游卓航

【摘要】網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的普及為地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控提供了新的方案，現(xiàn)行制度下各教育機(jī)構(gòu)普遍存在財(cái)務(wù)危機(jī)。為解決這種財(cái)務(wù)危機(jī)，本文在分析現(xiàn)行教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特點(diǎn)，從技術(shù)和業(yè)務(wù)的角度，提出了一種新的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控體系模式。

我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展至今，各個(gè)學(xué)校都在一定程度上出現(xiàn)了財(cái)務(wù)危機(jī)。這種危機(jī)出現(xiàn)的原因主要有兩個(gè)方面，一是教育經(jīng)費(fèi)的投入不足；二是經(jīng)費(fèi)效率不高，投入產(chǎn)出率較低。解決這個(gè)問題也應(yīng)該從兩方面著手，作為我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，財(cái)政撥款機(jī)制的改革勢(shì)在必行，同時(shí)，提高現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)的利用率，提高經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出率也至關(guān)重要。

從1985年至今，我國(guó)實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款方法，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的原則，即學(xué)校在獲得經(jīng)費(fèi)之后，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用主要由學(xué)校自己支配，并且自負(fù)盈虧。這種方式存在許多的弊端，經(jīng)費(fèi)的使用方式由學(xué)校單方面控制，缺乏有效的考核和監(jiān)督，不能有效激勵(lì)提高院校辦學(xué)效益。本文將就當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系構(gòu)建的問題進(jìn)行探討。

一、教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用目前存在的主要問題

（一）資金使用效率不高

學(xué)校以及所有的政府事業(yè)單位和公有企業(yè)都存在資金使用效率不高的問題，這一問題的關(guān)鍵在于缺乏對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的節(jié)約意識(shí)，有的甚至利用對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作權(quán)謀取私利。解決這一問題的關(guān)鍵在于建立完善的評(píng)估機(jī)制和多方監(jiān)管。

（二）公務(wù)性支出過高

學(xué)校特別是高校，除日常的教學(xué)外，還有著各項(xiàng)教學(xué)教研活動(dòng)，如：會(huì)議、接待、訪問學(xué)習(xí)、檢查、科研課題等。與此相關(guān)所形成的費(fèi)用，就形成了學(xué)校的公務(wù)性支出。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，高校的公務(wù)性支出平均可以高達(dá)總費(fèi)用的30%左右，`作為一個(gè)以教學(xué)為主要業(yè)務(wù)的單位來說，公務(wù)性支出顯然存在可以壓縮的空間。形成如此高額的公務(wù)性支出有兩方面原因：首先是公務(wù)性支出的受益人往往是學(xué)校職能部門中的管理人員，公務(wù)性支出的金額和必要性得不到很好的監(jiān)督。其次是缺乏對(duì)公務(wù)性支出的效能評(píng)估，由于部分公務(wù)性支出無法對(duì)其作用進(jìn)行評(píng)估，因此公務(wù)性支出變成了學(xué)校報(bào)銷費(fèi)用的溫床。

（三）超規(guī)模發(fā)展引發(fā)的財(cái)務(wù)問題

為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校的快速發(fā)展，人才引進(jìn)和設(shè)備引進(jìn)變成了學(xué)校管理發(fā)展中的兩個(gè)主要手段，學(xué)校的發(fā)展成果也和這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)密切掛鉤。然而大規(guī)模的人才引進(jìn)和設(shè)備投入并不能在短期內(nèi)轉(zhuǎn)換成教學(xué)成果和形成經(jīng)濟(jì)效益，學(xué)校的發(fā)展規(guī)模應(yīng)該循序漸進(jìn)，日常運(yùn)行和教學(xué)的基礎(chǔ)投入與發(fā)展經(jīng)費(fèi)應(yīng)該形成一個(gè)良好的匹配比例。但這與很多高校領(lǐng)導(dǎo)者求發(fā)展求成果的意愿是背道而馳的。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的特點(diǎn)

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境為教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控提供了有效的渠道

