林振輝

農(nóng)村住宅建設(shè)用地的規(guī)范化管理

林振輝

莆田市國(guó)土資源局涵江分局

十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，農(nóng)村住宅建設(shè)用地管理既關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村民生問題，又是國(guó)土資源管理的重要內(nèi)容。該文結(jié)合多年基層國(guó)土資源管理的工作實(shí)踐及本區(qū)域農(nóng)村住宅用地管理實(shí)際情況，通過走訪農(nóng)戶等多種形式，深入調(diào)查農(nóng)村住宅用地使用情況，分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地住宅用地管理中普遍存在的問題及原因，并就如何規(guī)范化管理提出相關(guān)建議。

農(nóng)村住宅建設(shè)用地 規(guī)范化 管理

為切實(shí)解決農(nóng)村村民住房矛盾，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》及相關(guān)文件精神，我區(qū)啟動(dòng)了農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地審批管理工作。隨著該項(xiàng)工作的開展，逐漸出現(xiàn)一戶多宅、未批先用、地類認(rèn)定不清、未節(jié)約利用土地等問題。農(nóng)村住宅建設(shè)用地管理既關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村民生問題，又是國(guó)土資源管理的重要內(nèi)容。唯有進(jìn)一步規(guī)范化管理農(nóng)村住宅建設(shè)用地，才能將基本國(guó)策落到實(shí)處。

1 當(dāng)前農(nóng)村住宅用地利用現(xiàn)狀

以第二次全國(guó)土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn)，本區(qū)域內(nèi)耕地總面積為15.51萬畝（基本農(nóng)田13.99萬畝）,其中轄區(qū)內(nèi)納入農(nóng)村建設(shè)用地管理的規(guī)劃控制區(qū)外有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地面積10.55萬畝（基本農(nóng)田10.02萬畝）。自2007年開通農(nóng)村住宅用地審批管理業(yè)務(wù)以來，共審批農(nóng)村住宅用地29批1082戶，面積108520m2，其中2007年2批97戶、用地面積9770 m2，2008年4批183戶、用地面積16560 m2，后逐年增長(zhǎng)，2011年達(dá)到8批283戶、用地面積28550 m2。

通過調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，列入農(nóng)村住宅用地管理的5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田占全區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的71.6%，是基本農(nóng)田集中分布區(qū)域，也是耕地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域；同時(shí)，近年來該區(qū)域內(nèi)農(nóng)村住宅用地需求呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，自開通管理業(yè)務(wù)以來，農(nóng)村住宅新增用地平均每年增長(zhǎng)38.4%。切實(shí)保護(hù)耕地，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村住宅用地管理已是迫在眉睫，也是國(guó)土資源管理中一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

2 農(nóng)村住宅用地管理工作存在的主要問題

2.1 住宅用地缺乏科學(xué)規(guī)劃、合理引導(dǎo)

目前，除了道路等基礎(chǔ)設(shè)施拆遷安置區(qū)及有條件的村集體以統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)外，相當(dāng)部分的村莊因用地條件所限，缺乏科學(xué)規(guī)劃及技術(shù)引導(dǎo)，未能建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)。主要以單獨(dú)申請(qǐng)住宅用地為主，造成了零星分散建房的現(xiàn)狀，不利于新農(nóng)村成片規(guī)劃、有序建設(shè)的開展，也給國(guó)土資源住宅用地管理工作帶來很大難度。

2.2 落實(shí)“一戶一宅”及“舊宅處置”政策缺乏有效措施

在農(nóng)村住宅用地管理過程中，如何有效管理“一戶一宅”及切實(shí)解決“舊宅處置”問題，目前還沒有一套完整有效的管理制度。農(nóng)村子女成家分戶、老人輪流隨子女生活、舊宅的風(fēng)水迷信等原因，給界定“一戶一宅”帶來很大困難，也給拆舊宅等處置舊宅用地造成一定阻力，且收回、調(diào)劑舊宅用地很大程度上是依托所在村委會(huì)進(jìn)行，目前缺乏有效的監(jiān)督管理制度和具體操作辦法。

