摘要：區(qū)域治理是在基于一定的經(jīng)濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯(lián)系在一起的地理空間內，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網(wǎng)絡體系，對區(qū)域公共事務進行的協(xié)調和自主治理的過程。區(qū)域治理是一個復雜的綜合體系，它包括社會生活的方方面面，本文分析了區(qū)域治理的源起，提出了區(qū)域治理的結構體系，即區(qū)域政治體系、區(qū)域市場體系以及區(qū)域社會體系。并且提出三種體系構建的重點分別是建立區(qū)域內政府間網(wǎng)絡式關系與合作伙伴關系、區(qū)域企業(yè)網(wǎng)絡與市場網(wǎng)絡、區(qū)域社會信用體系和非政府組織體系。

關鍵詞：區(qū)域治理；伙伴關系；網(wǎng)絡體系

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)06－0109－04

基金項目：國家社會科學基金青年項目(10CJL049)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(09YJC630169)。

作者簡介：馬海龍(1978－)，男，山西隰縣人，理學博士，天津行政學院經(jīng)濟學教研部副教授。

一、區(qū)域治理的源起

英語中的“治理”(govemanee)可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、指導或操縱。傳統(tǒng)意義上，“governance”與“government”、“governing”的含義區(qū)別并不大。但是，自20世紀80年代以來，伴隨著經(jīng)濟全球化和后現(xiàn)代哲學的提出，“governance”的內涵發(fā)生了巨大的變化。當代“治理”概念及治理理論被作為一種闡釋現(xiàn)代社會、政治秩序與結構變化，分析現(xiàn)代政治、行政權力構架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系?！拔鞣降恼螌W家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”。治理是為了解決政府失靈和市場失效而提出的“第三條道路”。

關于治理有多種定義，其中全球治理委員會(Commission on Global Governance)的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的和個人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

對于治理，有許多不同的定義，但是多元化、多中心、網(wǎng)絡化，各種力量的參與，協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征。區(qū)域治理中的治理不能被縮減為某種國家體制，或者政治制度，它不是簡單的政府管理體制的延伸，更不能簡化為良好的區(qū)域公共管理技術。它包含法律、權利、政治、體制、行政的概念，甚至在內涵和外延方面走得更遠。治理的定義應當更廣泛：這是一種社會調節(jié)的藝術，其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范社會的各種活動，以保證社會的生存、團結和發(fā)展，以及社會與生態(tài)的平衡，最大限度的增進公共利益。

基于以上分析，筆者認為區(qū)域治理是在基于一定的經(jīng)濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯(lián)系在一起的地理空間內，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網(wǎng)絡體系，對區(qū)域公共事務進行的協(xié)調和自主治理的過程。

區(qū)域治理是一個復雜的綜合體系，它包括社會生活的方方面面，本文從區(qū)域政治、區(qū)域市場和區(qū)域社會三個角度來構建區(qū)域治理體系。

二、區(qū)域政治體系

1.網(wǎng)絡式關系。在傳統(tǒng)的政府管理時期，政府間的關系主要是縱向的垂直關系。而且，這種縱向關系是以行政區(qū)邊界為界限的，是一種封閉和獨立的運行體系。然而21世紀是全球化和信息化的時代，能否快速的獲取、傳遞和交流信息并做出正確的決策，是全面提高政府競爭力的關鍵。在經(jīng)濟全球化和信息化的背景下，政府之間并非是單獨、孤立的主體，而是一個在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面相互依賴、相互聯(lián)系的有機整體。隨著區(qū)域化的發(fā)展，單獨依靠自身的力量已經(jīng)難以有效解決區(qū)域公共事務，尤其是涉及跨越行政邊界的公共問題。因此，改革政府間縱向的關系，重塑新的政府間合作網(wǎng)絡關系，是順應信息化時代發(fā)展要求的區(qū)域政治策略。在京津冀區(qū)域內，各方、各級政府必須樹立相互依賴和開放的理念，不僅要繼續(xù)保持和關注與上級或中央政府固有的傳統(tǒng)行政關系，接受上級的指導，更重要的是，要與無行政隸屬關系的相鄰政府建立全方位的新型橫向關系，加強溝通與交流，信息共享，建立新型政府網(wǎng)絡關系。

