沈銘華 上海鐵路局安全監(jiān)察室

鐵路運(yùn)輸安全對確保人民群眾生命財產(chǎn)安全至關(guān)重要。鐵路管理部門年年廣泛開展安全生產(chǎn)各項活動，自始至終把安全生產(chǎn)擺在第一位。鐵路運(yùn)輸安全除了依靠自身的不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)、深化管理和提高安全生產(chǎn)水平和管理質(zhì)量外，另一個重要方面就是依法保護(hù)鐵路運(yùn)營安全環(huán)境。尤其是我局2008年來客運(yùn)專線和高鐵開通運(yùn)營后，因其運(yùn)行速度快、安全要求極高，面臨諸多新情況、新變化、新問題，運(yùn)行安全環(huán)境問題日益突出，依法保護(hù)鐵路運(yùn)輸和人民生命財產(chǎn)安全顯得尤為重要和迫切。本文就依法保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全環(huán)境和執(zhí)法實踐進(jìn)行分析、對管理對策進(jìn)行研究和探討。

1 依法保護(hù)鐵路運(yùn)營安全環(huán)境是發(fā)展的必然選擇

隨著國家法律體系的不斷健全、法制社會的建立，鐵路運(yùn)輸安全依法管理是必然趨勢，運(yùn)用法律法規(guī)管理和保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全十分重要。

1.1 鐵路運(yùn)營安全需要法律法規(guī)護(hù)航

鐵路為全天候、部分線路仍然為開放式的運(yùn)輸方式，其運(yùn)輸生產(chǎn)過程是多工種、多環(huán)節(jié)協(xié)同作戰(zhàn)完成噸公里位移的大聯(lián)動機(jī)，布局縱橫、獨(dú)立分散等特點(diǎn)明顯；加上經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人流物流的頻繁流動，鐵路環(huán)境安全風(fēng)險日益突出，有的對運(yùn)行安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。處理這些非法違法行為，必須在法律法規(guī)的框架下依法合規(guī)實施。目前依法保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全運(yùn)營環(huán)境的法律法規(guī)和鐵路行政執(zhí)法的依據(jù)主要是《中華人民共和國鐵路法》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》（國務(wù)院令第430號，以下簡稱《安全保護(hù)條例》）、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第501號、以下簡稱《事故處理條例》）和鐵道部的規(guī)章等。根據(jù)相關(guān)法律及行政法規(guī)的授權(quán)，鐵路運(yùn)輸安全行政處罰等就是《安全保護(hù)條例》、《事故處理條例》授權(quán)的行政執(zhí)法行為。這些法律法規(guī)為鐵路運(yùn)輸安全起到保駕護(hù)航的作用。

1.2 高鐵客專的安全運(yùn)行亟需法律法規(guī)保護(hù)

高鐵客專大范圍投入運(yùn)營，對運(yùn)行安全環(huán)境要求很高，而危及運(yùn)行安全的環(huán)境隱患，尤其是非法違法行為呈逐年上升趨勢，有的嚴(yán)重危及鐵路運(yùn)行安全。通過近年來全面排查和建庫管理的狀態(tài)分析，管內(nèi)京滬、滬寧、滬杭高鐵，杭深線、滬蓉線合寧、合武段共分別排查識別出836處涉及沿線地方設(shè)備設(shè)施等環(huán)境安全隱患。主要表現(xiàn)為沿線200 m范圍內(nèi)危險品經(jīng)營場所、違法侵占鐵路用地、安保區(qū)內(nèi)存有大型倉儲、石料、停車場、橋涵防護(hù)設(shè)施及防拋網(wǎng)不達(dá)標(biāo)等。這些環(huán)境安全隱患，大都涉及沿線地方企業(yè)、個人，協(xié)調(diào)處理難度大。加上環(huán)境安全風(fēng)險的動態(tài)變化、復(fù)雜性和突發(fā)性等特征，需要依據(jù)法律法規(guī)、協(xié)同地方人民政府共同整改整治。

