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      建設項目需求分析與投資決策規(guī)則選擇

      2012-04-29 00:44:03鄭憲強
      經(jīng)濟與管理 2012年4期
      關鍵詞:需求分析投資決策建設項目

      鄭憲強

      摘要:中國是世界上最大的建筑市場,其中因投資決策失誤而導致的項目失敗案例頻頻出現(xiàn)。究其原因,人們在投資建設項目時更多地關注于建設項目的供給方面,對需求的關注甚少。因而,在對建設項目投資決策進行分析時,首先有必要針對需求選擇正確的資源配置規(guī)則。在效率目標下,民間投資應遵循價格信號和利潤主導的經(jīng)濟規(guī)則。在公平目標下,政府投資應遵循國民經(jīng)濟主導的行政規(guī)則,為保證公眾需求的實現(xiàn),公眾的正式或非正式的過程性參與是有效機制,另外還應在需求之外結(jié)合社會規(guī)則,實現(xiàn)市場、國民與社會的可持續(xù)發(fā)展。

      關鍵詞:建設項目;需求分析;投資決策;規(guī)則

      中圖分類號:F283 文獻標識碼:A 文章編號:1003—3890(2012)04—0051—05

      在建設項目生命周期內(nèi),建設項目投資失敗的原因可能是決策失誤,可能是建造過程失控,也可能是運營管理失范。鑒于決策階段對建設項目投資和使用功能的決定性影響以及建設項目的不可逆性,本文將集中關注投資決策失誤導致的建設項目失敗。實際上,建設項目投資決策是人們解決資源稀缺性的一項經(jīng)濟活動,而需求正是人們對稀缺反應的表征。建設項目投資決策的首要基準就是目標群體的需求能否得到有效滿足。正基于此,在投資決策階段,需求分析是否準確直接關系到投資決策規(guī)則的選擇,進而影響到建設項目決策的成敗。

      一、建設項目需求的思想流變

      在經(jīng)濟思想的歷史語境中,建設項目的基本生產(chǎn)或服務功能從未曾改變,但建設項目投資行為取向卻隨著人類的需求異位而發(fā)生了巨大的變化。在古典經(jīng)濟范式中,供給是分析的核心。以工業(yè)革命為背景的建設項目投資的使命就是擴大物質(zhì)供給,滿足人們的基本物質(zhì)需求。在這種供給主導的短缺經(jīng)濟中,需求往往被忽略。人們對于生產(chǎn)性建設項目所生產(chǎn)的產(chǎn)品只求量上的滿足,而沒有更多的選擇余地;對于非生產(chǎn)性建設項目也沒有更高的企求,簡陋的木屋火車站、擁擠少陽的工人居住區(qū)等建設項目就是那時的需求寫照。當機械化供給出現(xiàn)過剩時,古典經(jīng)濟學也被以需求為核心的新古典經(jīng)濟學所取代,物質(zhì)生產(chǎn)供給取向轉(zhuǎn)向了基于商品貨幣交換的需求取向。人們不再僅僅局限于物質(zhì)數(shù)量的滿足,逐步衍生了多樣化的需求,建設項目也要為買方需求量身而造了。此時,投資不再是決定供給的因素,而是被需求決定的因素?;疖嚒⑿∑嚨葯C械化交通工具的發(fā)明催生了道路等交通建設項目;當距離不再是問題時,富裕階層搬離了市中心的陰暗陋室,住進了郊區(qū)的別墅;火車站、商業(yè)中心再也不是舊模樣;人們對工業(yè)化產(chǎn)品也變得日益挑剔。時至今日,這種以需求為導向的建設項目投資仍然在繼續(xù),但是經(jīng)濟學研究范圍已經(jīng)擴展到了人類的全部行為以及與行為相關的全部決定。這種以需求為導向的投資思想又增添了“以人為本”的可持續(xù)價值觀。因此,不論是經(jīng)濟分析理論的進展,還是建設項目投資的實踐,它們都共同勾勒出了建設項目滿足需求的投資決策發(fā)展路徑,即從物本范式到資本范式再到人本范式。