2.3 管理程序不夠規(guī)范

目前，省、市均出臺(tái)有關(guān)政策及文件，但在基層國(guó)土資源管理具體過程中，需予以進(jìn)一步明確和細(xì)化，出現(xiàn)的問題有：一是審批管理程序未能較好地實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，造成管理真空，如未履行批后監(jiān)管，造成移位建設(shè)、超面積建設(shè)等；二是報(bào)批程序不統(tǒng)一，如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)、國(guó)土資源基層所上報(bào)及申請(qǐng)者個(gè)人上報(bào)等情形，上報(bào)管理程序紊亂；三是地類認(rèn)定材料不夠規(guī)范，造成部分土地占用耕地，未按農(nóng)用地上報(bào)等現(xiàn)象；四是未按規(guī)定程序履行管理職能，如未履行先公示后報(bào)批、多部門交叉勘察等。

2.4 地質(zhì)災(zāi)害搬遷戶等“民生造福工程”申請(qǐng)用地受限

根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，因地質(zhì)災(zāi)害搬遷住宅用地需求日浙增多，特別是列入地災(zāi)易發(fā)區(qū)內(nèi)的搬遷戶需要新建農(nóng)村住宅。但由于近年來，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃劃定基本農(nóng)田和耕地占補(bǔ)平衡的有關(guān)規(guī)定，上述區(qū)域農(nóng)用地中大部分列入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或土地整理區(qū)，加上山區(qū)林地面積比例較大，能用于審批建房的用地可選擇性不大，造成了山區(qū)急需解決地災(zāi)搬遷戶等民生問題而又無符合要求的用地等困境。

2.5 未批先建、少批多占等違法現(xiàn)象仍存在

按現(xiàn)行有關(guān)政策，農(nóng)村住宅用地按每戶3人及以下80平方米、4～5人100平方米、6人及以上120平方米審批管理。但受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村村民大部分愿意住大宅樓，不按批準(zhǔn)面積建房，而隨意擴(kuò)大住宅面積，部分申請(qǐng)者在辦理審批手續(xù)過程中，未批先建或邊批邊建，給國(guó)土資源執(zhí)法管理帶來了難度。

3 農(nóng)村住宅用地規(guī)范化管理的措施和建議

3.1 以“科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)”為主、輔以“散戶建設(shè)”的管理原則

以統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)為主，積極為農(nóng)村提供建房技術(shù)服務(wù)，采用村莊土地整理和舊村改造相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)自然村向中心村、集鎮(zhèn)集聚，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)村村民住宅小區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)選址、合理建房、節(jié)約用地。村莊的科學(xué)規(guī)劃應(yīng)以“六個(gè)結(jié)合”為基本原則：一是與環(huán)境衛(wèi)生相結(jié)合，合理預(yù)留綠化帶及衛(wèi)生設(shè)施用地；二是與農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，依托農(nóng)村路網(wǎng)進(jìn)行規(guī)劃選址；三是與村莊改造相結(jié)合，統(tǒng)籌舊村改造、土地整治及新農(nóng)村建設(shè)布局；四是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，集中分散居住的農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用和規(guī)模化種植；五是與旅游資源開發(fā)相結(jié)合，充分考慮當(dāng)?shù)芈糜翁厣η笤诮ㄖL(fēng)格上與自然和諧統(tǒng)一；六是與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，注重保護(hù)河流、水庫(kù)、森林等生態(tài)資源，堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先，恢復(fù)補(bǔ)償為輔，恢復(fù)補(bǔ)償?shù)却胧┡c項(xiàng)目所在地生態(tài)功能區(qū)劃的要求相適應(yīng)[1]。對(duì)無房戶、明顯低于法定用地標(biāo)準(zhǔn)戶及無法達(dá)到最基本居住安全和質(zhì)量要求的危房戶，確需新建但客觀上又無法納入農(nóng)村住宅小區(qū)統(tǒng)一建設(shè)的，給予考慮單獨(dú)申請(qǐng)住宅建設(shè)用地。

3.2 規(guī)范管理程序

建立健全科學(xué)合理的管理流程是開展農(nóng)村住宅用地管理工作的基本前提。應(yīng)根據(jù)省、市政府有關(guān)政策規(guī)定，細(xì)化辦事流程，協(xié)調(diào)各級(jí)審查報(bào)批程序，主要有：

以統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)模式申請(qǐng)用地的。建議在原有相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，增加村民討論、征求意見會(huì)等程序，以充分體現(xiàn)民主性?？捎伤诖澹ň樱┪瘯?huì)擬定可行性意見，提供統(tǒng)一進(jìn)入住宅小區(qū)的用戶花名冊(cè)、擬建設(shè)用地基本情況等材料，并充分聽取村民意見，按少數(shù)服從多數(shù)的村民自治原則，初步方案經(jīng)村民多數(shù)人同意后，按有關(guān)規(guī)定辦理。

