周健

〔摘要〕對上海市M區(qū)14個建設項目的調研結果說明，當前地方政府建設項目行政審批中存在的問題主要有：信息公開不能做到“一次告知”，土地出讓“招拍掛”存在一定缺陷，規(guī)劃變動影響行政審批效率，部門協(xié)同存在薄弱環(huán)節(jié)。為此，應通過以下途徑提高地方政府建設項目行政審批效率：一是培育整體性治理理念，積極為服務對象負責；二是推行線上線下協(xié)同審批，方便申請者辦事；三是加強行政審批流程的標準化建設，使審批能夠按章辦事；四是加強對社會專業(yè)性服務機構的培育和監(jiān)管，規(guī)范服務行為；五是加強制度創(chuàng)新，推行行政審批“雙向代辦制”。

〔關鍵詞〕地方政府，行政審批，建設項目，效率

〔中圖分類號〕Ｄ033〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）03-0113-04

行政審批效率包括服務型政府的外部效率與政府內部的辦事效率，是地方政府形象的重要體現(xiàn)，是地方經濟發(fā)展的“核心競爭力”之一。在社會主義市場經濟條件下，各種生產要素都是各級地方政府爭奪的戰(zhàn)略資源，各種生產要素都會選擇“流向地”。因此，提高建設項目的行政審批效率成為地方政府管理創(chuàng)新的重點領域。為此，我們進行了相關調查，分析了建設項目行政審批中存在的問題，并對提高行政審批效率提出了有針對性的建議。

一、地方政府行政審批中存在的問題

本次調查研究共抽取了上海市M區(qū)14個建設項目，其中包括5個工業(yè)內資項目，4個工業(yè)外資項目，5個經營性內資項目，其中11個項目已完成竣工驗收。在被抽取的14個項目中，從申請首個環(huán)節(jié)土地出讓審批開始到完成竣工驗收，平均耗時3年5個月，其中耗時2年至3年半的項目占被調研項目的55%。每個項目前后一般都要經過4個大的審批環(huán)節(jié)，分別是土地使用權取得和核定規(guī)劃文件、設計方案審批、設計文件審查、竣工驗收；所涉及的區(qū)級行政審批部門達17家，另外還有水、電、煤、電信等公用事業(yè)配套部門；每個審批階段均需向相關部門征詢，審批環(huán)節(jié)多，流程繁雜。雖然從被調研項目的城建檔案及各審批部門提供的審批資料看，各審批部門在履行行政審批時，大多能在法定時間或承諾時間內辦結，基本沒有超時現(xiàn)象。但就客觀情況而言，整個項目的審批時間還是比較長，社會反響比較強烈。調研結果表明，當前地方政府行政審批效率較低，問題主要有以下四個方面：

（一）信息公開不能做到“一次告知”。信息告知不及時或不清楚是本次調查研究中反映最為集中的問題之一。大多數(shù)企業(yè)都是第一次申請辦理建設工程審批，而建設工程審批涉及的管理部門較多，由于沒有一個綜合的審批流程供申請人參考，申請人只能根據(jù)受理窗口的告知單進行相關準備工作，為此需要花費大量的時間和精力去研究、熟悉政策，了解審批程序及各審批環(huán)節(jié)所需的材料。另外，窗口工作人員的整體素質和業(yè)務能力參差不齊，加上近幾年建設工程審批操作規(guī)程變化頻繁，導致部分窗口工作人員難以完全熟悉和掌握最新政策文件精神，無法真正做到“一次告知”。

（二）土地出讓“招拍掛”存在一定缺陷。國家規(guī)定出讓國有土地使用權必須以公開的招標拍賣掛牌方式進行，其目的是為了公開、公平、公正，這無疑是正確的，但在實際操作中也碰到一些問題。比較常見的有，前期招商引資做了大量工作，但到“招拍掛”時卻出現(xiàn)意外，前功盡棄。因為“招拍掛”的競爭規(guī)則是價高者得，而在準入產業(yè)類型的設定方面范圍很廣，土地出讓方對競拍者的要求不能在招拍掛平臺上體現(xiàn)，從而使意向方競拍失敗。如J公司是一家高新環(huán)保科技企業(yè)，為推進企業(yè)上市已準備了三年，在X工業(yè)區(qū)建造研發(fā)辦公大樓是其上市推進工作的一部分，但上招拍掛平臺后該地塊最終被一玩具廠拿走，導致該公司的上市計劃不能如期推進。由于此類事件不是偶爾發(fā)生，所以投資方在沒有絕對把握的情況下一般都不敢冒然上平臺，從而影響了行政審批效率。

