程勝清

從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務(wù)管理混亂、村務(wù)不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式

史福利案在北京寨辛莊村引起了極大反響，村民們對即將進入該村財務(wù)的上億元土地開發(fā)資金的安全問題非常擔(dān)憂。

按理來說，史福利是沒法動用寨辛莊村700萬元的土地補償款存單為龍川公司貸款提供質(zhì)押擔(dān)保的，因為要動用土地補償款需經(jīng)宋莊鎮(zhèn)經(jīng)管站審批。但據(jù)宋莊鎮(zhèn)經(jīng)管站站長說，2003年之后，有的村只把存單復(fù)印件交給經(jīng)管站，原始單據(jù)則由村里保管，這樣一來，存單被動用或質(zhì)押而經(jīng)管站不知情的情況就有可能發(fā)生。事實上，宋莊鎮(zhèn)經(jīng)管站也是直到史福利案發(fā)，才得知該村存單被質(zhì)押這一情況的。

為此，北京市檢察院第二分院結(jié)合辦案情況，根據(jù)《財政部關(guān)于開展村級會計委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》和《通州區(qū)村級組織規(guī)范化管理工作實施細(xì)則》等政策法規(guī)，向宋莊鎮(zhèn)政府發(fā)出《檢察建議》。該《檢察建議》包含兩個方面的內(nèi)容：一是建議宋莊鎮(zhèn)政府責(zé)成相關(guān)部門對征地過程中的經(jīng)濟補償情況進行全程監(jiān)督；二是建議宋莊鎮(zhèn)政府嚴(yán)格實施村級會計委托代理制度，對下屬村委會經(jīng)營性資金和專項資金使用的數(shù)額、用途、審批權(quán)限實行有效監(jiān)督，構(gòu)筑財務(wù)監(jiān)控體系。

據(jù)了解，史福利案發(fā)生后，宋莊鎮(zhèn)出資在鎮(zhèn)政府設(shè)立了村務(wù)公開電子觸摸屏，村民們可以隨時了解村財務(wù)的各項收支情況。寨辛莊村專門成立了黨員議事小組，監(jiān)督村務(wù)公開的執(zhí)行和落實情況；在《寨辛莊村報》上發(fā)布公告，對未經(jīng)備案的及未通過法律民主程序與村委會簽署的合同及協(xié)議等，不予承認(rèn)。

3月12日，北京市檢察院第二分院檢察官、刑法學(xué)博士劉敬新結(jié)合史福利案剖析了村干部職務(wù)犯罪的根源。

村干部職務(wù)犯罪有其特殊性

《方圓》：與其他職務(wù)犯罪案件相比，史福利案體現(xiàn)出現(xiàn)在村級職務(wù)犯罪的哪些特征？

劉敬新：一是崇尚鄉(xiāng)鄰關(guān)系對村干部職務(wù)犯罪有一定的誘導(dǎo)作用。注重鄉(xiāng)鄰關(guān)系是鄉(xiāng)村自古以來的傳統(tǒng)，這曾在封建社會對社會穩(wěn)定發(fā)揮著極為重要的作用，而今在鄉(xiāng)村仍很大程度上影響著人們的思維。在史福利案件中，史福利挪用公款出借給他人使用時，使用人是與其關(guān)系很深的“朋友”，這讓史福利覺得能夠幫朋友解決困難才有“面子”，才證明自己有能力，才對得起平日里的哥們朋友，才能得到鄉(xiāng)鄰更高的評價和更深的認(rèn)可。

二是在城市文化沖擊下，部分村干部難以抵御物質(zhì)欲望的誘惑。隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和城市化進程的加快，原本較為封閉的村莊在短時間內(nèi)受到城市文化的沖擊，村干部接觸到大量外來的“大款”，看到了五光十色的社會，而村干部的工資報酬和村級經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)低，難以滿足其出入社會的需要，更帶來內(nèi)心的失衡，此時人的“貪利”本性便會暴露無遺。“由儉入奢易，由奢入儉難?！睂τ跁r常面對誘惑的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果沒有相當(dāng)高的道德修養(yǎng)和自我約束能力，墜入虛榮和腐化的深淵是遲早的問題。

史福利就是一個村干部墮落的典型代表，從接觸外來的人員、經(jīng)濟、文化到思想，物質(zhì)欲望的膨脹促使其運用手中的權(quán)力采取切實的行動，將拆遷補償?shù)目铐棑?jù)為己有，挪用公款供他人使用謀取個人利益。這是一個人從思想深處墮落的過程。

《方圓》：預(yù)防力度是不是也相對較弱？

劉敬新：是這樣。村干部的文化素質(zhì)普遍不高，更談不上宗旨意識和法律意識，加之在農(nóng)村基層組織有山高皇帝遠(yuǎn)的思想，容易產(chǎn)生“拿點用點沒啥”的法盲心理，最終導(dǎo)致職務(wù)犯罪。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的監(jiān)管、教育機制不健全，打擊、預(yù)防結(jié)合不到位，職務(wù)犯罪的案件處罰普遍較輕，降低了群眾舉報的積極性和對執(zhí)法部門的信任，助長了部分村級干部的腐敗。