而且，新型政府間網(wǎng)絡關系最重要的是交流和互動。例如，在京津冀區(qū)域，京津冀兩市一省要建立高層政府之間的制度化互訪與溝通，這為全方位開展區(qū)域內部各級政府的互動提供支持，有利于增強區(qū)域凝聚力和整體意識；其次，除了省級高層的互動外，地級政府、縣級政府也應加強交流與溝通，互通有無，協(xié)商解決區(qū)域公共事務，主動參與到區(qū)域的發(fā)展建設之中；此外，上述兩方面是“塊”上的政府之間的互動，條線部門——職能部門之間進行業(yè)務交流和合作，為區(qū)域公共事務的解決提供必要的支持。

2.合作伙伴關系。“伙伴關系”緣起于城市治理，特別是指城市政府與私營部門間在公共服務提供上的合作伙伴關系。目前，伙伴關系一詞已經(jīng)被運用到政府間關系的具體工作方式中，成為政府間關系模式變遷的趨向之一。

合作伙伴關系包含兩個層面，第一是政府與非政府組織之間形成的伙伴關系，也稱為公私伙伴關系。所謂公私伙伴關系(public-private partnerships，簡稱PPPs)，它是指這樣一種生產(chǎn)和提供公共服務的制度安排，即公共部門和私人實體通過共同行使權力，共同承擔責任，聯(lián)合投入資源，共同承擔風險，共同分享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共的產(chǎn)品和公共的服務。在過去的20多年中，全世界各國的政府都面臨著越來越大的變革的壓力。社會的變革、科技的發(fā)展、財政的赤字和壓力、公民對政府的懷疑和信任的赤字等等。都表明傳統(tǒng)的層級控制的官僚治理形態(tài)不能適應不斷變化的、復雜的現(xiàn)代社會的要求。在此背景下，全世界各國都在重新思考政府，重新思考政府的作用和角色，重組政府的機構，重新調整政府作用的方式，即重塑政府。在重塑政府的過程中，越來越多的人認為：政府的角色應該重新的界定和調整，即政府應該從公共產(chǎn)品和公共服務的直接提供者和生產(chǎn)者，轉化為公共產(chǎn)品和公共服務的購買者和管制者。也就是說。政府應該依賴非傳統(tǒng)的服務供給機制(non conventional dehverymechanisms)來提供和傳輸公共服務；人們并且認為，私營部門和第三部門所存在的強有力的誘因機制，能夠使公共服務的提供更為有效率、有更高的質量，而且更具回應性。在這樣的背景下，通過公私部門共享治理權力、公私部門的相互協(xié)力，也就是通過建立公私部門的伙伴關系。改善公共服務的傳輸，便成為各國政府改革的一個重要的策略。

第二是不同地域的政府之間，在政府、非政府領域形成多渠道、多層次的橫向多邊合作與伙伴關系，實現(xiàn)區(qū)域資源的整合與共享，解決共同面臨的重大區(qū)域公共問題，形成一種長期的區(qū)域化決策與管理體制，可以稱之為政府間伙伴關系。政府間伙伴關系在具體政策網(wǎng)絡中的實踐，也會增加政府間依賴，促進相互學習，共同實現(xiàn)管理目標。政府間伙伴型合作的靈活方式，打破了行業(yè)的界限，更有利于聯(lián)合起來集中資源，縮小地方間發(fā)展的差距。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，政府間伙伴關系，依然具有一定的權力等級特征。政府間伙伴關系的運行與政府體制的運行是雙軌的，并且伙伴制是不會取代政府的行政等級劃分的。在伙伴關系中，原有的權威不但不會被削弱。而且中央權威的力量事實上會被強化。因為，伙伴關系僅僅是政府間處理共同面臨的問題的具體工作方式，它并不會影響甚至打破原有的政府間縱向等級轄制結構。

三、區(qū)域市場體系

區(qū)域市場體系的終極目標是建立區(qū)域性統(tǒng)一市場，實現(xiàn)商品和要素在區(qū)域內的自由流動，建立健全現(xiàn)代市場運行機制。因此，作為市場主體的企業(yè)和市場體系就成為建立區(qū)域市場體系的關鍵。