單獨(dú)申請(qǐng)農(nóng)村住宅建設(shè)用地的。一是實(shí)行公示制度，在本村張榜公布征詢本村村民的意見，履行公示程序后，若本村村民未提出異議或者異議不成立的，依法予以上報(bào)。二是聯(lián)合審查制度，有關(guān)部門應(yīng)集體會(huì)審、聯(lián)合勘察，對(duì)是否符合住宅用地和建設(shè)申請(qǐng)條件、是否符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃、是否存在地質(zhì)災(zāi)害隱患等事項(xiàng)進(jìn)行審核，提高工作效率；三是規(guī)范地類管理，對(duì)地類認(rèn)定建議以宗地為單位，提交土地利用總體規(guī)劃圖（局部）和土地利用現(xiàn)狀圖（局部），對(duì)認(rèn)定不清的，可申請(qǐng)上級(jí)部門運(yùn)用有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)成果等技術(shù)手段并結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)勘察予以界定。

3.3 完善“一戶一宅” 及“舊宅處置”管理制度

“一戶一宅”及“舊宅處置”是落實(shí)節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，規(guī)范農(nóng)村個(gè)人建房管理制度的根本保障。這方面的主要措施有：一是要求申請(qǐng)戶所在村委會(huì)在執(zhí)行公示制度時(shí)，將“一戶一宅”情況作為重點(diǎn)公示內(nèi)容，在上報(bào)時(shí)，提供“一戶一宅”公示材料，隨附相片；二是以審查申請(qǐng)者戶口為依據(jù)，認(rèn)真校對(duì)戶口本，原則上以一本戶口簿為一戶作為認(rèn)定參考標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)行簽訂舊宅處置合同制度，要求申請(qǐng)新建用地時(shí)有舊宅的必須簽訂“舊宅處置合同”，作為受理要件之一。對(duì)原舊宅用地有集體土地使用權(quán)證的，可在新住宅用地獲得審批后，由國(guó)土資源部門統(tǒng)一予以注銷。

3.4 地災(zāi)易發(fā)區(qū)內(nèi)的搬遷戶新建農(nóng)村住宅用地管理措施

在辦理地質(zhì)災(zāi)害搬遷戶等“民生造福工程”住房用地時(shí)，可由民政部門會(huì)同國(guó)土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，按“民生造福工程”有關(guān)政策解決，并有地質(zhì)災(zāi)害搬遷戶具體人員名單的批準(zhǔn)文件等，為審批管理農(nóng)村住宅用地創(chuàng)造前提條件。鑒于此類問題的特殊性，在申請(qǐng)新建設(shè)用地時(shí)，可按集體土地置換后申請(qǐng)他村集體土地、基礎(chǔ)設(shè)施安置區(qū)內(nèi)預(yù)留用地解決部分民生問題等辦法解決和管理。

3.5 創(chuàng)新國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察管理新機(jī)制

主要?jiǎng)?chuàng)新措施有：一是在上報(bào)申請(qǐng)用地時(shí)，在申請(qǐng)表內(nèi)明確標(biāo)注四至范圍、距明顯標(biāo)志物距離等；二是住宅用地經(jīng)審批后，應(yīng)督促申請(qǐng)戶在規(guī)定的期限內(nèi)、規(guī)定的用地四至范圍內(nèi)開工建房，不得少批多建或移位建設(shè)；三是建立健全動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，能否及時(shí)有效制止國(guó)土資源違法行為，巡查是第一要?jiǎng)?wù)，巡查到位了，可以將違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，降低執(zhí)法成本，減少群眾損失，考慮到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于距城區(qū)較遠(yuǎn)、交通不便，建議充分發(fā)揮村（居）國(guó)土資源協(xié)管員作用，并通過完善縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）三級(jí)國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，充分利用包片干部、村干部、國(guó)土資源協(xié)管員身在基層一線的作用，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、立體監(jiān)管體制。

土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，具有有限性和不可再生性的特點(diǎn)[2]。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，農(nóng)村住宅用地管理應(yīng)逐步走向規(guī)范化及土地利用節(jié)約集約化的軌道，才能扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提升國(guó)土資源管理水平。

[1] 譚民強(qiáng). 環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2005.

[2] 沈建忠. 房地產(chǎn)基本制度與政策[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.