中國保險(xiǎn)法律制度落后的根本原因與對策

劉薇

【摘要】自中國保險(xiǎn)業(yè)恢復(fù)以來，保險(xiǎn)業(yè)以每年30%以上的速度快速發(fā)展和壯大，且潛力巨大。但在中國保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展的同時，作為規(guī)范保險(xiǎn)行為的法律制度，卻存在眾多空白及嚴(yán)重缺陷。因此，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快對中國現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》進(jìn)行修訂，通過修法從根本上進(jìn)一步完善中國保險(xiǎn)法律制度。為此作為進(jìn)一步完善中國保險(xiǎn)法制的重要對策，筆者建議在新的法律制度中應(yīng)明確提出保護(hù)被保險(xiǎn)人利益，取消保險(xiǎn)市場準(zhǔn)限制，放松對保險(xiǎn)資金運(yùn)用限制，允許混業(yè)經(jīng)營，轉(zhuǎn)變保險(xiǎn)監(jiān)管模式等內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】保險(xiǎn)；法律制度；合同陷阱；保險(xiǎn)利益原則；監(jiān)管模式

保險(xiǎn)法律制度，是以《保險(xiǎn)法》為核心的一系列與保險(xiǎn)商業(yè)經(jīng)營管理和行政監(jiān)管有關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章的制定、實(shí)施和適用的統(tǒng)稱。一套健全而有效的法律制度的存在，對于促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)健、持續(xù)、快速發(fā)展具有重要意義。但是，中國現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》存在十分嚴(yán)重的缺陷，如保險(xiǎn)合同隱藏陷阱，法律漏洞多、可操作性不強(qiáng)，尤其是針對精算業(yè)務(wù)方面的法律規(guī)定少之又少。這些問題如不引起足夠重視，并盡快加解決，必將對中國精算業(yè)的持久健康發(fā)展產(chǎn)生極為不利的影響。

一、中國現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》存在的主要問題及原因分析

我們知道，中國現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)起步較晚，對保險(xiǎn)重視程度一直不夠，同國外很多公司相比差距很大。究其原因，最重要一點(diǎn)是中國保險(xiǎn)的執(zhí)業(yè)法制環(huán)境不能令人滿意。雖然中國《保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施已10年有余，其存在的問題或缺陷卻非常嚴(yán)重，概括起來主要有：