      從歷史的視角來分析,中國60多年的發(fā)展歷程也見證了上述邏輯。在短缺的計劃經(jīng)濟時代,物質(zhì)匱乏,供需缺口顯而易見,包括大型基礎工業(yè)在內(nèi)的建設項目投資決策沒有必要進行需求分析,完全是自上而下式的命令決策。盡管也出現(xiàn)了像三門峽水電工程項目的決策失誤,但這種失誤大都因技術自負,而非需求造成的。近三十年來,當市場逐步開始取代計劃、短缺成為歷史時,需求開始取代供給主導著建設項目投資決策,集中命令決策轉(zhuǎn)向多元化個體的分散投資決策。在中國,建設項目投資趨向已經(jīng)基本完成了由物本范式向資本范式的轉(zhuǎn)變,決策者基本上從供給定勢轉(zhuǎn)變到需求導向的經(jīng)濟中來。由于混合投資體制的存在,建設項目投資決策由資本范式到人本范式的轉(zhuǎn)變已經(jīng)起步,但進展緩慢,需求導向下的行為研究尚未完全展開,行為研究視角下的需求和稀缺資源配置規(guī)則及與之有關的決策規(guī)則也未完全形成。因而,除了工業(yè)建設項目可行性研究的程序性規(guī)范之外,人們還需要制定人本范式下符合歷史和現(xiàn)實的操作規(guī)則,以指導規(guī)則選擇之下的投資行為。

      二、需求聚類分析與決策規(guī)則

      (一)需求聚類分析

      如圖1所示,依據(jù)建設項目的可經(jīng)營性和產(chǎn)權屬性,本文將把建設項目分為四類。第Ⅰ類是工具性建設項目,由利潤導向的民間投資,向市場需求者提供產(chǎn)品(或服務),比如燃煤電廠或商業(yè)寫字樓;第Ⅱ類是企業(yè)(或個人)自用建設項目,比如企業(yè)自建自用的辦公樓;第Ⅲ類是非競爭、非排他的公共物品項目,如城市公園;第Ⅳ類是非競爭、排他的準公共物品項目,如城市軌道交通項目。此外,還有國家安全建設項目,它不屬于經(jīng)濟范疇,故本文將不予討論。

      上述四類建設項目在投資主體、決策主體、需求主體、資源配置方式以及決策方式上都有所不同。從表1可以看出,除了第Ⅳ類中的特許經(jīng)營項目之外,其他建設項目的投資主體與決策主體均為一體,決策權與投資主體不分離,投資決策目標一致。不過,對于第Ⅳ類中的非競爭、可排他類基礎設施項目,近些年來政府往往不直接投資,而傾向于采用特許經(jīng)營模式由民間資本投資建設。在這類項目中,民間投資者是沒有決策權的,政府才是決策者。由于決策主體與投資主體分離,其目標也可能發(fā)生沖突。

      從需求和資源配置方式上來看,建設項目要么是為了滿足公共需求,要么是為了滿足非公共需求(市場需求和自足需求)。公共需求由公共資源或政府主導的民間資源來供給,而非公共需求則是需要民間資源來滿足。由于資源來源不同,其滿足需求的資源配置方式也不同。非公共需求的產(chǎn)權屬性單一,完全可以通過價格信號和利潤目標等市場化方式將民間資源供給與市場需求匹配,市場出清時資源配置最有效率。當然,第Ⅱ類建設項目較為特殊,其供給主體與需求主體合二為一,此時企業(yè)的自足需求建設項目,不通過市場配置資源,而是通過市場微組織(企業(yè))在組織邊界內(nèi)予以配置。在滿足公共需求方面,市場是失靈的,這就需要行政決策來配置公共資源或民間資源。綜上可以看出,除了第Ⅱ類建設項目外,其他建設項目的決策主體與需求主體均是分離的。決策者和需求者的非同體性導致決策目標和需求目標經(jīng)常發(fā)生錯位,錯位嚴重時需求完全不能得到滿足,從而導致項目決策失敗。

      (二)基于需求的決策規(guī)則

      從經(jīng)濟分析的視角來看,建設項目的價值歸宿是效率和公平。第Ⅰ類和第Ⅱ類建設項目需求是以效率為導向的,第Ⅲ類和第Ⅳ類建設項目需求則是以公平為導向的。根據(jù)社會選擇理論,這兩種需求是否得到滿足是需求者可以通過用腳投票機制來評價的。對于前者需求者利用貨幣來投票,而后者需求者是利用行政信用來投票的。

