查英

與其他社會(huì)管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”有何不同之處？基于“維穩(wěn)媽媽”形成的社會(huì)管理創(chuàng)新模式，到底能走多遠(yuǎn)呢？

正月十五，上海浦東新區(qū)，一群中年女性正熱熱鬧鬧地聚在一起包元宵。這項(xiàng)活動(dòng)既不是社區(qū)比賽，也不是商場(chǎng)促銷(xiāo)，他們所為何來(lái)？

在此“十五元宵敬老人”的活動(dòng)中，11名上訪(fǎng)女性應(yīng)邀參加，包元宵送給敬老院。

原川沙新鎮(zhèn)婦聯(lián)主席邱士瑛告訴《決策》，活動(dòng)的發(fā)起者是一個(gè)叫做“維穩(wěn)媽媽”的社工項(xiàng)目，這既是一個(gè)維穩(wěn)團(tuán)隊(duì)，更是一項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新。

“維穩(wěn)媽媽”何以能在社會(huì)管理創(chuàng)新集中的浦東萌發(fā)、演變，并漸成樣本？與其他社會(huì)管理創(chuàng)新項(xiàng)目相比，“維穩(wěn)媽媽”有何特點(diǎn)？又面臨哪些現(xiàn)實(shí)的困境？

逼出來(lái)的變革

“維穩(wěn)媽媽”的萌芽之地在浦東施灣地區(qū)。

這個(gè)原屬川沙新鎮(zhèn)、現(xiàn)屬祝橋新鎮(zhèn)的社區(qū)，是中國(guó)快速城市化的產(chǎn)物——1996年、2005年，浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)一期、二期工程先后實(shí)施，大批施灣人一夜間由農(nóng)民變成市民，從農(nóng)舍搬進(jìn)樓房。

與之相伴隨的，是征地拆遷等社會(huì)矛盾不時(shí)發(fā)生。邱士瑛回憶說(shuō)，在浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)、拆遷過(guò)程中，由于前后拆遷政策差異帶來(lái)的利益不均衡，身份轉(zhuǎn)換帶來(lái)的心理過(guò)渡以及生活習(xí)慣、生存方式改變，時(shí)常誘發(fā)一些矛盾，導(dǎo)致利益相關(guān)者開(kāi)始上訪(fǎng)。

一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2003年至2008年間，整個(gè)浦東新區(qū)，進(jìn)京上訪(fǎng)從最初的十多件上升到兩百多件，增加了20倍。當(dāng)時(shí)，施灣地區(qū)上訪(fǎng)人數(shù)逐年增多，并且95%是女性，平均年齡在50歲以上，沒(méi)有工作，家庭條件多為一般。

女性、50歲以上、家庭困難，這些關(guān)鍵詞讓浦東新區(qū)婦聯(lián)走到了前臺(tái)。

2008年，針對(duì)社會(huì)變遷中出現(xiàn)的各類(lèi)家庭問(wèn)題，在浦東新區(qū)婦聯(lián)主席傅燕君的動(dòng)議下，一場(chǎng)場(chǎng)“頭腦風(fēng)暴”催生了“家庭專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)”這顆“金種子”，“維穩(wěn)媽媽”便是其子項(xiàng)目。

“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象便是川沙新鎮(zhèn)施灣社區(qū)96戶(hù)上訪(fǎng)家庭。

在此之前，按照一份官方材料的說(shuō)法，傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)上訪(fǎng)的方式，對(duì)上訪(fǎng)事件仍停留在“來(lái)訪(fǎng)接待、無(wú)訪(fǎng)等待”的被動(dòng)模式，因?yàn)閼?yīng)對(duì)滯后，容易引發(fā)“群體上訪(fǎng)”，激化矛盾，“效果不佳”。

那么，婦聯(lián)將有何作為呢？

“維穩(wěn)媽媽”是從“關(guān)愛(ài)”的角度而非“解決問(wèn)題”的角度開(kāi)展工作，“我們起到的是緩沖作用，是潤(rùn)滑劑。目標(biāo)是讓上訪(fǎng)對(duì)象穩(wěn)定，實(shí)際問(wèn)題的解決還需要信訪(fǎng)部門(mén)去做工作?！逼謻|新區(qū)婦聯(lián)婦女兒童工作部部長(zhǎng)陸天一告訴《決策》。