村務(wù)公開落實不到位是直接原因

《方圓》：有人說財務(wù)管理混亂、村務(wù)不公開是村干部職務(wù)犯罪的溫床，你如何看待這種觀點？

劉敬新：的確如此。如果各村的財務(wù)管理均按照制度一絲不茍地執(zhí)行，村干部就無機可乘，貪利之手則無法觸及到村集體的利益上。從有村官因貪污、挪用公款“落馬”的村集體看，無一不是村財務(wù)管理混亂、村務(wù)不公開、村干部“一言堂”，雖有村民理財小組，但流于形式。

《方圓》：我們發(fā)現(xiàn)，史福利在非法提供擔(dān)保時，根本就不走民主決策機制。

劉敬新：村民委員會是農(nóng)民直接依賴的集體組織，村干部作為為群眾直接服務(wù)的人員，其命運應(yīng)是休戚相關(guān)的，而當(dāng)而某些村“一把手”將自己等同于“村霸主”，眼前只有個人利益，頭腦中沒有大局觀念時，就等于火中取栗了。作為寨辛莊村的領(lǐng)頭人，離開民主決策，“公權(quán)力”就變成為親朋好友謀取利益的工具，也成為將自身推向犯罪深淵的工具。

《方圓》：這是不是導(dǎo)致村干部屢屢在財務(wù)上出問題的重要原因？

劉敬新：村干部職務(wù)犯罪問題的最直接原因在于村務(wù)公開、民主決策、財務(wù)管理等有章不循，又缺乏有效的監(jiān)督制約機制。

從目前北京市郊區(qū)縣各村的制度建設(shè)情況看，一是村務(wù)公開、民主決策等制度雖不夠健全或與現(xiàn)實有脫節(jié)之處，但遵照執(zhí)行尚不至于偏離根本。遺憾的是，在干部“落馬”的各村，制度要么寫在紙上，要么掛在墻上，要么停在嘴上，部分村支書、村主任搞“一言堂”，致使村民決策制度、民主議事制度流于形式；村務(wù)公開不全面、不具體，形式單一，且不能長期堅持，透明度不夠，知曉率低；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門對村級組織監(jiān)督管理不力，致使一些村級干部自律意識差，頂風(fēng)違紀(jì)。

二是財務(wù)管理不規(guī)范。個別村級組織沒有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財務(wù)管理和審批規(guī)定，會計出納一人兼，有白條入賬、賬目不全、記賬不及時等現(xiàn)象，尤其在惠農(nóng)資金上存在虛報冒領(lǐng)等問題。

從最近的調(diào)研情況看，為了解決這一問題，某些鄉(xiāng)政府已經(jīng)強制性介入村集體財務(wù)的管理，實行現(xiàn)金、記賬分離制度，即出納由本村村民擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定會計統(tǒng)一記賬。

從權(quán)責(zé)分配和程序設(shè)計上建立雙重防線

《方圓》：如何在權(quán)責(zé)分配上防止村干部職務(wù)犯罪？

劉敬新：實行黨政和行政分開，明確村干部的權(quán)力與責(zé)任。黨政和行政分開實質(zhì)上是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，避免集于一身而失效。在史福利案中，2000年8月至2008年7月，史福利擔(dān)任村黨支部委員、書記，同時兼任村委會主任，實際上是黨政一肩挑，無法落實中央關(guān)于黨政分開的規(guī)定。因此，依法明確黨政“一把手”的權(quán)限、職責(zé)及對人、財、物、事的管理，對重要事項的決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)分配到不同崗位，形成制衡關(guān)系。

此外，上級組織要及時督促和檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時解決。

《方圓》：如何在程序設(shè)計上防止村干部職務(wù)犯罪？

劉敬新：村集體重大事項、決策程序要公開。

重大事項決策公開是保障群眾知情和參與的前提，涉及群眾切身利益的問題更應(yīng)公開并接受群眾監(jiān)督。村務(wù)公開不能僅停留在形式上，村務(wù)上墻、賬目上墻等做法產(chǎn)生了一定的效果，減少了村干部的職務(wù)違法犯罪行為，也推動了村民參與集體事務(wù)的積極性，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展起到了推動作用，同時還要針對產(chǎn)生的問題及時查找漏洞，及時堵塞，做到“補牢不亡羊”。

其次，針對容易出現(xiàn)腐敗問題的財務(wù)制度要制定嚴(yán)格的管理流程，“公章分瓣”、村民理財組等制度也需要不斷完善。如果村干部主管財務(wù)但沒有簽字權(quán)，動用資金需要由理財組審查會簽，相關(guān)責(zé)任人有義務(wù)詳細(xì)說明資金的來源、用途，理財組能確保收入如實入賬、支出用途真實，票據(jù)規(guī)范，手續(xù)齊全，保證賬賬相符，賬物相符，則村干部與財務(wù)人員串通作弊，或者如史福利那樣一個電話就可以把錢提走的情況就不會出現(xiàn)。