山西省水資源問題專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查研究

裴 艷，趙 鑫

（審計(jì)署太原辦，山西 太原 030001）

1 水資源概況

1.1 水資源特點(diǎn)

山西屬半濕潤、半干旱氣候，特殊的地理環(huán)境和氣候因素造成了山西惡劣的水資源條件。一方面，高山阻擋了暖濕氣候，“十年九旱”成為山西最顯著的氣候特征，全省多年平均降雨量僅508.8mm，明顯低于周邊的河南、河北、陜西等??；另一方面，山西境內(nèi)溝深坡陡，降水形成的地表徑流不能充分利用，省境兩側(cè)地高水低且溝壑縱橫，黃河沿境而過，開發(fā)利用難度大，成本高。境內(nèi)除汾河外，東西兩側(cè)河流均為外向型河流，山高坡陡，洪水暴漲暴跌，難以利用。

山西省分屬黃河、海河流域，其中黃河流域占62%。黃河流經(jīng)山西省西部、南部邊界，長達(dá)965km，處于居中位置的龍門水文站多年平均實(shí)測徑流量為280億m3，歷史實(shí)測最枯徑流量為133億m3。黃河中游段的徑流量大部分源自青海、甘肅，其洪澇豐枯與華北地區(qū)基本不同頻，且有龍羊峽、劉家峽等水庫調(diào)節(jié)，水源可靠，是山西省應(yīng)對特大干旱的主要水源保障。

巖溶大泉數(shù)量多、分布廣、流量大也是山西水資源的重要特點(diǎn)。巖溶區(qū)面積占全省面積的75.2%，其中19個巖溶大泉水資源量達(dá)31.5億m3，占全省水資源總量的25%。巖溶大泉主要接受大氣降水補(bǔ)給，流程長、流速緩，具有明顯的滯后效應(yīng)，加之含水層較厚，有幾倍于資源量的動態(tài)調(diào)節(jié)能力，是山西水資源保護(hù)的重要對象。

1.2 供水用水情況

山西省多年平均水資源總量123.8億m3，占全國水資源總量的0.4%，其中地表水資源量86.8億m3，地下水資源量86.4億m3，二者重復(fù)量49.4億m3。人均水資源占有量381m3，僅為全國人均值的17%。全省多年平均用水量60億m3，其中地下水利用量36億m3，地表水利用量24億m3。以2009年為例，全省人均用水量183m3，僅為全國平均值的41%，人均生活日用水量84L，為全國平均值的48%，在各省、市、自治區(qū)中排名末位。萬元GDP用水量85m3，萬元工業(yè)增加值用水量37m3，在全國屬節(jié)水水平較高的省份。總的來說，山西省用水水平較低，節(jié)水水平較高，節(jié)水潛力不大。

1.3 水資源開發(fā)利用和保護(hù)

2008—2011年底，山西省在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，確立了“蓄水保水、用好黃河水、涵養(yǎng)地下水、節(jié)約用水”的治水方略，建成了35項(xiàng)應(yīng)急水源工程；啟動實(shí)施了“兩縱十橫、六河連通”的大水網(wǎng)工程；開工建設(shè)了引黃北干線工程；解決了938萬人的農(nóng)村飲水安全問題；農(nóng)田實(shí)灌面積由“十一五”初的80萬hm2提高到120.67萬hm2的歷史最好水平；120萬hm2水土流失面積得到治理，累計(jì)治理度達(dá)到51%；100余座病險水庫完成除險加固，一批中小河流得到綜合治理，水庫供水和防洪保安能力明顯增強(qiáng)；水資源管理與保護(hù)力度不斷加大，初步扭轉(zhuǎn)了地下水位下降嚴(yán)重、地表水污染嚴(yán)重、重要河流斷流和巖溶大泉流量銳減的被動局面，水生態(tài)環(huán)境有所改善，水資源開發(fā)利用由“水瓶頸”逐漸向“水支撐”轉(zhuǎn)變。但作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要支撐和保障，山西水利工作還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，水利工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)依然艱巨，水利發(fā)展的速度和質(zhì)量還面臨巨大壓力。