      有資源約束的需求導向不同,財務評價方法自然有異。第Ⅰ類和第Ⅱ類建設項目的效率導向需求體現(xiàn)在評價方法上就是采用基于“個體福利”的費用效益分析(Cost—Benefit Analysis,CBA),這也是實踐中工業(yè)建設項目可行性研究普遍采用的評價方法。第Ⅲ類和第Ⅳ類建設項目的需求者為公眾,其需求評價方法不能再采用CBA方法,而應采用基于“集體福利”的費用效果分析(cost—Effect Analysis,CEA)。效率導向和公平導向也不是絕對的,第Ⅰ類和第Ⅱ類建設項目在追求效率目標的同時,還應兼顧公平,比如水泥生產(chǎn)項目在合規(guī)追求利潤的同時,應對環(huán)境和周圍社區(qū)帶來的負外部性設置相應的環(huán)境和社會補償機制。同理,第Ⅲ類和第Ⅳ類建設項目應以公平優(yōu)先,兼顧效率。因為公共資源也是有限的,有多種競爭性分配方案,配置時需要排序,所以也應該本著“少花錢、多辦事”的原則提高公共物品供給水平。比如,在基礎設施、住房保障等公共需求沒有基本滿足的情況下,地方政府舉債建設豪華行政辦公大樓就有違“公平優(yōu)先、兼顧效率”原則。

      總之,適當性邏輯是規(guī)則遵循的基礎。如圖2所示,第Ⅰ類和第Ⅱ類建設項目是民間資源市場機制配置的結(jié)果、服務于市場經(jīng)濟,決策者依據(jù)經(jīng)濟規(guī)則(Economic Rule)進行投資決策;第Ⅲ類和第Ⅳ類建設項目是公共或民間資源行政機制配置的結(jié)果,服務于國民經(jīng)濟,決策者依據(jù)行政規(guī)則(Administrative Rule)進行投資決策;同時所有建設項目都是社會構(gòu)成的一部分,都應當兼容社會規(guī)則(Sociological Rule),服務于人本經(jīng)濟。在這些規(guī)則導向下,前兩類建設項目投資決策評價的標準有3個:1.財務評價指標達到期望值,2.國民財富增加,3.個人福利得到帕累托改進。同樣,后兩類建設項目投資決策評價的標準也有3個:1.成本預算平衡,2.投資期望符合公眾需求,3.國民經(jīng)濟得到改善。

      三、角色異位與規(guī)則違反

      決策規(guī)則是由決策者制定的。投資者與決策者分離,以及決策者與需求者分離都有可能造成違反規(guī)則的結(jié)果,并進而導致需求落空,決策失誤。以規(guī)則為基礎的投資決策是一個確定角色并使規(guī)則與需求相符的過程。

      (一)政府投資競爭性項目

      國有企業(yè)的組織角色是政府代理人,其投資第Ⅰ類建設項目時,利用公共資源參與市場競爭,等同于行政規(guī)則與經(jīng)濟規(guī)則競爭,競爭的結(jié)果往往是行政規(guī)則占優(yōu)。以鋼鐵項目為例,近年來由于我國基本建設投資增幅較大,為滿足市場需求,許多民營資本紛紛投資鋼鐵生產(chǎn)項目,與國有鋼鐵企業(yè)同臺競技,這是市場需求導向的競爭常態(tài)。不過,一系列行政干預措施頻頻出臺,如《關于清理鋼鐵項目的通知》(發(fā)改產(chǎn)業(yè)【2010】2600號),以重復建設、產(chǎn)能過剩為由,強制關停或組織國有鋼企并購重組中小型民營鐵礦開發(fā)和鋼鐵生產(chǎn)項目,出現(xiàn)了不少像虧損國企山東鋼鐵兼并重組盈利的民企日照鋼鐵的普遍案例。在行政規(guī)則主導下,經(jīng)濟規(guī)則被逐出市場,市場需求無以滿足,市場配置效率由此受損。其實重復建設是市場競爭的必然結(jié)果,這只是表明市場產(chǎn)品同質(zhì),這會激勵企業(yè)在產(chǎn)品創(chuàng)新上投入資源,更好地滿足市場需求。政府參與競爭領域建設項目的投資時,民營投資的命運有二:一是投資失敗或中途撤出,二是尋求行政資源依賴。不論哪種情形,對于整個社會而言,需求都沒有得到有效滿足,投資效率難以提高。因此,從經(jīng)濟效率角度來看,政府投資模糊了行政規(guī)則與經(jīng)濟規(guī)則的邊界,導致政府逐利、私企逐名的無序,市場需求無以滿足,不符合私有資源的效率原則和公共資源的公平原則。