教育經(jīng)費(fèi)缺乏有效考核和監(jiān)督的一個(gè)重要因素在于地方政府與學(xué)校之間缺乏一個(gè)有效的渠道。在傳統(tǒng)環(huán)境下，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行事前、事中和事后的全面監(jiān)控必然需要很高的控制成本，同時(shí)也會(huì)對(duì)資金的運(yùn)用產(chǎn)生一定的局限性，如加長(zhǎng)資金運(yùn)作的程序，延誤經(jīng)費(fèi)開支的及時(shí)性等。互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用可以在很大程度上解決這一問題。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境拉近學(xué)校與地方政府之間的距離，降低了地方政府與學(xué)校之間的溝通成本，通過互聯(lián)網(wǎng)，地方政府能夠在最短的時(shí)間接收到來自學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的計(jì)劃、實(shí)施以及后續(xù)的詳細(xì)內(nèi)容，同時(shí)也可以通過數(shù)字簽名，對(duì)部分經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作做出快速的響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的參與和控制。

（二）網(wǎng)絡(luò)安全問題是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控體系的障礙

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的逐步成熟，網(wǎng)絡(luò)犯罪率也同步上升。雖然地方政府的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并不會(huì)像網(wǎng)上銀行、電子商務(wù)系統(tǒng)可以從網(wǎng)絡(luò)漏洞中獲取直接利益，但教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控安全同樣會(huì)對(duì)學(xué)校，以及與學(xué)校相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益單位造成影響。例如，某些參與學(xué)校建設(shè)的單位，可以通過截獲和修改地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督信息來獲取利益。另外，學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作作為一項(xiàng)非常重要的信息，一旦被侵入和破壞，都會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響，因此，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控體系對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全也將提出很大的挑戰(zhàn)。

三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下地方政府教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控體系

地方政府教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控體系的構(gòu)建主要有三個(gè)方面：一是監(jiān)控的內(nèi)容，二是監(jiān)控的流程、三是監(jiān)控時(shí)運(yùn)用的技術(shù)。

（一）地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的內(nèi)容

地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用過程參與監(jiān)控可以增加地方政府對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，更好地落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)的使用情況，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用方向增加政策性的引導(dǎo)。并且在監(jiān)控過程中從宏觀的角度觀察各學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的松緊度，把其作為以后年度經(jīng)費(fèi)投入的理論基礎(chǔ)。但是如果地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)過度干涉，勢(shì)必會(huì)影響學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的自主權(quán)，因此地方政府應(yīng)該給部分教育經(jīng)費(fèi)的使用留有余地，同時(shí)監(jiān)控的過程以看為主，以問為主，而不是在監(jiān)控的過程給予同意或者不同意的意見。

目前教育的經(jīng)費(fèi)支出主要分為三大類?；A(chǔ)建設(shè)類：包括學(xué)校教學(xué)樓、辦公樓、實(shí)驗(yàn)樓、圖書館、實(shí)驗(yàn)室、教學(xué)設(shè)備、圖書、基礎(chǔ)設(shè)施、校園環(huán)境的建設(shè)和采購(gòu)。這些項(xiàng)目一部分通過專項(xiàng)資金，一部分由學(xué)校自行投入，涉及金額大，建設(shè)項(xiàng)目少，有專職的部門進(jìn)行立項(xiàng)。項(xiàng)目前的論證和項(xiàng)目后的驗(yàn)收過程和資料都比較齊全，政府在監(jiān)控的過程中，應(yīng)該扮演參與的角色，利用政府采購(gòu)的程序，與學(xué)校共同完成，并且作為職能部門，對(duì)建設(shè)意見提出指導(dǎo)性意見。教學(xué)運(yùn)行類：包括學(xué)校運(yùn)行中產(chǎn)生的各種費(fèi)用。如教師的課酬和基礎(chǔ)科研，學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金，教職工的工資、津貼，教學(xué)運(yùn)行過程中的管理，教具損耗維修等。這部分經(jīng)費(fèi)屬于學(xué)校的日常開支，在使用的過程由學(xué)校內(nèi)部控制，并且費(fèi)用使用一般來說比較規(guī)范，政府在監(jiān)控的過程中，無需進(jìn)行過多干預(yù)。其他類：主要是學(xué)校組織的一些科研、學(xué)習(xí)、娛樂活動(dòng)以及專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)等，這部分經(jīng)費(fèi)的靈活性較高，作弊可能性大，政府在監(jiān)控時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)控，高密度嚴(yán)格抽查和審查，對(duì)于不合理的經(jīng)費(fèi)支出及時(shí)予以制止。對(duì)于一些數(shù)額較大的其他類經(jīng)費(fèi)，甚至可以逐筆審批，與學(xué)校共同參與控制。