（三）規(guī)劃變動影響行政審批效率。隨著M區(qū)城市化進程的加快，區(qū)域經濟格局不斷在調整，各鎮(zhèn)、街道規(guī)劃定位變化較大，特別是土地供給性質的不斷變化，一定程度上影響了行政審批效率。如X工業(yè)區(qū)由于控規(guī)調整，導致不少項目兩年都沒有落地，其中一年多時間是在等控規(guī)。再比如H公司，該企業(yè)計劃在原廠房的基礎上進行改建，手續(xù)齊全，但因所在地塊可能面臨拆遷，土地性質由劃撥轉為出讓，所以在土地核驗時受阻而遲遲辦不出產權證，造成廠房不能使用，建設單位對此意見很大，此事后來經過有關部門積極與規(guī)土局、房管局溝通，目前建設單位已拿到相關證照。

（四）部門協(xié)同存在薄弱環(huán)節(jié)。行政服務中心是將各部門的職能連接，形成并聯(lián)式辦事機制，而部門習慣于“獨立式”管理，層級分明，串聯(lián)辦公，導致推諉、扯皮現(xiàn)象依然存在，部門之間的協(xié)同配合表現(xiàn)不一，即便是部門內部也存在一定問題。特別是在建設工程審批中，重復提交材料、多次征詢等問題較為普遍，給申請人帶來諸多不必要的麻煩。比如M鎮(zhèn)22—02A地塊經適房項目，設計方案審批階段的規(guī)劃方案批復規(guī)定綠容率為35%，而建設單位在初步設計提供的綠容率為25%，經征詢綠化部門意見，同意該項目綠容率為25%。建設單位開始沒有注意，直到設計文件報送建交委才發(fā)現(xiàn)總體規(guī)劃部門和專項主管部門在前后兩個階段出具的意見不一致。后經建交委協(xié)調，由規(guī)土局出具補充意見，才算解決問題，但已耽擱了不少時間。

二、影響建設項目行政審批效率提高的原因

從上海市M區(qū)14個建設項目的調研情況看，當前影響地方政府行政審批效率的原因主要有以下五個方面：

（一）缺乏整體性治理觀念。傳統(tǒng)行政管理受專業(yè)分工、功能分割理念的深刻影響，在管理實踐中產生了積極的作用，同時也導致“碎片化”的政府管理模式，部門分割、部門本位、部門利益都是“碎片化”政府管理模式伴生的消極的副產品。從上海市M區(qū)公共服務中心的運作情況看，由于整體性治理即把政府作為一個整體性的結構面對社會的理念不足，從而給增強部門間的協(xié)同能力，提升行政管理新機制的協(xié)調性，提高政府整合資源回應社會需求、解決社會問題的能力帶來很大的難度。缺乏整體性治理觀念導致行政審批中的信息公開不能做到“一次告知”，直接造成申請人需要多次往返，申請人意見很大。同時審批過程中各審批部門不能做到主動跨前，仍習慣于“串聯(lián)審批”，從而加大了進一步壓縮審批時限的難度。

（二）部門內部整合與部際協(xié)同不足。2008年，中央政府進行了大部門體制改革，上海市M區(qū)也進行了相應的改革，但是部內協(xié)調與部際協(xié)調仍有難度。盡管大部門改革的初衷在于消解或減少政府組織間的糾紛、推諉以提升行政效率，但是在實踐中由于大部制改革還是初步的，面對復雜的內外部環(huán)境，一方面社會專業(yè)性服務組織發(fā)育不充分,承接政府職能外移的能力有限，大部門體制依然存在部門職能龐雜、內部部門多的頑癥，加上行政審批權未歸口到一個科，部門內部仍需協(xié)調。另一方面，仍需要建立部際協(xié)調機制，以協(xié)調矛盾、解決部門間的協(xié)同問題。上海市M區(qū)并聯(lián)審批推進效果不明顯與部門間協(xié)同不足有直接關系，比如在建設工程審批中，多部門需要重復提交材料，多部門多次征詢等問題較為普遍，給申請人帶來諸多不必要的麻煩，并聯(lián)審批效果不理想。

（三）線上線下協(xié)同審批互動不足。在一定程度上，從技術角度來理解整體性治理，要求公共行政服務中心從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。公共服務中心要變成一個整體性的結構面對公眾需要先進的信息技術作依托。信息技術是實現(xiàn)“一站式”辦公、“一體化”公共服務的必要條件。公共服務中心要求各職能部門以窗口形式進駐，并按整體性治理的要求對各窗口進行整合、協(xié)調，其協(xié)調的重要手段之一便是信息技術。上海市M區(qū)網上行政審批系統(tǒng)（一期）項目已通過驗收，投入使用，但仍需進行后期開發(fā)。由于實體公共服務中心硬件設施不足，新的公共服務中心尚未建好，受硬件與軟件條件的雙重限制，線上線下協(xié)同審批互動不足，嚴重影響了建設項目行政審批的效率。