      此外,我們還可以看到另外一種競爭景象,即在分稅制度語境下,一些地方政府為了“一己之利”,紛紛為本地或自己的企業(yè)撐起一把保護之傘,甚或身先士卒沖鋒在前,親自操戈,為本地或自己企業(yè)保駕護航,企業(yè)之間的競爭儼然成了各地方政府之間的行政競爭。一個個“高新園區(qū)”、“基地”在地方政府招商的大旗下紛紛成立。在行政資源配置不均衡的條件下,行政干預扭曲了市場資源配置效率。

      (二)政府投資純公共物品

      第Ⅲ類建設項目是純公共物品,公眾需求是其供給的唯一理由。不幸的是,這種純公共物品的行政規(guī)則決策中摻雜著過多的經(jīng)濟誘因,同時忽略了投資決策的社會規(guī)則基礎。2005年,國家重點文物保護單位圓明園管理處做出決策,在圓明園遺址東部挖深湖底,鋪設防滲膜,同時改建駁岸,修建游船碼頭。該項建設項目違規(guī)暫且不論,但從其決策行為可以看出,此項工程最大的決策指向是經(jīng)營游船和快艇牟利。投資決策用經(jīng)濟規(guī)則替代了行政規(guī)則,并將社會規(guī)則棄之一旁,未經(jīng)環(huán)境評價,破壞遺址原態(tài),開展經(jīng)營性游船和快艇娛樂項目,有違公眾需求。

      盡管沒有經(jīng)濟誘因,但是違反社會規(guī)則,一廂情愿推行行政規(guī)則的代位決策現(xiàn)象在一些轉(zhuǎn)移支付建設項目也較為常見。在新農(nóng)村建設中,有些地方政府不顧及農(nóng)民實際需求,拆村趕農(nóng)民“上樓”。有些扶貧項目不考慮其適應性,如在2003年“非典”之后,為解決貧困地區(qū)人畜飲水問題,國家扶貧辦給西藏計委撥付了一筆資金用于安裝水管,而且指定不得挪用??蓪嶋H問題是,有些貧困村所緊缺的是一座橋或一條渠。

      由此可以看出,行政決策是自上而下的,行政規(guī)則下的投資決策是否有效取決于成本預算約束和公眾需求的滿足。在此模式下,決策者和需求者獨立,信息不對稱將導致所供非所求的無效結(jié)果。消除信息不對稱的最佳途徑就是公眾參與公共建設項目的投資決策。參與式投資決策一方面可以反映利益相關者的訴求和需求,另一方面也可以彌補決策者知識或信息的不足。部分城市基礎設施投資過度、農(nóng)村基礎設施投資不足等都是弱勢公眾少有參與公共資源行政決策的表現(xiàn)。投資過剩和投資不足都是決策參與不足的表現(xiàn)。參與式的要素是賦權公眾,讓其提出需求,使公眾需求盡情表達研。由于決策者和使用者分化,使用者需求可能未能在建設項目中得到充分反映,導致項目建成后于使用者需求落差較大,往往會出現(xiàn)“好心辦壞事”的結(jié)果。

      (三)民間資本投資準公共物品

      第Ⅳ類建設項目是準公共物品,也是為滿足公眾需求,因而該類項目首先需要遵守行政規(guī)則主導下的公平準則。同時,該類建設項目具有全部或部分可經(jīng)營性,資源可由民間投資配置,所以項目還需要考慮經(jīng)濟規(guī)則主導下的效率準則。由此可見,在保證公眾需求和公平的前提下,此類建設項目還可以允許民間投資者漁經(jīng)濟之利。近些年來,我國基礎設施(包括市政公用設施)項目正在越來越多地采用特許經(jīng)營的融資模式,吸引民間資本參與投資。項目形成了投資者、決策者和公眾需求者的完全獨立規(guī)則博弈格局,決策者要兼顧投資者的利益訴求和公眾需求。不過,需要注意的是,若投資者利益與公眾需求有沖突時,政府決策者需要在兩者之間權衡,但權衡的結(jié)果不應該犧牲公眾需求。深圳市梧桐山隧道即由民間外資參與投資的BOT建設項目,在城市化加速背景下,2000年后收費站已經(jīng)成為阻礙市區(qū)與東部鹽田港地區(qū)的咽喉瓶頸,公眾交通需求得不到滿足。在政府與隧道公司談判未果的情況下,深圳市政府在2002年投資改造了深鹽第二通道——梧桐山羅沙盤山公路供公眾免費通行,公眾交通需求得到部分緩解,但仍未解決根本問題。依照準公共物品投資決策規(guī)則,如何將沖突目標熵減耦合,還需要決策者設計出激勵相容的制度安排,優(yōu)先滿足公眾需求,如將收費公路還原為純公共物品,或在地鐵經(jīng)營中給予民間投資者最低價虧損補貼拍賣。