(一)區(qū)域企業(yè)網(wǎng)絡體系

企業(yè)網(wǎng)絡體系是根據(jù)專業(yè)化分工和協(xié)作而建立起來的既相互獨立又相互關聯(lián)的組織群體，是一種新型的企業(yè)空間組織形式，是組織企業(yè)簡直鏈和供應鏈的一種新方式。因此，企業(yè)網(wǎng)絡的形成與發(fā)展將能推動區(qū)域內經(jīng)濟合作的發(fā)展與深化。從國內外的經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟競爭力的重要保證。因此，京津冀區(qū)域企業(yè)網(wǎng)絡體系的構建，首先要致力于產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)育和發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和升級，促使企業(yè)網(wǎng)絡體系的建設，形成“多中心、產(chǎn)業(yè)集群式”的基本模式。北京主要以高新技術產(chǎn)業(yè)和知識性產(chǎn)業(yè)為依托向其他地區(qū)輻射的產(chǎn)業(yè)集群：天津以輕工業(yè)產(chǎn)品和電子產(chǎn)品為基礎形成向其他地區(qū)輻射的產(chǎn)業(yè)集群；河北省則可以根據(jù)自身的情況，以農(nóng)副產(chǎn)品、初級工業(yè)產(chǎn)品、重工業(yè)產(chǎn)品為基礎形成其產(chǎn)業(yè)集群中心。

其次，優(yōu)化企業(yè)所有制結構，推進企業(yè)治理結構改革，促進企業(yè)跨區(qū)域擴張是建立企業(yè)網(wǎng)絡體系的重要保障。企業(yè)改革是我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，改革開放以來，圍繞企業(yè)改革進行了卓有成效的探索，國有企業(yè)的改革、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立等方面都取得了重大的成果，企業(yè)作為市場主體的地位已經(jīng)初步確立。但是，在京津冀地區(qū)，由于種種原因，國有企業(yè)所占比例過高，企業(yè)的政府烙印仍然很深，企業(yè)行為在很大程度上仍然帶有政府的痕跡，政府對企業(yè)行為的干涉十分明顯。國有企業(yè)存在“大企業(yè)不大，小企業(yè)不小、不少行業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟”等問題，這種特點決定了國有企業(yè)難以進行大規(guī)模的跨區(qū)域擴張。因此，可以在政府的推動下，通過重組、兼并、企業(yè)聯(lián)盟、收購等方式，組建跨行政區(qū)的各種企業(yè)及企業(yè)集團，以此來突破資源、人才自由流動的壁壘。此外，非國有經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。在珠三角和長三角地區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的主要力量，因此，必須鼓勵非國有經(jīng)濟的發(fā)展，通過各種政策措施，依托市場機制的引導，積極推動非國有經(jīng)濟的發(fā)展和壯大。

(二)區(qū)域市場網(wǎng)絡體系

1.商品和要素市場體系。首先，健全區(qū)域統(tǒng)一開放市場。一是要以規(guī)范政府行為為核心，進一步打破行政性壟斷和地區(qū)封鎖。行政性壟斷和地區(qū)封鎖造成了對市場的人為分割。影響了社會經(jīng)濟資源的配置效率。要在明確界定政府在市場準入方面權限的基礎上，推進市場準入監(jiān)管體系改革，提高市場準入程序的公開化和準入透明度；加快制定反壟斷法等保護和促進公平競爭的法律制度，廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務的各種分割市場的規(guī)定；進一步放寬對行政性壟斷行業(yè)的準入限制，保障各類經(jīng)濟主體獲得平等的市場準入機會。二是要推行現(xiàn)代流通方式，促進商品和服務的高效流轉。要進一步加快我國流通產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化進程，加大對社會化、現(xiàn)代型的流通基礎設施建設投資，通過產(chǎn)業(yè)政策和制度創(chuàng)新，促進流通企業(yè)信息化改造，加快現(xiàn)代流通專業(yè)人才的培養(yǎng)，為流通方式的變革與創(chuàng)新提供良好的物質基礎、交易平臺及制度、技術和人才保障。

其次，著力推進要素市場建設。一是繼續(xù)發(fā)展和規(guī)范土地市場，改進和完善政府管理土地市場的方式，進一步發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。要完善土地管理法律法規(guī)，改革征地制度；進一步轉變政府職能，使政府管理土地市場的職能切實轉變到強化建設用地總量和結構調控上來：通過完善土地稅制和土地二級市場的管理，建立資源占用的約束機制；綜合運用經(jīng)濟、法律手段，切實保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權。二是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。要逐步消除各種阻礙勞動力合理流動的不合理制度，建立健全失業(yè)、養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等社會保障體系，建立多樣化的勞動就業(yè)和專業(yè)技能培訓等社會服務體系，建立健全勞動保護法規(guī)和爭議調解機制等。三是積極發(fā)展技術市場。要加強技術市場基礎設施建設，規(guī)范技術交易行為，加快我國技術市場的統(tǒng)一開放和國際化。另外，還要積極發(fā)展資本市場，規(guī)范發(fā)展產(chǎn)權交易市場和各類市場中介組織等。