首先，法律空白點(diǎn)多，可操作性不強(qiáng)。最大誠實(shí)信用原則、保險(xiǎn)利益原則和近因原則是國際保險(xiǎn)業(yè)公認(rèn)的保險(xiǎn)基本原則。但是，中國《保險(xiǎn)法》中，近因原則和保險(xiǎn)利益原則并未得到明確而具體體現(xiàn)。保險(xiǎn)利益原則是指保險(xiǎn)合同的有效成立，必須建立在投保人對保險(xiǎn)標(biāo)的具有保險(xiǎn)利益的基礎(chǔ)上。中國《保險(xiǎn)法》的這種明顯法律漏洞，將導(dǎo)致保險(xiǎn)合同關(guān)系調(diào)控目標(biāo)難以準(zhǔn)確定位，使保險(xiǎn)利益原則在評價(jià)和維持保險(xiǎn)合同的效力方面所應(yīng)當(dāng)具有的價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。近因原則是指保險(xiǎn)人按照約定的保險(xiǎn)責(zé)任范圍承擔(dān)責(zé)任時，其所承保危險(xiǎn)的發(fā)生與保險(xiǎn)標(biāo)的的損害之間必須存在因果關(guān)系。只有近因引起的保險(xiǎn)物損害，保險(xiǎn)人才承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。其次，保險(xiǎn)合同隱藏陷阱。中國《保險(xiǎn)法》雖然規(guī)定了保險(xiǎn)人與投保人應(yīng)各自依約履行權(quán)利與義務(wù)，但投保人與保險(xiǎn)人承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)重不對稱，明顯偏袒保險(xiǎn)人。保險(xiǎn)人甚至利用其制定解釋格式合同條款的優(yōu)勢，大量使用對投保人極不利的霸王條款，公開制造保險(xiǎn)合同陷阱。這是造成中國多數(shù)企業(yè)和普通百姓對投保興趣不高的一個極重要的因素。同時，也人為地增加了精算人員對保險(xiǎn)公司資產(chǎn)評估、償債能力分析及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的難度，再次，投保人的權(quán)益得不到法律保障。中國《保險(xiǎn)法》的立法基礎(chǔ)及立場有問題。立法者立法時沒有一碗水端平，明顯偏袒保險(xiǎn)人的利益，忽略了投保人的利益。這可能與多數(shù)保險(xiǎn)公司都是“國營公司”有關(guān)。投保人是保險(xiǎn)合同的重要當(dāng)事人之一，應(yīng)當(dāng)享有足夠的保險(xiǎn)法規(guī)定的權(quán)利。然而，中國《保險(xiǎn)法》第2條和第10條竟將保險(xiǎn)人排除于保險(xiǎn)合同的當(dāng)事人之外，只是作為保險(xiǎn)合同的“關(guān)系人”而存在，保險(xiǎn)合同對保險(xiǎn)人失去約束力，導(dǎo)致投保人遭受損失狀告保險(xiǎn)人是十訴九輸，從而極大地傷害了投保人的根本利益。當(dāng)然，這種現(xiàn)象的存在，也令精算人員無法對保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行效有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。第四，保證保險(xiǎn)立法嚴(yán)重滯后。中國《保險(xiǎn)法》未對保證保險(xiǎn)合同作出明確的規(guī)定。保證保險(xiǎn)就是保險(xiǎn)人為被保證人向權(quán)利人（通常為投保人）提供擔(dān)保的保險(xiǎn)。它包括兩類保險(xiǎn)：一類是狹義的保證保險(xiǎn)；另一類是信用保險(xiǎn)。它們的保險(xiǎn)標(biāo)的都是被保證人的信用風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)被保證人的作為或不作為致使權(quán)利人遭受經(jīng)濟(jì)損失時，保險(xiǎn)人負(fù)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。因此，保證保險(xiǎn)實(shí)際上是一種擔(dān)保業(yè)務(wù)。投保人向保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)費(fèi)，在被保險(xiǎn)人因債務(wù)人不履行債務(wù)等原因遭受損失時，由保險(xiǎn)人承擔(dān)賠償責(zé)任。中國保險(xiǎn)法在此存在明顯不足，令保險(xiǎn)業(yè)務(wù)更具不確定性和隨意性，由此將可能造成保險(xiǎn)公司極其巨大的經(jīng)濟(jì)損失。第五，保險(xiǎn)公司償付能力的監(jiān)管缺陷。雖然2002年修改后的中國《保險(xiǎn)法》對加強(qiáng)監(jiān)管保險(xiǎn)公司償付能力方面作了有益的修改，但是，《保險(xiǎn)法》對分業(yè)經(jīng)營促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)健、持續(xù)、快速發(fā)展所起的正面或負(fù)面作用如何進(jìn)行精算，仍缺乏可操作性的具體法律條文及解釋。由此自然會增加保險(xiǎn)人員開展負(fù)債評估、償付能力監(jiān)控等實(shí)際工作的困難。