2 面臨問題及原因分析

2.1 黃河干流取水量較少，開發(fā)利用程度較低

國家分配給山西省年耗用黃河水量為43.1億m3，而山西省2011年底黃河干流提水量僅10億m3。其原因主要有：一是黃河流經(jīng)山西段大部分地處晉陜峽谷，地高水低，取水工程難度大、揚(yáng)程高；二是取水條件較好的運(yùn)城沿黃泵站由于河流游蕩不定，且受兩岸治河工程影響，使得泵站經(jīng)常脫流；三是灌區(qū)灌溉系統(tǒng)建設(shè)滯后，渠道配套率低，實(shí)際灌溉面積與灌區(qū)用水量不協(xié)調(diào)，水資源利用率低；四是夾馬口、尊村等灌區(qū)范圍外的周邊區(qū)域適宜發(fā)展灌溉，但因現(xiàn)有灌區(qū)的渠道未控制和灌區(qū)提水泵站提水能力的限制，雖然緊鄰黃河干流，卻利用不上黃河發(fā)展灌溉；五是泵站機(jī)電設(shè)備嚴(yán)重老化，裝置效率降低，能源消耗超標(biāo)。尤其是取水水位不斷降低，泵站揚(yáng)程增加，使泵組嚴(yán)重偏離工況點(diǎn)，造成泵站難以運(yùn)行。近年來，山西省通過采取一系列措施使引黃水量大幅增加，但與國家分配給山西的用水指標(biāo)相比，還有很大開發(fā)潛力。

2.2 供水保障能力偏低

2.2.1 區(qū)域間水資源調(diào)配能力不足，難以抗御特大干旱

當(dāng)前，山西省供水體系中水資源區(qū)域之間調(diào)配能力不足，未能實(shí)現(xiàn)對水資源的有效配置，導(dǎo)致全省總體安全保證程度較低，特別是應(yīng)對特大干旱的應(yīng)急保障能力不足。主要表現(xiàn)在：一是部分重要區(qū)域尚未形成高保障率的供水體系；二是一些區(qū)域的水源工程缺乏必要的輸水連通工程，只能就近供水，影響工程整體效益的發(fā)揮；三是全省主要河流自成系統(tǒng)，互不連通，不能發(fā)揮系統(tǒng)的補(bǔ)償、調(diào)節(jié)、穩(wěn)定作用，供水安全保障性降低。

2.2.2 用水結(jié)構(gòu)趨于合理，但地下水超采狀況尚未徹底扭轉(zhuǎn)

20世紀(jì)八九十年代，隨著山西經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，地下水用水量快速增加，出現(xiàn)嚴(yán)重超采，大同、忻定、太原、臨汾、運(yùn)城5大盆地出現(xiàn)了大面積的地下水超采區(qū)，超采面積達(dá)6561km2，占5大盆地區(qū)總面積的25.4%。到2005年，全省地下水超采量達(dá)到7億m3左右，19個巖溶大泉有3個完全斷流，2個基本斷流，12個流量嚴(yán)重衰減。根據(jù)全國第一次水利普查成果和山西省水資源公報(bào)，2011年山西省總用水量為73.4億m3，其中地下水用水量36.1億m3，占總供水量的49%，超采量下降到5億m3左右。隨著35項(xiàng)應(yīng)急水源工程逐步發(fā)揮效益，關(guān)井壓采、汾河清水復(fù)流和關(guān)閉小煤窯等水資源保護(hù)措施的有效開展，用水結(jié)構(gòu)將逐漸趨于合理。但目前山西地下水持續(xù)超采、部分巖溶大泉流量衰減的趨勢還未得到徹底扭轉(zhuǎn)。

2.2.3 采煤對水資源造成嚴(yán)重破壞

山西省作為能源基地開發(fā)建設(shè)20多年來，水資源受采煤影響面積達(dá)20350km2，約占全省總面積的13%；水土流失面積108700km2，約占全省總面積的69%。根據(jù)2011年山西省發(fā)改委《煤炭開發(fā)對水資源影響研究報(bào)告》，平均每開采1t煤影響、破壞2.48m3水資源，按全省年開采量7億t計(jì)算，煤炭開采每年要破壞水資源量10多億m3。同時，煤炭開采在地下形成縱橫交錯的垂向豎井、斜井、水平巷道、斜巷道、采空區(qū)以及以礦井為中心的大面積降落漏斗，使得區(qū)域地下水資源量嚴(yán)重減少。大面積高強(qiáng)度開采煤炭會加劇采礦區(qū)及周邊地區(qū)河道干涸、地下水位下降、人畜飲水困難等問題。根據(jù)《山西省特大應(yīng)急干旱年應(yīng)急水源規(guī)劃》，受采煤影響，每年將出現(xiàn)15萬～20萬新的飲水困難人口。近年來，山西省雖然采取了一些水資源保護(hù)措施，但從水煤共生的特性來講，采煤對水資源的影響和破壞依然存在。

