zhǔn)自治模式，也是內(nèi)地社區(qū)適度自治的良方之一。

(四)鼓勵(lì)民間對(duì)社區(qū)加大經(jīng)濟(jì)投入

適度社區(qū)自治中不可忽略的因素是治理經(jīng)費(fèi)，有實(shí)證研究表明，社區(qū)治理過(guò)程中經(jīng)濟(jì)權(quán)威已超過(guò)地方政府的影響力，而且社區(qū)內(nèi)雇員的人數(shù)、工資、任期等均與社區(qū)內(nèi)的商業(yè)權(quán)力顯著相關(guān)[12]。內(nèi)地社區(qū)長(zhǎng)期行政主導(dǎo)的一個(gè)不可回避的事實(shí)是政府對(duì)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入，特別是對(duì)社區(qū)綜治、計(jì)生、社保及失業(yè)救濟(jì)等方面的資金投入。如若在內(nèi)地社區(qū)形成社區(qū)自治為主、行政為輔的格局，那么，社區(qū)自治主體，例如社區(qū)居委會(huì)須獲得強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)支持，如果無(wú)法像香港法團(tuán)那樣獲得物業(yè)管理權(quán)，沒(méi)有物業(yè)費(fèi)的支持，那么社區(qū)內(nèi)企業(yè)的資助多寡將直接影響社區(qū)自治的成效。因此，鼓勵(lì)民間對(duì)社區(qū)加大經(jīng)濟(jì)投入，也是由行政主導(dǎo)向自治主導(dǎo)過(guò)渡的重要路徑。

(五)大力培育業(yè)委會(huì)及其社區(qū)民間組織

隨著內(nèi)地社區(qū)居民的公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，及新型房地產(chǎn)社區(qū)的普及，業(yè)委員的成立、成長(zhǎng)并在社區(qū)治理中發(fā)揮越來(lái)越多的作用已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但目前業(yè)委會(huì)在日常治理中容易缺位，在社區(qū)沖突或維權(quán)行動(dòng)時(shí)業(yè)委會(huì)才成為治理主體，多少限制了業(yè)委會(huì)對(duì)社區(qū)治理的貢獻(xiàn)。另外業(yè)委會(huì)的法人化與社區(qū)民間組織的法人化的共同缺失，使其無(wú)法像香港法團(tuán)那樣獲得合法的治理權(quán)。因此，在向適度社區(qū)自治模式過(guò)渡之中，大力培育業(yè)委會(huì)及其社區(qū)民間組織，既為社區(qū)自治增添新的力量，又使得這些自治組織在成長(zhǎng)、演變過(guò)程中逐步確定其在社區(qū)治理中的地位，未來(lái)才有可能獲得更多自治賦權(quán)。

綜上所述，借鑒香港的業(yè)主立案法團(tuán)治理模式，在中國(guó)內(nèi)地推行適度自治模式是必由之路，也是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，需要政府、社區(qū)、公民共同齊心培育，當(dāng)然，中國(guó)社會(huì)整體的演進(jìn)方向也是社區(qū)適度自治的重要基準(zhǔn)。

[1]閔學(xué)勤.轉(zhuǎn)型時(shí)期居委會(huì)的社區(qū)權(quán)力及聲望研究[J].社會(huì)，2009(6).

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[責(zé)任編輯孫景峰]

ModerateCommunitySelf-GoverningandPathChoice——Based on Comparing Community Governance of Hong Kong with Mainland

MIN Xue-qin，et al

(Nanjing University,Naijing 210093,China)

Community governance from social governance extensively absorbs social nongovernmental organizations and individuals to take part in .At the same time, community governance doesn’t object to the part of the resources from government. The model of Hong Kong owners’ corporation mainly adopt self-governing and supplemented by administrative management, and mainland’s multi-center governance model mainly adopt administrative management and supplemented by self-governing. The development of communities generally comes from internal driving. After learning the Hong Kong’s model, mainland community may promote moderate community self-governing from enlarging community neighborhood committees’ power of self-governing, encouraging the participation of more residents、pushing through official and people co-government、increasing in more input to community from citizen groups and fostering industry and non-governmental organizations.

community self-governing;model of community governance;owners’ corporation

D638

A

1000-2359(2012)02-0042-05

閔學(xué)勤(1967-)，女，江蘇宜興人，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)學(xué)系副教授，博士，主要從事政治社會(huì)學(xué)研究。

江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目和 南京大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)985工程改革性項(xiàng)目(NJU985JD07)

2011-11-08