2.市場運行機制。主要是完善價格形成機制。完善商品和要素價格形成機制，重點是要加強和改進宏觀調控，逐步縮小政府定價商品的范圍，優(yōu)化政府定價商品的價格形成機制，進一步提高要素價格的市場化程度，解決當前要素價格扭曲的問題。要積極穩(wěn)妥推進資源價格改革，完善水、電力、煤炭、石油、天然氣、土地等資源性產(chǎn)品價格形成機制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制。完善土地價格形成機制。擴大市場形成土地價格的范圍。實行有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的價格政策，為經(jīng)濟增長方式轉變創(chuàng)造有利的價格體制條件。

四、區(qū)域社會體系

(一)區(qū)域社會信用體系

1.完善區(qū)域征信法規(guī)保障體系。完備的法律法規(guī)和國家標準體系，是信用行業(yè)健康發(fā)展的保障。要按照信息共享。公平競爭，有利于公共服務和監(jiān)管，維護國家信息安全的要求，制定有關法律法規(guī)。要堅持規(guī)范與發(fā)展并重的原則，促進信用服務行業(yè)健康發(fā)展。要嚴格區(qū)分公共信息和企業(yè)、個人的信用信息，妥善處理好信息公開與依法保護個人隱私、商業(yè)秘密和國家信息安全的關系，切實保護當事人合法權益。要加快信用服務行業(yè)區(qū)域標準化建設。形成完整、科學的信用標準體系。

現(xiàn)代區(qū)域誠信體系的建立是多方面合力的結果。而政府誠信是最為關鍵的。沒有政府的誠信。構建區(qū)域社會誠信體系只能是空談。因而，現(xiàn)代區(qū)域誠信體系的建設應努力打造誠信政府。同時，透明高效的監(jiān)管體制是信用行業(yè)健康發(fā)展的重要保障。為加強統(tǒng)籌協(xié)調，應由社會保障、勞動、民政等有關部門建立區(qū)域聯(lián)席會議制度，指導推進有關工作。按照統(tǒng)一領導、綜合監(jiān)管的原則，根據(jù)具體業(yè)務范圍和各部門的職責分工，分別指定有關部門具體負責日常監(jiān)管，落實監(jiān)管責任，促進社會信用體系和信用服務市場健康發(fā)展。

2.推進行業(yè)信用建設，培育信用服務市場。社會信用體系建設涉及經(jīng)濟社會生活的各個方面。商品的生產(chǎn)、交換、分配和消費是社會信用關系發(fā)展的基礎。社會信用體系的發(fā)展要與生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場化程度相適應。

行業(yè)信用建設是社會信用體系建設的重要組成部分。對于促進企業(yè)和個人自律，形成有效的市場約束，具有重要作用。大力推進中小企業(yè)信用制度建設和價格信用建設，發(fā)揮商會、協(xié)會的作用，促進行業(yè)信用建設和行業(yè)守信自律。有關部門要根據(jù)職責分工和實際工作需要，抓緊研究建立市場主體信用記錄，實行內部信用分類管理，健全負面信息披露制度和守信激勵制度，提高公共服務和市場監(jiān)管水平。同時要大力促進區(qū)域信用服務市場的形成，一方面要確保信用體系提供的信用信息公平公證，能夠為有需求的單位和個人提高重要的參考。同時，只有信用有需求，信用服務市場才能得以發(fā)展和壯大，因此要積極探索信用市場發(fā)展的模式和方式，培育信用服務市場，使之成為區(qū)域治理體系中重要的一環(huán)。