（二）地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的流程

地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的控制應(yīng)該主要在支付環(huán)節(jié)。首先，地方政府可以讓學(xué)校按照其要求，將費(fèi)用設(shè)為以上三個(gè)不同的大類，對(duì)不同類別的開支，政府選用不同的監(jiān)控政策，一方面可以增加學(xué)校的自主權(quán)，充分發(fā)揮學(xué)校專家對(duì)業(yè)務(wù)熟悉的特點(diǎn)，把錢用到實(shí)處，一方面可以降低地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的工作量。對(duì)于非重點(diǎn)監(jiān)控的類目進(jìn)行定期的抽查，抽查的內(nèi)容主要為是否把重點(diǎn)監(jiān)控的類目報(bào)送到非重點(diǎn)監(jiān)控的類目躲避檢查。對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)控的類目可以分為兩個(gè)大類，第一類為政府參與的項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目需得到政府的簽名，方可進(jìn)行支付，第二類為普通項(xiàng)目，即上報(bào)一個(gè)工作日，沒有被駁回的即可進(jìn)行支付。政府在監(jiān)控這個(gè)類目時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行抽查。

（三）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控體系的實(shí)施和安全問題

通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施監(jiān)控必須構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)的構(gòu)建主要由以下幾點(diǎn)構(gòu)成：

1.系統(tǒng)的前臺(tái)處理程序。系統(tǒng)的前臺(tái)處理程序和一般的管理信息系統(tǒng)并沒有很大的不同，主要是根據(jù)需求進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理的定制。

2.數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)的構(gòu)建。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控的一個(gè)重要優(yōu)點(diǎn)在于，對(duì)于報(bào)送的數(shù)據(jù)可以通過系統(tǒng)進(jìn)行自動(dòng)的統(tǒng)計(jì)和分析，從而構(gòu)建出一個(gè)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。政府在掌握學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的使用情況后，可以根據(jù)實(shí)際的需要，調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)的投入方案，為制定新的教育經(jīng)費(fèi)政策提供基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)。

3.網(wǎng)絡(luò)安全。網(wǎng)絡(luò)安全是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)控系統(tǒng)的根本，除去人員作弊，幾乎所有的風(fēng)險(xiǎn)都集中在傳輸環(huán)節(jié)。系統(tǒng)涉及的部門僅有各個(gè)學(xué)校以及政府相關(guān)的職能部門以及銀行，因此構(gòu)建專用網(wǎng)絡(luò)，從物理上杜絕被侵入的風(fēng)險(xiǎn)，難度并不大，是一種可行的方案，但是構(gòu)建專用網(wǎng)絡(luò)所耗費(fèi)的資金和網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)成本比較高。因此綜合考慮也可以初級(jí)采用現(xiàn)今比較成熟的網(wǎng)絡(luò)防火墻技術(shù)，通過防火墻攔截入侵，同時(shí)在系統(tǒng)的兩端加入加密和解密程序，對(duì)保密的資料采用密文傳輸?shù)姆绞?，保障?shù)據(jù)的安全。具體如圖1所示。

圖1 傳輸保密文件

4.數(shù)字簽名。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，通過網(wǎng)絡(luò)傳輸資料和簽署意見，但數(shù)據(jù)是無實(shí)體單位，容易被復(fù)制篡改，因此要引入數(shù)字簽名機(jī)制，對(duì)系統(tǒng)中的資料實(shí)施口令式管理，徹底杜絕人為作弊的因素。

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基金項(xiàng)目：湖南省教育科學(xué)規(guī)劃課題《地方政府教育財(cái)政投入財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究》（XJKO11AJG002）研究成果。

（責(zé)任編輯：劉琦）