1.3 依法保護(hù)鐵路運(yùn)營安全是法制社會的必然

分析全路運(yùn)輸安全統(tǒng)計資料，近年來雖然鐵路交通事故總量逐年下降，但鐵路沿線自然災(zāi)害和安全環(huán)境問題誘發(fā)的事故卻呈上升趨勢。管內(nèi)處于“長三角”經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，寸土寸金，客專、高鐵路段，特別是重點(diǎn)城郊結(jié)合部人員密集、違法侵占土地、在線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建（構(gòu)）筑物和設(shè)置生產(chǎn)經(jīng)營場所，不與鐵路管理單位協(xié)商、不簽安全協(xié)議就擅自施工，在禁采區(qū)抽取地下水等非法違法行為不斷發(fā)生，屢禁不止，有的還直接造成了列車限速降速或構(gòu)成影響較大的事故。因而依法保護(hù)鐵路運(yùn)營安全既是鐵路安全發(fā)展的需要，也是國家建設(shè)法治社會的重要內(nèi)容。

2 鐵路運(yùn)輸安全違法行為的特征及執(zhí)法

國務(wù)院2004年頒布的《安全保護(hù)條例》規(guī)定了鐵路線路、營運(yùn)安全、社會公眾的義務(wù)、違反條款的法律責(zé)任等，共23類行政處罰項目。

2.1 非法違法行為在運(yùn)輸生產(chǎn)過程中的突出表現(xiàn)

主要為十大方面：一是在鐵路線路兩側(cè)、車站周圍200 m范圍內(nèi)設(shè)危險品生產(chǎn)、加工、儲存、銷售場所。二是在鐵路線路兩側(cè)1000 m范圍內(nèi)采礦、采石、爆破作業(yè)。三是在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)，堆放、懸掛物品，排污、排水、傾倒垃圾及其他有害物質(zhì)。四是在鐵路橋梁下方或線路兩側(cè)安全保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)置生產(chǎn)、經(jīng)營場所。五是在鐵路橋梁跨越的河道上下游各1 000 m范圍內(nèi)抽取地下水，攔河筑壩、架設(shè)浮橋。六是在鐵路橋梁跨域的河道上下游500～3 000 m范圍內(nèi)采砂。七是跨越、穿越鐵路線路、站場或在鄰近鐵路線路施工不與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商、不遵守鐵路施工安全規(guī)范。八是上跨鐵路的公路橋梁、下穿鐵路道路橋涵、公鐵并行路段有關(guān)安全防護(hù)設(shè)施不按規(guī)定設(shè)置、維護(hù)和管理。九是機(jī)動車輛超載、超限、超速通行上跨鐵路公路橋梁、下穿鐵路道路橋涵，有的直接墜落到線路上。十是損毀、移動鐵路線路兩側(cè)防護(hù)圍墻、柵欄或者其他防護(hù)設(shè)施和標(biāo)樁。還有其他未及危害鐵路運(yùn)輸安全的非法違法行為。

2.2 違法行為典型案例剖析

根據(jù)運(yùn)輸安全行政執(zhí)法實踐及分析，典型的主要有：一是非法違法施工行為。表現(xiàn)在跨越、穿越鐵路線路、站場或在鄰近鐵路線路施工不與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商、不遵守鐵路施工安全規(guī)范、擅自施工等，此類行為年均發(fā)生50件以上。如2012年4月25日，中鐵三局南京地鐵12號線大勝關(guān)橋同步工程項目經(jīng)理部嚴(yán)重違反《安全保護(hù)條例》規(guī)定，擅自在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實施高壓旋噴樁施工，導(dǎo)致京滬高鐵高架橋上無砟軌道線路發(fā)生偏移，直接影響高鐵列車大面積晚點(diǎn)運(yùn)行，危及鐵路運(yùn)輸安全。二是在鐵路線路200 m范圍內(nèi)建造危險品生產(chǎn)、加工、儲存、銷售場所。管內(nèi)類似危險品生產(chǎn)經(jīng)營場所、倉庫近百余處。三是在鐵路橋梁河道上下游采砂。如寧西線淠河特大橋500～3 000 m禁采區(qū)范圍內(nèi)非法采砂，致使該橋墩樁基礎(chǔ)多次遭受洪水沖刷外露。四是在線路安全保護(hù)區(qū)、路塹頂上擅自建造、搭建房屋，此類行為在既有線安保區(qū)內(nèi)較多；隨著高鐵高架橋的增多，橋下違法侵占、搭建又呈上升趨勢，一旦建筑物、構(gòu)筑物發(fā)生坍塌，侵入鐵路限界，將嚴(yán)重危及鐵路運(yùn)輸安全。五是在線路兩旁禁采區(qū)抽取地下水。如在滬寧城際鐵路望虞河特大橋村內(nèi)十多個小化工廠在禁采區(qū)內(nèi)抽取地下水,造成滬寧城際鐵路該地段橋梁及無碴軌道沉降，嚴(yán)重影響高鐵運(yùn)行安全。六是地方天然氣等管道非法穿越鐵路線路。如川氣東送江蘇配套管線工程偷越京滬線、阜陽市城區(qū)天然氣中壓管道開挖工程下穿天然氣管道偷越鐵路站場等，均嚴(yán)重危及鐵路運(yùn)輸安全。