3.加快信貸征信體系建設，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融業(yè)特別是銀行業(yè)是社會信用信息的主要提供者和使用者。要以信貸征信體系建設為切入點，進一步健全證券業(yè)、保險業(yè)及外匯管理的信用管理系統(tǒng)，加強金融部門的協(xié)調和合作，逐步建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，促進金融業(yè)信用信息整合和共享，穩(wěn)步推進我國金融業(yè)信用體系建設。各地區(qū)、各部門要積極支持信貸征信體系的建設和發(fā)展，充分利用其信用信息資源，加強信用建設和管理。信貸征信機構要依法采集企業(yè)和個人信息，依法向政府部門、金融監(jiān)管機構、金融機構、企業(yè)和個人提供方便、快捷、高效的征信服務。

(二)區(qū)域非政府組織體系

面對復雜的經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，黨中央國務院適時提出科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會的原則和目標，“十二五”規(guī)劃中明確提出了要推進政府和市場中介分開的要求。從政府與企業(yè)分開，到政府與市場中介分開，是中國的社會治理模式由一元化到二元化過渡到三元化的戰(zhàn)略步驟，也是我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會躍進的必然選擇。政黨和政府對非政府組織發(fā)展的推動和影響，始終伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不是附屬品和贅生物，而是不可或缺的組成部分。NGO、NPO組織獨立的運作，與政府和企業(yè)的合作，作為三大支柱，撐起了社會分工、溝通協(xié)調及公民普遍參與的天空。

1.營造有利于非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境。非政府組織尤其是行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，需要民主協(xié)商的政治氛圍，需要市場經(jīng)濟體系的進一步完善和以自由、平等、權力、參與為特征的文化氛圍。進一步轉變政府職能，逐步建設行業(yè)重大問題民主磋商制度，積極推進“小政府，大社會”以及政府社會治理活動“有所為，有所不為”理念的實踐，提高公民和行業(yè)從業(yè)者的參與以及公益精神、意識和水平，為非政府組織行業(yè)協(xié)會取得社會和行業(yè)信任，獲得發(fā)揮作用的社會資源創(chuàng)造良好條件。

2.完善非政府組織的法律制度體系，健全管理、監(jiān)督、評價等相關制度。一是應該盡快完善國家層面有關非政府組織的法律和法規(guī)并相互銜接，主管部門根據(jù)行業(yè)協(xié)會現(xiàn)階段的實際情況，逐步制定和國家法律法規(guī)形成配套的管理規(guī)章，通過不同層次的法律法規(guī)體系，用法律形式明確非政府組織行業(yè)協(xié)會的性質、宗旨、地位、組織形式、經(jīng)費來源、權利、義務。建立有關非政府組織行業(yè)協(xié)會的組織管理，財務及收支管理、評價與監(jiān)督等方面的法律法規(guī)，完善有關稅收、人事、就業(yè)、福利保障等方面的政策支撐體系，實現(xiàn)依法規(guī)范和引導，使非政府組織行業(yè)協(xié)會及其運作法律化、制度化、規(guī)范化，使其日常工作真正有法可依，有章可循。

二是要改革完善非政府組織的管理體系。減少非政府組織對政府的依賴和對其他經(jīng)濟單位的掛靠，按照“政社分開”、“企社分開”的原則，管住大的，放開小的，管住違法的。放開合法的，給非政府組織自主自律更大的發(fā)展空間。建立監(jiān)督評估機制、獎懲考核機制、競爭激勵機制等非政府組織運作機制，提高非政府組織運作效率和質量，增強其獨立性，提高其影響力。

3.完善非政府組織內部治理機構、組織體系、規(guī)章制度等，提高非政府組織自我治理能力。一是改革和完善非政府組織內部管理體制，建立決策和執(zhí)行相互銜接又相對分離的精簡高效機制，減少虛耗，提高效率；建立健全規(guī)章制度，使組織活動有章可循；建立健全民主決策機構和制度，克服行政化、官僚化傾向；完善財務監(jiān)督制度，收支規(guī)范，按章公開。通過非政府組織的自身建設，形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內部運行機制，增加積累，吸引人才，提高社會公信度。

二是加大政府支持力度，非政府組織的健康發(fā)展和能力提高，需要政府在資金、人力資源方面的支持。經(jīng)費方面政府可在采購、項目扶持等方面支持，同時支持其組織開展合法服務和經(jīng)營，實現(xiàn)資金來源多樣化；人力資源方面政府可通過逐步改革和完善有關人事管理、社會保障制度，對非政府組織從業(yè)人員尤其是骨干專職人員從制度上解決其困擾。此外，還可通過培訓，提高從業(yè)人員職業(yè)素質和能力。

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責任編輯：梅瑞祥