顯然，中國保險(xiǎn)立法的現(xiàn)狀與保險(xiǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展很不相稱。保險(xiǎn)立法層次低、缺乏權(quán)威性，而且保險(xiǎn)立法在內(nèi)容上、體系上也不完善、不科學(xué)，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。之所以如此，究其原因主要有：一是中國立法主體存在嚴(yán)重問題。迄今為止，中國大多數(shù)法律基本上都是先由中央政府的相關(guān)主管當(dāng)局進(jìn)行法律條文的起草，然后交全國人大表決通過（一般情況下都能得到通過）。立法主體中間缺少投保人利益的代表。如稅法就是先由國家財(cái)政稅務(wù)主管部門負(fù)責(zé)起草的，納稅人代表自始至終沒有代表參加，由此出現(xiàn)名目繁多稅種及高稅率就一點(diǎn)不奇了。中國現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》諸多缺陷之所以存在也是與此密切相關(guān)。二是立法者態(tài)度發(fā)生嚴(yán)重傾斜，沒有一碗水端平。中國保險(xiǎn)市場實(shí)際上是一個由政府主控的寡頭壟斷市場。從中國目前保險(xiǎn)市場情況分析，中國人民保險(xiǎn)公司、中國人壽保險(xiǎn)公司、中國平安保險(xiǎn)公司、中國太平洋保險(xiǎn)公司四大保險(xiǎn)公司已經(jīng)占有目前中國保險(xiǎn)市場份額的96%。而其中，國有獨(dú)資的人保、中國人壽則幾乎占去保險(xiǎn)市場份額的70%。中國人壽占去了壽險(xiǎn)市場份額的77%，人保占去了產(chǎn)險(xiǎn)市場的78%。而機(jī)動車險(xiǎn)市場中僅中國人民保險(xiǎn)公司一家就占82%。這就是說，中國保險(xiǎn)市場雖然初步形成了競爭格局，但這種以政府為北景的少數(shù)幾家國有獨(dú)資保險(xiǎn)公司高度寡頭壟斷局面，仍是目前中國保險(xiǎn)市場的顯著特點(diǎn)。更為嚴(yán)重的是，各級政府尤其是中央政府堅(jiān)持黨和國家利益高于一切的原則，出于維護(hù)黨和國家利益，加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的陳舊觀念，往往不自覺地站在保險(xiǎn)公司立場上進(jìn)行立法，基本忽略了市場經(jīng)濟(jì)條件下，合同雙方法律地位平等，權(quán)利與義務(wù)相對稱的現(xiàn)實(shí)要求。因此，應(yīng)當(dāng)特別引起中國立法機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。三是立法專業(yè)人才缺乏。中國最高立法機(jī)構(gòu)為全國人大常委會，可是，全國人大常委成員中多數(shù)不是法律專業(yè)出身，更沒有保險(xiǎn)相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。顯然靠這樣一批人來提升中國精算法制水平，是很難想象的。四是立法者的保險(xiǎn)意識滯后。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來了消費(fèi)者財(cái)富的增長和風(fēng)險(xiǎn)的提升。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體也逐漸從政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)和個人，導(dǎo)致消費(fèi)者對保險(xiǎn)需求日益迫切。實(shí)踐證明，保險(xiǎn)是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的一種有效手段，精算是保險(xiǎn)經(jīng)營的保護(hù)神。但是，由于中國自1959年停辦國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以后，人們長期生活在沒有商業(yè)保險(xiǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，因此，中國人尤其是那些負(fù)有立法責(zé)任的人的保險(xiǎn)意識嚴(yán)重滯后。不少人深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代陳舊觀念影響，輕視保險(xiǎn)的作用，觀念上默守陳規(guī)，這也是導(dǎo)致中國保險(xiǎn)法制建設(shè)不盡人意的一個重要因素。

