李海娟

(哈爾濱德強(qiáng)商務(wù)學(xué)院,黑龍江哈爾濱150025)

黑龍江省城市保障性住房法律調(diào)控路徑探微①

李海娟

(哈爾濱德強(qiáng)商務(wù)學(xué)院,黑龍江哈爾濱150025)

住房具有公共產(chǎn)品和民生商品的雙重屬性,攸關(guān)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。住宅確保是政府不可推卸的職責(zé)。基于住房在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中舉足輕重的作用,在民主法治的當(dāng)代,黑龍江省通過(guò)地方性法規(guī)的健全和完善深入推行國(guó)家保障性住房制度,確保公民住房權(quán),規(guī)范黑龍江省保障性住房健康良性發(fā)展,維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,深入推進(jìn)依法治國(guó)和和諧社會(huì)進(jìn)程。為此,黑龍江省有必要出臺(tái)《黑龍江省住宅條例》、《黑龍江省城市保障性住房條例》和各類(lèi)保障性住房配套法規(guī),專(zhuān)門(mén)立法以彰顯住房保障權(quán),從立法高度為黑龍江省城市保障性住房的理性發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

人權(quán);居住權(quán);保障性住房

作為特殊商品的住房與公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)密切相關(guān),具有公共產(chǎn)品屬性和民生商品屬性?？梢?jiàn),獲得適足住房,住宅確保作為基本人權(quán),是政府不可推卸的法定義務(wù)、政治職責(zé)。但在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的今天,在實(shí)行低薪制的黑龍江省乃至我國(guó),對(duì)于住房支付能力明顯不足的中低收入者而言,完全通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題是極不現(xiàn)實(shí)的。我們要尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的居住權(quán),推行并完善住房保障法律制度。這是各地政府都面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)的資源現(xiàn)狀也決定了居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)注定是一個(gè)需要分層次的、漸進(jìn)的民生發(fā)展目標(biāo)。[1]務(wù)實(shí)的做法是,黑龍江省應(yīng)該首先明確住房需求群體,然后針對(duì)不同住房需求劃定不同的社會(huì)階層,進(jìn)而制定不同的解決政策規(guī)劃,并進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法,彰顯住房保障權(quán),務(wù)必實(shí)現(xiàn)“高端有市場(chǎng),中端有支持,低端有保障,人人有其居”的目標(biāo)格局。這攸關(guān)政治文明與秩序、經(jīng)濟(jì)繁榮與安全、社會(huì)和諧與進(jìn)步、法治建設(shè)與發(fā)展,是消解當(dāng)前保障性住房困局的明智之舉。

一、作為居住權(quán)立法保障之基礎(chǔ)的《黑龍江省住宅條例》

恩格斯說(shuō):“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表達(dá)出來(lái)的”。[2]利益是社會(huì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感、最受關(guān)注的。住房也關(guān)涉眾多利益群體和利益層次,公民的基本居住權(quán)具有根本上的優(yōu)先性,必須從法律高度關(guān)照黑龍江省城市保障性住房制度的構(gòu)建與完善。歷經(jīng)十余載,黑龍江省城市保障性住房建設(shè)存在的眾所周知的首要問(wèn)題是法學(xué)理論研究滯后、法律體系不完善導(dǎo)致保障房不能實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正。借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),通過(guò)立法認(rèn)識(shí)和表達(dá)人民的住房權(quán),從而推進(jìn)保障性住房建設(shè)和運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)住宅確保的民生目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)住宅立法,用法律方式把房地產(chǎn)發(fā)展模式制度化,規(guī)范住宅規(guī)劃、住宅建設(shè)、住宅供應(yīng)、住宅管理等行為,使黑龍江省城鄉(xiāng)居民的基本居住條件得到持續(xù)改善,確保黑龍江省城市保障性住房可持續(xù)發(fā)展之路,實(shí)現(xiàn)黑龍江省城鄉(xiāng)居民的居住權(quán)。在我國(guó)立法實(shí)踐中,本應(yīng)成為公民住房權(quán)保障的基礎(chǔ)性法律——《中華人民共和國(guó)住宅法》——缺位,使得圍繞住房權(quán)的所有討論都只能是一種草根階層自我表達(dá)而已。目前,制定一部中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)法律的條件已基本成熟。雖然我國(guó)尚未通過(guò)《住宅法》,但黑龍江省可以制定本行政區(qū)域內(nèi)的住宅條例,即《黑龍江省住宅條例》。而且,起草條件已基本具備,已有現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等為其奠定了內(nèi)源基因,美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)外《住宅法》可資借鑒。