也即是說(shuō)，“維穩(wěn)媽媽”的主要任務(wù)是敲開(kāi)上訪(fǎng)女性的心門(mén)，有針對(duì)性地開(kāi)展家庭服務(wù)和指導(dǎo)，幫助她們學(xué)會(huì)調(diào)適情緒，改善家庭困境，參與文化活動(dòng)，進(jìn)而減緩矛盾、減少上訪(fǎng)。

陸天一一再?gòu)?qiáng)調(diào)“關(guān)愛(ài)”的角度與出發(fā)點(diǎn)。在她看來(lái)，這一出發(fā)點(diǎn)給予了上訪(fǎng)家庭心理上、生活上的人性關(guān)懷與幫助，正好與解決上訪(fǎng)難題吻合，可以配合信訪(fǎng)工作。

可這個(gè)設(shè)想要落實(shí)，并非易事。

早在此之前，浦東新區(qū)婦聯(lián)就已經(jīng)嘗試過(guò)類(lèi)似工作，即從關(guān)愛(ài)、服務(wù)的角度去解決社會(huì)變遷中出現(xiàn)的各種家庭問(wèn)題及他們的實(shí)際困難，但整個(gè)浦東新區(qū)婦聯(lián)干部加起來(lái)也就幾十個(gè)人，面對(duì)成千上萬(wàn)的女性服務(wù)對(duì)象，人手根本不夠。

顯然，這里必須有一個(gè)轉(zhuǎn)變，即從“以少對(duì)多”向“以多對(duì)多”模式轉(zhuǎn)變。由“少”變“多”，這個(gè)”多”就是第三方的介入，是來(lái)自民間，來(lái)自志愿者?！澳壳埃伞S穩(wěn)媽媽項(xiàng)目實(shí)踐中的理念與經(jīng)驗(yàn)衍生出來(lái)了包括浦東新區(qū)知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心、浦東新區(qū)家庭志愿者協(xié)會(huì)等在內(nèi)的有6個(gè)民間組織?！鼻袷跨榻B說(shuō)。

具體到“維穩(wěn)媽媽”這個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)“多”便是社工組織與婦聯(lián)干部的組合。

陸天一介紹說(shuō)，我們總體是想引入社會(huì)化的社會(huì)組織來(lái)服務(wù)社會(huì)，傳輸一種家庭社工服務(wù)理念，讓更多的人參與我們的婦女兒童工作，使得婦女工作成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)工作，利用社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)以及婦聯(lián)的資源優(yōu)勢(shì)聯(lián)合服務(wù)問(wèn)題家庭，這也是社會(huì)管理創(chuàng)新探索之一。

2008年底，浦東新區(qū)婦聯(lián)決定以公開(kāi)招標(biāo)形式，試行向?qū)I(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，啟動(dòng)“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目。

“維穩(wěn)媽媽”從婦聯(lián)的一項(xiàng)工作，開(kāi)始變成了一項(xiàng)外包的社工項(xiàng)目。政府事務(wù)外包已不罕見(jiàn)，但將敏感的維穩(wěn)工作交給專(zhuān)業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)在全國(guó)還沒(méi)有先例。

2008年11月公開(kāi)招標(biāo)結(jié)束。通過(guò)財(cái)政局、民政局、社工專(zhuān)家以及婦聯(lián)、試點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合評(píng)標(biāo)，在5家競(jìng)標(biāo)單位中，上海公益社工師事務(wù)所脫穎而出。

衍生與裂變

2009年3月，“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目正式啟動(dòng)。

盡管項(xiàng)目招標(biāo)引進(jìn)了專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)，但并非所有工作都是由社工完成，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)干部也需要參與其中，“提供資源”。這就形成了專(zhuān)業(yè)社工+婦聯(lián)干部的“維穩(wěn)媽媽”團(tuán)隊(duì)，與96戶(hù)上訪(fǎng)家庭結(jié)對(duì)“服務(wù)”。

這個(gè)團(tuán)隊(duì)的目標(biāo)所指是：減少上訪(fǎng)，減緩焦慮，分散注意力，緩解矛盾，讓上訪(fǎng)對(duì)象從上訪(fǎng)的“魔咒”中走出來(lái)，重新樹(shù)立新的價(jià)值觀。

在項(xiàng)目起初，主要是通過(guò)家庭服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括組織培訓(xùn)、引導(dǎo)她們參加社區(qū)活動(dòng)，乃至解決家庭困難的服務(wù)、心理疏導(dǎo)、安排就業(yè)等，邱士瑛稱(chēng)。