2.3 城鄉(xiāng)水資源管理存在體制性障礙

隨著山西省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，水資源需求量不斷增長，工農(nóng)業(yè)及城鎮(zhèn)生活需水量已超過當(dāng)?shù)厮纯芍蔚哪芰?，城鄉(xiāng)生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)供需矛盾尖銳，城鄉(xiāng)水資源管理存在體制性障礙。造成上述問題的原因主要是山西省水資源管理多年來保持部門分割、地區(qū)分割的二元管理體制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致管水源地的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管回用，水的統(tǒng)一管理和保護(hù)被人為肢解。這種體制性障礙給城鄉(xiāng)水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、科學(xué)管理和有效保護(hù)造成許多負(fù)面效應(yīng)：其一，不利于水資源的可持續(xù)發(fā)展；其二，不利于城鄉(xiāng)用水供需矛盾的有效解決；其三，降低了城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理效能；其四，涉水事務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，滯后于城市發(fā)展，投資體制不合理，難以發(fā)揮水資源的綜合效益。突出表現(xiàn)在：

一是地表水與地下水水源之間難以調(diào)配和優(yōu)化配置。如大同市冊田水庫城市供水工程管線和提水工程早已建成，已形成供水能力0.46億m3/a，但由于水源屬水利部門，供水由其他部門和廠礦管理，無法實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配而閑置多年，而大同市區(qū)供水企業(yè)和廠礦寧可缺水及嚴(yán)重超采地下水，也不愿使用地表水，造成地下水嚴(yán)重超采，生態(tài)環(huán)境惡化。盡管上級水行政主管部門和市政府多次協(xié)調(diào)，但因涉及部門利益，無法做出科學(xué)決策。

二是污水回用機(jī)制無法形成，造成水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和污染。據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，山西省年入河排污量為8億m3，占河川徑流量的1/10左右，在非汛期占到了清水流量的1/3，河流水質(zhì)嚴(yán)重污染。太原、大同等市雖已建成一批污水處理廠，但全省污水處理回用量僅0.5億m3，占排放量的6.25%。由于管理脫節(jié)，沒有形成有效的污水處理回用機(jī)制，造成污水處理越多，虧損越大，污水處理設(shè)備大量閑置。同時，由于中水利用成本比水價高，使得中水利用工程無法大規(guī)模推行，造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

3 審計(jì)建議

3.1 進(jìn)一步加大資金投入力度

水利投資是解決山西水問題、促進(jìn)水資源開發(fā)利用的重要前提和保障。經(jīng)測算，山西省“十二五”期間水利基本建設(shè)投資總規(guī)模將達(dá)1000億元。因此建議適當(dāng)增加投入水利建設(shè)的額度或比例，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在水利工程投資中的比重；同時吸引社會資金參與水利工程建設(shè)，按照“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵大型國有企業(yè)投資各類水利工程建設(shè)。

3.2 進(jìn)一步加快供水安全保證能力建設(shè)

要進(jìn)一步加快黃河干流水資源開發(fā)利用步伐，遏 制地下水超采，從政策法規(guī)層面強(qiáng)化地下水的保護(hù)和 修復(fù)；通過控制煤炭開采、規(guī)模整合生產(chǎn)企業(yè)、采煤保 水等一系列措施，盡快建立健全從點(diǎn)到面、從面到網(wǎng)、 從調(diào)蓄能力到配置能力全方位提高的供水體系，不斷 提高全省供水保障能力和特大干旱年抗御能力，真正 實(shí)現(xiàn)從“基本保障型”向“安全保證型”的跨越。

3.3 進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)供水保障能力

要進(jìn)一步調(diào)整、理順省級水行政管理職能，整合 市、縣政府涉水部門職能，以點(diǎn)帶面推動城鄉(xiāng)涉水事 務(wù)一體化，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一 分配水權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一市場準(zhǔn)入的“六統(tǒng)一”政策； 完善和嚴(yán)格水資源管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源配置；健全 地方水資源法規(guī)，規(guī)范涉水管理體制。從體制、機(jī)制構(gòu) 建和政策創(chuàng)新上促進(jìn)城鄉(xiāng)水資源的優(yōu)化配置和高效 利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)供水保障能力的進(jìn)一步提高。