（四）社會專業(yè)性服務機構服務質量不高?，F(xiàn)行行政審批中，需要經過社會專業(yè)性服務機構評審的項目比較多，社會專業(yè)性服務機構的規(guī)范程度、技術水準和服務質量直接影響著地方政府建設項目行政審批的效率。從本次調研的情況看，由于評估、評審由社會專業(yè)性服務機構開展，所需時間往往較長。政府對社會專業(yè)性服務機構培育不夠，監(jiān)管不力，市場運作缺乏規(guī)范，服務質量不能保證。如按照規(guī)定，項目單位向審批部門提出設計文件審查申請時，要求申請單位同時提交總體設計文件和施工圖設計文件，但第三方專業(yè)機構工作相對滯后，參與設計文件審查等申請材料準備的設計院不能適應總體設計文件和施工圖的同步審批，致使行政審批過程既費時，又費力。

（五）制度創(chuàng)新不足。在行政審批實踐中，根據(jù)行政審批的具體內容及當?shù)氐膶嶋H情況進行制度創(chuàng)新，可以有效提高審批效率，但是，M區(qū)在這一方面做得不是很好。M區(qū)雖然借鑒了杭州市實行的投資項目審批代辦制（以下簡稱代辦制），但只是在小范圍、淺層面予以推行，既沒有全面推行，也沒有結合自身實際進行制度創(chuàng)新。代辦制是由杭州市政府推出的一項全新的制度，具體內容為：在投資者自愿基礎上，由杭州市政府設立的專門機構（投資項目審批代辦中心）為杭州市域范圍內、符合產業(yè)導向的固定資產投資項目提供無償?shù)?、包括從項目立項到項目開工全過程的行政審批和公共服務事項的代理申辦?！? 〕杭州市的行政服務中心設有行政審批代辦中心，行政服務中心的副主任兼投資項目行政審批代辦中心的主任。從杭州市的行政審批實踐看，建設項目行政審批代辦制給提高行政審批效率帶來了積極的影響。上海市M區(qū)建設項目行政審批中既沒有普遍推行代辦制，也沒有進行認真研究，找出自身審批效率低的原因進行制度創(chuàng)新，其效率較低就不足為怪了。

三、提高建設項目行政審批效率的對策

針對以上所述問題和原因，筆者認為，提高地方政府建設項目行政審批效率，應著重從以下五個方面入手：

（一）培育整體性治理理念，積極為服務對象負責。整體性治理起源于20世紀80年代末90年代初。當時，在西方政府改革所強化的碎片化狀況下，行政實踐中的一些問題也暴露出來，如政府部門之間缺乏合作與協(xié)調，以競爭為核心理念也導致政府各部門滋長了自我中心主義等，表現(xiàn)為部門之間的目標互相沖突；政府各個部門考慮更多的是本部門的利益，以對本部門和對上級主管負責為工作目的，而不是著重對公民和社會即服務對象負責。調研發(fā)現(xiàn)，行政審批實踐中這些問題依然存在，是影響建設項目行政審批的重要原因。整體性治理作為一種解決問題的方式,是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應?！? 〕為提高行政審批效率，應從三個方面樹立整體性治理的理念：一是干部教育培訓部門把整體性治理與行政審批的課程納入培訓課程，廣泛宣傳、傳播整體性治理的理念；二是建立廣泛的行政合作與協(xié)調機制，進一步完善并聯(lián)審批、協(xié)同審批、聯(lián)合會簽等機制，通過剛性機制促使審批人員的行為步入整體性治理的軌道；三是建立“牽頭部門首問負責制”，與項目相關的審批部門都要把申請人看成“顧客”，牽頭部門在接到申請時，同時協(xié)調各相關部門主動跨前，主動為申請人做好服務，審批信息努力做到“一次告知”。

（二）推行線上線下協(xié)同審批，方便申請者辦事。線上線下協(xié)同審批是指把網上審批和公共服務中心的現(xiàn)場審批有機地結合起來，把實體的公共服務中心和虛擬的網上公共服務中心都建設好，以方便申請者辦事，提高行政審批效率。加快推進網上行政審批系統(tǒng)建設，打造“網上行政審批平臺”，開展統(tǒng)一的審批管理、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享工作，重點是建立和完善市場準入、企業(yè)投資、建設工程等領域的網上審批制度?！? 〕 （P56 ）對行政審批各環(huán)節(jié)的基本要素和相應材料，逐步實現(xiàn)電子化、信息化，相應流程在網上運行；進一步推進行政審批公開，實行網上公開申報、受理、咨詢和辦復，為群眾辦事提供更多便利；〔4 〕整合互聯(lián)網、政務網和各職能條線專業(yè)網資源，推進網上申報、政務外網審批等全過程信息化，原則上數(shù)據(jù)庫已有的數(shù)據(jù)不得再要求企業(yè)提供；加強各職能部門內部網上審批系統(tǒng)建設，推行線上線下協(xié)同審批。