更多地參與公共生活，可以使上訪(fǎng)對(duì)象的社會(huì)價(jià)值得到體現(xiàn)，這也是家庭專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)的理念之一。

為此，因“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目而成立，由婦女干部和社工組成的維穩(wěn)工作組會(huì)經(jīng)常組織各類(lèi)社區(qū)文化活動(dòng)。譬如做鞋子送給部隊(duì)和敬老院，在世博會(huì)期間積極參加路口志愿者活動(dòng)。在2012年元宵節(jié)，11名上訪(fǎng)女性還一起包元宵送給敬老院。

在邱士瑛看來(lái)，這些活動(dòng)一方面分散了她們的注意力，另一方面也讓她們的愛(ài)心見(jiàn)到陽(yáng)光，由原先的“被邊緣化”到逐漸融入社區(qū)，文化認(rèn)同感提升。這種潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的感化，也讓上訪(fǎng)者走出上訪(fǎng)“一根筋”的思維定勢(shì)。

解決家庭困難最成功的案例是家住施灣3路的馬梅菊。

馬梅菊夫妻倆都沒(méi)有工作，媳婦是“外來(lái)妹”，同樣賦閑在家。年過(guò)半百的她為“將1房的小套換成2房的中套”，而成了一名“老上訪(fǎng)”，還多次鬧進(jìn)了警署。

經(jīng)過(guò)幾次接觸，與其結(jié)對(duì)的“維穩(wěn)媽媽”團(tuán)隊(duì)，一邊動(dòng)員馬梅菊加入社居委百人合唱團(tuán)，一邊幫助她解決實(shí)際困難。川沙新鎮(zhèn)婦聯(lián)先幫其兒媳參加就業(yè)培訓(xùn)，又在物業(yè)公司落實(shí)了崗位。之后，婦女干部又為馬梅菊夫婦爭(zhēng)取到給東方書(shū)報(bào)亭送報(bào)的工作。家庭實(shí)際困難解決后，馬梅菊便停止了上訪(fǎng)。

類(lèi)似馬梅菊的例子不止一個(gè)，上訪(fǎng)者不是糾結(jié)于房子的面積問(wèn)題，便是糾纏于戶(hù)型或樓層等問(wèn)題，而這類(lèi)家庭呈現(xiàn)出一個(gè)共性特征，就是家庭功能不健全。于是，在“維穩(wěn)媽媽”的基礎(chǔ)上，衍生出一個(gè)新的項(xiàng)目“家庭功能修復(fù)”。

上訪(fǎng)家庭的家庭功能得以修復(fù)，實(shí)際困難被化解，家庭具備了內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，由此避免了將家庭實(shí)際困難轉(zhuǎn)嫁到拆遷利益的不合理訴求上。這種修復(fù)功能與維穩(wěn)邏輯是傳統(tǒng)維穩(wěn)工作所缺失的。

而這還只是“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目在實(shí)踐過(guò)程中，完善、裂變的多個(gè)新項(xiàng)目之一。

能否復(fù)制？

如今，“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目已運(yùn)行5年，其實(shí)效如何？又能否被復(fù)制？

川沙新鎮(zhèn)信訪(fǎng)辦的數(shù)據(jù)顯示，鎖定的施灣社區(qū)96戶(hù)重點(diǎn)上訪(fǎng)家庭，已有22戶(hù)息訪(fǎng)，31戶(hù)降低上訪(fǎng)頻次。

不過(guò)，更吸引眼球的實(shí)效還在項(xiàng)目的裂變與延伸上。

遵循“維穩(wěn)媽媽”“以多對(duì)多”的工作模式，2010年5月浦東新區(qū)婦聯(lián)注冊(cè)成立“知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心”，退休后的邱士瑛擔(dān)任理事長(zhǎng)。截至目前，由退休婦女干部和熱心社區(qū)事務(wù)的普通女性組成的志愿者已有5460人，“形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村、居民小組（樓道）、宅（崗）5級(jí)網(wǎng)絡(luò)，維權(quán)維穩(wěn)工作可通達(dá)社區(qū)每家每戶(hù)?！?/p>

在宣傳冊(cè)上記者看到，“知心大嫂”的工作職責(zé)有：利用熟悉本地情況的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮即時(shí)預(yù)報(bào)、預(yù)防、預(yù)測(cè)傾向性矛盾的作用，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早化解以及關(guān)注弱勢(shì)群體利益等6條。