具體而言,《黑龍江省住宅條例》是一部調(diào)整住宅建設(shè)、使用、管理活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系的法律。其內(nèi)容涵蓋住宅的建設(shè)、供應(yīng)、分配、經(jīng)營(yíng)、管理等與住房關(guān)系密切的主要方面,在黑龍江省地方性法律法規(guī)體系中,屬于住宅法律體系中核心的綜合性法律。但它必須正確處理好和其他專(zhuān)門(mén)性的住宅法律法規(guī)的關(guān)系,如《黑龍江省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》、《黑龍江省廉租住房保障辦法》、《黑龍江省經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)實(shí)施方案》、《黑龍江省城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理暫行辦法》等。

二、出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《黑龍江省城市保障性住房條例》

“恰恰因?yàn)槭挛锏牧α靠偸莾A向于破壞平等,所以,法律的力量就應(yīng)該總是傾向于維護(hù)平等。”[3]保障性住房實(shí)踐中暴露出來(lái)的首要問(wèn)題就是缺乏監(jiān)管權(quán)力濫用導(dǎo)致保障性住房運(yùn)行中的不公平不公正。經(jīng)過(guò)多年探索,黑龍江省城市保障性住房的法律體系已初具規(guī)模,包括《黑龍江省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》、《黑龍江省廉租住房保障辦法》、《黑龍江省經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)實(shí)施方案》、《黑龍江省城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理暫行辦法》等地方性規(guī)范性文件。但在發(fā)展的同時(shí)仍有不足,在保障性住房方面缺少統(tǒng)一的地方性法規(guī)或規(guī)章,甚至像新生制度的公共租賃住房只有相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)。這迫切地要求我們對(duì)現(xiàn)行的黑龍江省城市保障性住房體系與制度進(jìn)行深度思考,以促進(jìn)其住房體系與運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性、合理性,從而完善黑龍江省保障性住房的宏觀調(diào)控,解決住房領(lǐng)域的公平問(wèn)題,這已成為不可回避的亟待解決的現(xiàn)實(shí)民生問(wèn)題。

對(duì)此,黑龍江可以效仿深圳、廈門(mén)等個(gè)別較大城市出臺(tái)本行政區(qū)域內(nèi)適用的保障性住房管理?xiàng)l例,從地方性法規(guī)的高度確立和保障公民住房的基本權(quán)利,規(guī)范和加強(qiáng)保障性住房管理,這是對(duì)基本人權(quán)的保障,是法治的必然要求。《黑龍江省城市保障性住房條例》圍繞保障性住房的目標(biāo)與宗旨、體系與制度、監(jiān)管與責(zé)任等提出明確、詳細(xì)、具體、有高度可操作性的規(guī)定。在具體操作過(guò)程中,需要注意以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

第一,健全獎(jiǎng)懲與問(wèn)責(zé)制度。明確各級(jí)地方政府及保障性住房監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé),完善責(zé)任追究懲戒制度,特別是失職的責(zé)任承擔(dān)形式與主體。對(duì)失職部門(mén)和人員給予行政處分和紀(jì)律處分,觸犯刑法的依法定罪量刑。

第二,建立以租賃為主要形式的保障性住房。目前,黑龍江省的保障性住房主要有兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃房、廉租房四種?？梢哉f(shuō),全面覆蓋了住房支付能力不足的中低收入群體。但兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)歸屬有永久性,管理困難,容易滋生腐敗。為了遏制保障性住房領(lǐng)域中的權(quán)力尋租,必須少建甚至停建兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用房,著力發(fā)展廉租房、政策性租賃房,適當(dāng)擴(kuò)大廉租房和政策性租賃住房的申請(qǐng)對(duì)象,由廉租房和公共租賃房制度替代之,即把低等收入群體中較低收入者囊括進(jìn)廉租房中,另一部分融入公共租賃住房制度中。這樣就不會(huì)產(chǎn)生夾心層無(wú)保障的問(wèn)題。

第三,完善退出機(jī)制。保障性住房的對(duì)象是中低收入群體,而收入是動(dòng)態(tài)的,加之虛報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象的存在,所以,通過(guò)房地產(chǎn)管理部門(mén)、民政、社保、電信等多部門(mén)聯(lián)動(dòng),加大對(duì)保障性住房申請(qǐng)人的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管力度。建立申購(gòu)人收入和住房情況年申報(bào)和公示制度,同時(shí)建立誠(chéng)信黑名單,將條件不符者及時(shí)清退出保障房。申報(bào)材料需層層審核并將信息公示在申報(bào)人住所地或經(jīng)常居住地、單位、各級(jí)審核部門(mén)的官方網(wǎng)站、本地公開(kāi)發(fā)行的權(quán)威媒體、手機(jī)信息等,以確保保障性住房資源的合理流動(dòng)和有效配置。