二、中國保險(xiǎn)法律制度的修訂精神與完善對策

為確保中國保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展，必須要有科學(xué)的、符合保險(xiǎn)業(yè)特點(diǎn)的相關(guān)法律制度來加以規(guī)范。為此，以下幾項(xiàng)修法精神及對策是必須的：第一，要重視保險(xiǎn)立法技術(shù)的系統(tǒng)性、可操作性和前瞻性，盡快消除保險(xiǎn)法中的空白點(diǎn)。保險(xiǎn)法律制度應(yīng)在立法原則和目的中體現(xiàn)對市場開放環(huán)境下的公平、公正競爭秩序的培育與維護(hù)，要把保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者利益作為立法目的；加快我國保險(xiǎn)精算立法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法、外資保險(xiǎn)公司管理立法等工作進(jìn)程。第二，參照國際法律規(guī)范，盡快對中國《保險(xiǎn)法》進(jìn)行全面修訂，力求建立既具中國特色又不違國際慣例的保險(xiǎn)法律法規(guī)體系。首先，要旗幟鮮明地通過法律條文對保險(xiǎn)業(yè)在今后市場發(fā)展中的地位和作用加以規(guī)范。其次，要在修訂后《保險(xiǎn)法》中加重保險(xiǎn)人的義務(wù)和責(zé)任，加大對投保人合法權(quán)益的保護(hù)。重點(diǎn)要放在強(qiáng)化保險(xiǎn)人在訂立保險(xiǎn)合同時應(yīng)履行的解釋、告知等義務(wù)和責(zé)任，對超額保險(xiǎn)、重復(fù)保險(xiǎn)等內(nèi)容應(yīng)載入保險(xiǎn)合同的專項(xiàng)備注條款，盡到提醒和說明義務(wù)。當(dāng)保險(xiǎn)人未盡上述義務(wù)時，賦予投保人變更或者解除合同的權(quán)力，使保險(xiǎn)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)平等，以保護(hù)弱勢地位的投保人合法權(quán)益。通過細(xì)化法律條文，避免保險(xiǎn)合同雙方在發(fā)生糾紛時各執(zhí)一詞卻又無法可依。第三，完善保險(xiǎn)執(zhí)業(yè)的基本規(guī)范。要在自愿、誠信和守法基礎(chǔ)上，在保險(xiǎn)立法中將保險(xiǎn)利益原則、公平原則、近因原則等符合民法基本原則和國際保險(xiǎn)行業(yè)普遍運(yùn)用的原則作出明文規(guī)定。此外，還應(yīng)根據(jù)全球保險(xiǎn)市場發(fā)展趨勢，修改中國保險(xiǎn)市場準(zhǔn)入規(guī)定、取消外資優(yōu)待、實(shí)行國民待遇，將逐步自由化等問題納入立法范疇，真正建立起與國際慣例接軌的中國保險(xiǎn)法律制度體系，促進(jìn)中國保險(xiǎn)業(yè)的規(guī)范化健康發(fā)展，以便好地參與競爭，迎接未來挑戰(zhàn)。第四，強(qiáng)化對保險(xiǎn)組織的法制化建設(shè)。首先，要允許興辦精算師事務(wù)所，在保險(xiǎn)公司股份制改造和上市過程中應(yīng)主動發(fā)揮精算師的特殊作用。目前，中國還沒有獨(dú)立的第三方——精算事務(wù)所，《保險(xiǎn)法》中也沒有明確規(guī)定。如要成立精算事務(wù)所，只能依照《公司法》或《合伙企業(yè)法》來實(shí)施。我國保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)盡快制定《保險(xiǎn)事務(wù)所管理規(guī)定》，以規(guī)范這一今后日益興起的新興產(chǎn)業(yè)。其次，在法律條文中，對“經(jīng)辦精算師”要明確其相應(yīng)的法律概念及其在履行職能時所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)。第五，改善監(jiān)管模式，降低或取消市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵混業(yè)經(jīng)營。現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家保險(xiǎn)監(jiān)管模式正向放寬保險(xiǎn)監(jiān)管方面發(fā)展，以美國為例，美國精算協(xié)會對全美精算行業(yè)的健康發(fā)展，起到了十分重要的自律作用。但是，中國《保險(xiǎn)法》中有關(guān)行業(yè)自律和社會監(jiān)督內(nèi)容幾乎沒有，建議盡快補(bǔ)上。此外，放寬對保險(xiǎn)經(jīng)營活動限制，允許保險(xiǎn)業(yè)和其他金融業(yè)之間，產(chǎn)、壽公司之間可以相互滲透、相互融合；目前中國《保險(xiǎn)法》在規(guī)定保險(xiǎn)公司開業(yè)資金方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家的要求，市場準(zhǔn)入門檻太高，嚴(yán)重妨礙了保險(xiǎn)市場競爭，影響了中國保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展，建議盡快放寬或取消保險(xiǎn)市場準(zhǔn)入條件，尤其應(yīng)允許中國公民私人資本進(jìn)入保險(xiǎn)市場。

在保險(xiǎn)控股公司的監(jiān)管上，目前法律方面對于擁有控制子公司或持股公司的保險(xiǎn)控股公司的監(jiān)管，仍然是個空白點(diǎn)；還有中國《保險(xiǎn)法》對保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營范圍限制過分嚴(yán)格，規(guī)定保險(xiǎn)業(yè)必須分業(yè)經(jīng)營，而目前多數(shù)發(fā)達(dá)國家特別是美國，早已放寬限制，允許保險(xiǎn)公司混業(yè)經(jīng)營。建議盡快通過修訂相關(guān)法律加以解決。最后，盡早開展《保險(xiǎn)法》實(shí)施細(xì)則的起草工作，明確保險(xiǎn)疑義解釋原則，規(guī)定盡可能詳細(xì)的操作標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在修改后的保險(xiǎn)法中必須明確保險(xiǎn)利益原則，不能再抽象化。還有修改后的保險(xiǎn)法必須旗幟鮮明地保護(hù)投保人的利益。在司法實(shí)踐中，即使被保險(xiǎn)人交易實(shí)力與保險(xiǎn)人相當(dāng)，即被保險(xiǎn)人不屬于經(jīng)濟(jì)上的弱者，法律也應(yīng)以確保被保險(xiǎn)人利益放在第一位，維護(hù)保險(xiǎn)司法公正。

參 考 文 獻(xiàn)

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