2.3 依法開展“打非治違”等專項行動

對危及運(yùn)輸安全的違法非法行為，從國家到鐵道部、上鐵監(jiān)管辦積極組織開展專項行動。2011年6月，國務(wù)院安委辦下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)厲打擊京滬高鐵沿線危害鐵路運(yùn)輸安全非法違法行為專項行動的通知》，召開專項行動協(xié)調(diào)會進(jìn)行專題部署。為切實抓好“打非”專項行動，在安徽省、江蘇省、上海市的統(tǒng)一牽頭組織下，主動溝通、積極配合，全力組織階段推進(jìn)。圍繞危害高鐵運(yùn)輸安全的11類違法非法行為、發(fā)動各單位集中排查，并在深入行動及整治過程中組織聯(lián)合執(zhí)法。期間開展集中檢查清理行動55次，聯(lián)合地方工商部門開展調(diào)查19次，集中整改解決165處。對所有發(fā)現(xiàn)的問題全部納入隱患問題庫，建立安全重點(diǎn)隱患檔案，匯編成冊、動態(tài)管理、逐項銷號。同時加強(qiáng)其它高鐵客專沿線安全環(huán)境隱患的協(xié)調(diào)整治。對全局已經(jīng)開通運(yùn)行和在建的高鐵客專環(huán)境安全隱患進(jìn)行全面排查，共排查出856個問題和隱患，重點(diǎn)加強(qiáng)與地方政府協(xié)調(diào)，會同地方及相關(guān)單位協(xié)同整治776處，整治率90.6%，其余問題隱患納入日常管控。

2.4 加大行政執(zhí)法的處罰力度

自2008年實施行政執(zhí)法以來，至2012年6月，對各類非法違法行為實施行政處罰105次，其中警告1次，責(zé)令改正21次，責(zé)令限期拆除17次，責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)或停止使用4次，處罰62次，罰款275萬元，上繳國庫。如對2012年4月25日中鐵三局南京地鐵12號線大勝關(guān)橋同步工程項目經(jīng)理部違法施工案，按規(guī)定上限依法行政處罰拾萬元；對工程監(jiān)理項目部、項目建設(shè)單位和在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)非法取土的相關(guān)工程單位依法行政處罰。對在專用鐵道調(diào)機(jī)在調(diào)車作業(yè)時隱瞞調(diào)車脫軌事故行為，按規(guī)定予以行政處罰。

3 做好鐵路運(yùn)輸安全行政執(zhí)法的對策思考

《安全保護(hù)條例》2005年4月1日施行以來，對依法保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全提供了強(qiáng)有力的法制保障，但也面臨許多新情況需不斷完善。

3.1 進(jìn)一步健全法律法規(guī)

隨著近年來高速鐵路的建設(shè)發(fā)展，現(xiàn)有的安全法規(guī)已不能適應(yīng)新的形勢，需要進(jìn)行調(diào)整、充實和完善。全局目前已運(yùn)營和在建的高鐵線路總里程為3200多公里。而2005年頒布的《安全保護(hù)條例》施行時，高速鐵路尚未投入運(yùn)行，條例所設(shè)定的鐵路安全保護(hù)法條未能充分體現(xiàn)高速鐵路發(fā)展的需要，而目前現(xiàn)實中高鐵線路全封閉、全立交，高鐵設(shè)備準(zhǔn)入管理等沒有規(guī)定。高鐵安全涉及建設(shè)、運(yùn)營、管理等諸多方面，涉及沿線各級地方人民政府、社會組織和廣大公眾，迫切需要通過制定法律法規(guī)的形式加以規(guī)范，加快修訂頒發(fā)安全保護(hù)條例，突出高鐵安全保護(hù)，為鐵路發(fā)展提供強(qiáng)有力的法制保障。