      (四)需求之外的社會規(guī)則基礎

      在經(jīng)濟規(guī)則和(或)行政規(guī)則主導下,市場需求項目和公共需求項目兼顧了投資者、決策者和需求者的效率和公平訴求,不過項目需求之外的社會訴求也不應當被排除在外,建設項目投資決策還應考慮負外部性,比如環(huán)境保護、移民、賑災、文化等社會問題。浙江溫州的楠溪江為國家重點風景名勝區(qū),在經(jīng)濟利誘下,2003年左右該河流無序開發(fā)成風,建設小水電項目達百座左右,曾致使河流區(qū)段斷流,水質(zhì)由Ⅰ類變成Ⅴ類,周圍居民飲水困難,特產(chǎn)香魚近乎絕跡㈣。再如,2005年左右,有些地方政府打著“關心長城,修復長城”的保護性開發(fā)招牌,招來了近百個長城開發(fā)招商項目,大肆拆舊建新,浩劫過后古跡面目全非,其中開發(fā)金山嶺長城的某旅游公司為經(jīng)濟之利,拆毀了一座有400多年歷史的箭樓,將其建成纜車通道的入口。旅游開發(fā)過程中,這種為經(jīng)濟利益之實的保護性破壞事例并不鮮見。為迎合所謂需求而違反社會規(guī)則的建設項目不僅是中國獨有的現(xiàn)象,世界各國都或多或少地存在。各種各樣的抵制活動輕則導致項目投資增加、工期延誤,重則導致項目終止。因此,在投資決策過程中,建設項目還需要在需求之外結(jié)合社會學家式的決策(Sociologists Approach Decision)。

      四、結(jié)語

      與其他經(jīng)濟活動一樣,建設項目投資活動經(jīng)歷了從物本范式到資本范式的思想轉(zhuǎn)變,并正在經(jīng)歷著從資本范式到人本范式的轉(zhuǎn)變過程。與此同時,建設項目投資決策也從重供給分析轉(zhuǎn)變到對有效需求的分析,并進而演化為對需求主導下的投資決策規(guī)則及其行為的分析。在市場效率和市場失靈同時存在的條件下,需求聚類有市場需求和公共需求之別,資源配置方式也因此有民間投資和政府投資之分。在對建設項目投資決策行為進行分析時,首先有必要針對需求選擇正確的資源配置規(guī)則,進而在稀缺條件下規(guī)范投資決策行為。在效率和公平價值目標下,不同決策主體依賴不同的決策規(guī)則。在效率目標下,民間投資通過市場機制追求市場需求者的貨幣選票,遵循價格信號和利潤主導的經(jīng)濟規(guī)則;在公平目標下,政府投資通過行政機制配置公共資源,滿足公共需求,遵循國民經(jīng)濟主導的行政規(guī)則。通過建設項目需求的聚類分析,可以發(fā)現(xiàn)當民間資源投資公共需求項目、或公共資源投資市場需求項目時,將會出現(xiàn)決策角色異位或代位決策現(xiàn)象,進而引發(fā)經(jīng)濟規(guī)則和行政規(guī)則的沖突。為保證公眾需求的實現(xiàn),公眾的正式或非正式的過程性參與是公眾需求表達的有效機制。與此同時,建設項目本身也是社會和環(huán)境的一部分,不論建設項目是經(jīng)營性的還是非經(jīng)營性的,也不論投資來源于民間還是政府,投資決策都須在市場規(guī)則和(或)行政規(guī)則選擇約束下,以不損及第三方帕累托效率的社會規(guī)則為前提,實現(xiàn)市場、國民與社會的可持續(xù)發(fā)展。

      責任編輯、校對:關華

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