第四,實(shí)行居住地申購(gòu)制度?，F(xiàn)在保障性住房是以戶(hù)籍為基準(zhǔn)的,其有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制印痕,已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。國(guó)家正深化戶(hù)籍改革,還原戶(hù)籍制度的人口登記管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能?？梢?jiàn),以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的保障性住房制度是與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相違的,而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公、加劇社會(huì)矛盾等消極連鎖反應(yīng)。因此應(yīng)打破戶(hù)籍限制,建立居住地申購(gòu)制度,替代目前通行的戶(hù)籍限制條件,平等對(duì)待與保障流動(dòng)人口與常住人口的住房權(quán)。所謂居住地申購(gòu)是指以居住地為基礎(chǔ),同時(shí)需提供近三年或五年的納稅或社會(huì)保險(xiǎn)憑證進(jìn)行保障房的申報(bào)和分配。居住地以公民在某地居住三年或五年為標(biāo)準(zhǔn)。

第五,嚴(yán)格限定申請(qǐng)人的條件。主要從申請(qǐng)人的家庭收入、住房狀況、居住地三方面來(lái)限定。其它條件如婚否、居住期限等不宜限制。申請(qǐng)人要以家庭為單位,家庭收入主要是指中低收入家庭,住房狀況屬住房困難戶(hù)。具體來(lái)說(shuō),中低收入家庭是按黑龍江省統(tǒng)計(jì)局每年向社會(huì)公布的上年度居民人均可支配收入乘以家庭人口數(shù)以下者。2010年黑龍江城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13856.5元。根據(jù)黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,可以限定一個(gè)水平幅度,具體標(biāo)準(zhǔn)可以授權(quán)各市縣根據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局每年向社會(huì)公布的上年度居民人均可支配收入確定。住房困難戶(hù)是無(wú)房或者現(xiàn)住房面積低于市人民政府規(guī)定的住房困難標(biāo)準(zhǔn)。黑龍江的人均住房面積不高,2007年人均建筑面積為23.3平方米,各城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局每年向社會(huì)公布數(shù)字具體確定標(biāo)準(zhǔn)。各類(lèi)保障性住房供應(yīng)對(duì)象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn),分別由民政行政管理部門(mén)和房產(chǎn)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)行政管理部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和住房?jī)r(jià)格水平等情況確定,報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)后,定期向社會(huì)公布。

第六,完善申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。沒(méi)有救濟(jì),就沒(méi)有權(quán)利。申請(qǐng)人的合法權(quán)利被侵害時(shí),要賦予申請(qǐng)人行政和司法救濟(jì)途徑。通過(guò)行政復(fù)議、行政訴權(quán)和可抗辯居住權(quán),增強(qiáng)保障性住房運(yùn)行中監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管力度,保證保障性住房準(zhǔn)入的公平,完善申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

三、完善各類(lèi)保障性住房配套法規(guī)

各類(lèi)保障性住房除了具有一般共性外,還具有各自的特性。因此,黑龍江省應(yīng)該在住房條例和保障性住房條例的共同調(diào)控下,有針對(duì)性的根據(jù)各類(lèi)保障性住房,制定、完善相關(guān)法規(guī),即針對(duì)兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用房、政策性租賃房、廉租房,分別健全黑龍江省兩限商品住房管理辦法、經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法、政策性租賃房管理辦法、廉租房管理辦法。對(duì)各類(lèi)保障性住房全程監(jiān)管制度化、法律化。而且,要求黑龍江省各城市制定本行政區(qū)域內(nèi)的具體的實(shí)施辦法或方案。

立法保障城市保障性住房發(fā)展,是當(dāng)前保障性住房發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,也是避免保障性住房諸多詬病的首選,更是社會(huì)主義法治理念和法治建設(shè)的必然要求。在國(guó)家完善保障性住房立法的同時(shí),黑龍江省更要加強(qiáng)城市保障性住房地方法規(guī)體系的建設(shè)力度和步伐,促進(jìn)黑龍江省城市保障性住房建設(shè)的理性、健康、有序的發(fā)展,推進(jìn)黑龍江省的法治進(jìn)程。

[1]張清,吳作君.住房權(quán)保障如何可能研究綱要[J].北方法學(xué),2010,4(22):54.

[2]馬克思恩格斯全集:第18卷[M].北京:人民出版社,1972.307.

[3]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1980.

F127

A

1007-9882(2012)01-0042-02

2011-12-09

李海娟(1980-),女,黑龍江齊齊哈爾人,碩士,哈爾濱德強(qiáng)商務(wù)學(xué)院講師,主要研究方向?yàn)榉ɡ?、房地產(chǎn)法、憲法與行政法。

[責(zé)任編輯:陳如松]