（三）加強行政審批流程的標準化建設，使審批能夠按章辦事。行政審批流程標準化建設的核心是出臺業(yè)務手冊和辦事指南，業(yè)務手冊就是業(yè)務標準，辦事指南就是服務標準，業(yè)務手冊對內，辦事指南對外，關鍵是要講清楚審查要求，精簡審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，以后審批就按照標準操作。為提高行政審批的效率，應努力加強行政審批流程的標準化建設。所有進駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據(jù)、收費標準”的“九公開”要求，在公共服務中心窗口和網上進行公示，實行陽光操作。凡不予受理的事項，應當書面向申請人說明理由，并告知其依法享有申請行政復議或行政訴訟的權利；對需上報、轉報審批的事項，應當及時辦理，在本級審批權限內，不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。對內容相近、重復設置的審批環(huán)節(jié)予以歸并；對多個部門就同一具體內容或事項進行多次審批，或要求提供同一材料的，原則上改為由一個部門審查一次即可；對需要提供申請報告或申請文件的，盡量簡化為表格；對與審批事項沒有關聯(lián)或關聯(lián)度不大的附審材料予以取消。在此基礎上，設置新的審批流程，并嚴格遵照執(zhí)行。對同一個行政審批事項涉及兩個及其以上部門辦理的，實行并聯(lián)審批制。鑒于并聯(lián)審批在實踐中確實困難較大，并聯(lián)審批先從建設項目開始，逐步推開。通過整合式的業(yè)務流程再造，以多個部門的“并聯(lián)審批”代替以往的“串聯(lián)審批”。堅持“一次告知，二次辦結”的業(yè)務操作規(guī)程，建立退件書面告知制度，實行服務承諾和限時辦結。各進駐部門應不斷規(guī)范和優(yōu)化項目管理，制定統(tǒng)一的標準和操作規(guī)程，全面梳理、精簡和優(yōu)化審批流程，實施審批流程再造，切實減少不必要的申請材料與辦理手續(xù)，改進審批方式，進一步壓縮時限。

（四）加強對社會專業(yè)性服務機構培育和監(jiān)管，規(guī)范服務行為。社會專業(yè)性服務機構類型繁多, 魚龍混雜，業(yè)務標準和服務質量差異性較大，缺乏強有力的監(jiān)管手段，尤其是一些涉及建設工程項目的專業(yè)性服務機構，由于業(yè)務標準和服務質量不能適應行政審批的需要，對行政審批效率的影響很大。因此需加強對社會專業(yè)性服務機構（技術、專業(yè)服務組織）的培育和有效監(jiān)管，推進企業(yè)誠信建設，完善行政審批服務市場，重點對涉及建設項目審批的中介機構和技術、專業(yè)服務組織，加大監(jiān)管力度，規(guī)范服務行為。建立激勵和淘汰機制，強化行業(yè)自律，對服務質量好、服務效率高、服務收費低的中介機構和服務組織予以表彰和扶持，對不符合要求的按規(guī)定實行整改和淘汰，進一步提高中介服務質量，進一步規(guī)范社會專業(yè)性服務機構服務的輸出形式和時間節(jié)點，以便更好地適應行政審批的需要，促進審批效率的不斷提高。

（五）加強制度創(chuàng)新，推行行政審批“雙向代辦制”。 雖然杭州市為了提高審批效率推出了代辦制，但是，目前在杭州一個建設項目，從立項到開工，在進展順利的情況下,辦理行政審批的事項仍需96個工作日,辦理非行政審批事項需7個月左右,兩者相加需10個月至11個月。因此，提高建設項目行政審批效率，必須進行制度創(chuàng)新。筆者認為，可以實行行政審批“雙向代辦制”，即：一方面，在公共服務中心設立重大建設項目代辦中心，由一位公共服務中心的副主任兼任重大建設項目代辦中心的主任，同時配備若干代辦員，代辦員可以是公共服務中心有關窗口的業(yè)務骨干，也可是后備干部；另一方面，在各工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)設立代辦中心，代辦員由熟悉行政審批流程的人員擔任。目前，上海市M區(qū)在各工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)已經設立代辦中心，亟需設立的是公共服務中心的代辦中心。在M區(qū)推行行政審批“雙向代辦制”應明確代辦的原則、范圍和內容：堅持自愿委托、無償代辦、全程服務、合法高效的原則；代辦的范圍是M區(qū)區(qū)域范圍內、符合產業(yè)導向的固定資產投資項目，投資者均可委托代辦；代辦的內容是投資項目行政審批事項（包括從項目立項到項目開工全過程的行政審批事項）和公共服務事項（包括水、電、煤、排水、網絡等公共服務的全部手續(xù)）。

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責任編輯周榮