同時(shí)，上海市婦聯(lián)正在全市推廣“開(kāi)心家園”服務(wù)項(xiàng)目，其經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)也是“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)皆是柔性服務(wù)社區(qū)，化解社會(huì)矛盾。

這起初為配合解決信訪(fǎng)難題的維穩(wěn)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)5年的探索和實(shí)踐，正在逐漸演變?yōu)橐环N呈可擴(kuò)散的社會(huì)工作方法，已由96戶(hù)鎖定信訪(fǎng)對(duì)象擴(kuò)散至社區(qū)全體居民，由施灣社區(qū)擴(kuò)散至川沙新鎮(zhèn)、浦東新區(qū)乃至上海全市。據(jù)陸天一介紹，“維穩(wěn)媽媽”的成效受到上海高層的關(guān)注，并作了有關(guān)批示。

那么，與其他社會(huì)管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”有何不同之處？基于“維穩(wěn)媽媽”形成的社會(huì)管理創(chuàng)新模式，到底能走多遠(yuǎn)呢？

施灣社區(qū)原屬上級(jí)政府——川沙新鎮(zhèn)，在總結(jié)“維穩(wěn)媽媽”經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為，這是“黨群合作、政社合作”的威力，深化了社會(huì)管理方法。

也即是說(shuō)，隨著社會(huì)利益和階層的分化，需要一種在政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)組織，來(lái)解決政府和市場(chǎng)解決不好、解決不了的問(wèn)題。在“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目中，邱士瑛解釋這個(gè)社會(huì)組織正是“非利益第三方”，“例如知心大嫂婦女兒童服務(wù)中心，上海公益社工師事務(wù)所，或其他參與進(jìn)來(lái)幫助政府分擔(dān)憂(yōu)愁的社會(huì)組織。”

這是“維穩(wěn)媽媽”創(chuàng)新的特點(diǎn)之一，但其并非“第一個(gè)吃螃蟹”者。在其他地區(qū)，類(lèi)似做法已不新鮮。如2000年10月，浙江義烏成立了“義烏市總工會(huì)職工法律維權(quán)中心”，該中心屬于非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體組織，旨在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。又如，山東省新泰市“平安協(xié)會(huì)”社會(huì)組織維穩(wěn)機(jī)制創(chuàng)新，旨在依靠人民群眾的力量化解社會(huì)矛盾。

與其他社會(huì)管理創(chuàng)新相比較，“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目獨(dú)有的理念應(yīng)在于其對(duì)“家庭功能修復(fù)”的關(guān)注與著力。這讓整個(gè)項(xiàng)目演變?yōu)榛凇凹彝ソㄔO(shè)”而進(jìn)行的積極的社會(huì)管理，而不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”應(yīng)急式的、消極的社會(huì)管理。

進(jìn)一步說(shuō)，只有“家庭建設(shè)”了，才能進(jìn)行“社會(huì)建設(shè)”。這與十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的要“推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理”相符合。

此外，“維穩(wěn)媽媽”最大的特點(diǎn)還在于其是一個(gè)項(xiàng)目，而不是一項(xiàng)工作。從婦聯(lián)的一項(xiàng)工作，到社工一個(gè)項(xiàng)目，名稱(chēng)變換的背后是現(xiàn)代社會(huì)管理理念與方式的引入。作為一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的維穩(wěn)創(chuàng)新，“維穩(wěn)媽媽”從評(píng)估、招標(biāo)、運(yùn)作、評(píng)價(jià)顯然都更為突出透明、公平、參與、關(guān)懷等社會(huì)管理理念。

但從另一方面說(shuō)，“維穩(wěn)媽媽”項(xiàng)目的間接目標(biāo)是配合政府部門(mén)，預(yù)防和控制上訪(fǎng)。經(jīng)分析，96戶(hù)訪(fǎng)民中，80%屬于跟風(fēng)型，20%屬于精英型：“他們有自己的明確訴求，需要靠政府解決”。

正因?yàn)椤熬S穩(wěn)媽媽”是一個(gè)項(xiàng)目，也正因?yàn)樵擁?xiàng)目針對(duì)的是上訪(fǎng)家庭，政府對(duì)其投入的持續(xù)性以及能否直面問(wèn)題、著力解決上訪(fǎng)訴求，將決定這個(gè)項(xiàng)目能走多遠(yuǎn)，上海當(dāng)?shù)匾晃粚?zhuān)家認(rèn)為。

（應(yīng)要求，本文部分采訪(fǎng)對(duì)象為化名）