3.2 加大法律法規(guī)的宣傳和教育引導(dǎo)

針對目前鐵路運(yùn)營安全出現(xiàn)的諸多新情況，一要加大法律法規(guī)宣傳力度。充分運(yùn)用車站、列車廣播、大型主題及專題櫥窗宣傳、講座、張貼宣傳公告等多種形式，路地聯(lián)手，多層面開展鐵路運(yùn)輸安全守法和生命安全的宣傳教育。二要結(jié)合新建鐵路開通運(yùn)行、節(jié)假日等社會關(guān)注的重點(diǎn)熱點(diǎn)，全方位集中開展大規(guī)模的《鐵路法》、《安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)安全宣傳教育活動，積極向社會公眾宣傳鐵路安全法規(guī)、電氣化鐵路安全知識，形成全社會重視鐵路安全、支持鐵路發(fā)展的良好環(huán)境。三要強(qiáng)化日常安全法規(guī)宣傳教育。組織安全宣講小分隊，深入到學(xué)校、工廠、道口等重點(diǎn)地段進(jìn)行主題巡回宣講，并結(jié)合事故案例進(jìn)行警示和法制教育。四要組織開展對線路安全重點(diǎn)問題和隱患的集中整治，加大線路全封閉及防護(hù)柵欄缺口封堵力度，清理回收路材路料，查堵清理扒乘、閑雜人員，凈化線路治安環(huán)境。

3.3 積極爭取地方人民政府的支持

主動協(xié)調(diào)沿線各級地方政府，全力爭取支持和配合，建立安全運(yùn)營環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制。建立重點(diǎn)安全隱患綜合協(xié)調(diào)共保機(jī)制，在2011年對高鐵客專進(jìn)行全面排查的基礎(chǔ)上，除要求鐵路相關(guān)單位加強(qiáng)日常監(jiān)管督查外，相繼致函相關(guān)浙江省、上海市、江蘇省、安徽省安全監(jiān)管部門和電網(wǎng)、通信等設(shè)備管理單位，要求加強(qiáng)日常安全隱患排查整治和檢查，建立日常通報和共保機(jī)制，通報高鐵運(yùn)營安全情況，協(xié)調(diào)處理存在的安全問題，如京滬線南京堯化門地區(qū)眾多的危房就是反復(fù)協(xié)調(diào)地方各級政府部門、支持和配合下消除了安全隱患。

3.4 建立安全長效管理和執(zhí)法機(jī)制

一是制定《鐵路沿線外部環(huán)境安全管理辦法》，明確各級職責(zé)分工及各層監(jiān)管責(zé)任、督查、報告、處置、建檔、責(zé)任考核等，動態(tài)管理，建立長效管理機(jī)制。二是重點(diǎn)在排查治理上建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，突出高風(fēng)險環(huán)節(jié)、重點(diǎn)地段、重要處所等關(guān)鍵，采取添乘機(jī)車、地面巡檢、重點(diǎn)督查等形式，全線巡查、重點(diǎn)抽查相結(jié)合，及時排查風(fēng)險和整治隱患。三是建立排查臺帳，逐項（個）建立外部環(huán)境安全風(fēng)險檔案卡片、風(fēng)險庫，“一處一檔”，動態(tài)更新，排查處理結(jié)果及時報告。四是強(qiáng)化隱患治理，對重大隱患立即協(xié)調(diào)整治，掛牌督辦，落實責(zé)任考核和追究。五是強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，堅持“依法合規(guī)、嚴(yán)格程序、專業(yè)互補(bǔ)、聯(lián)合執(zhí)法”的原則，健全聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，嚴(yán)格按法定程序加大對違法行為的處罰力度，依法保護(hù)鐵路運(yùn)營安全。