制度變遷中財政支農(nóng)資金低效鎖定研究

鐘德仁,梁俊鳳,王 茜,郝淵曉

(1.安徽科技學(xué)院,安徽 鳳陽 233100;2.西安交通大學(xué),陜西 西安 710061)

一、財政支農(nóng)資金低效現(xiàn)狀

作為政府主導(dǎo)的制度安排,財政支農(nóng)已成為政府解決 “三農(nóng)”問題的一種特定方式,是國家調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具。然而分析歷年財政支農(nóng)資金規(guī)模和結(jié)構(gòu),發(fā)現(xiàn)財政支農(nóng)資金沒有取得預(yù)期的效果,在制度變遷中被鎖定在低效狀態(tài)。(1)從財政支農(nóng)資金增速看,財政支農(nóng)資金總量逐年遞增,由1978年的155.66億元上升到2006年的3172.97億元①[1],總量增長21倍多;環(huán)比增速除1980年、1981年和1999年為負(fù)13.39%、26.5%和5.98%,其余年份都是正增長。這主要是80年代的財政利稅分流改革,財政總收入減少,農(nóng)業(yè)支出也相應(yīng)減少,1998年國家發(fā)生了特大農(nóng)業(yè)災(zāi)害,用于農(nóng)業(yè)救災(zāi)減災(zāi)的支出加大,環(huán)比增速達(dá)到最高值為50.68%,1999年財政支農(nóng)資金回落到正常,環(huán)比增速出現(xiàn)負(fù)增長。財政支農(nóng)資金環(huán)比增幅總體上很不規(guī)律,時高時低 (見圖1),表明政府對農(nóng)業(yè)投入很不穩(wěn)定。(2)從財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)占比看,支農(nóng)支出占比過多,平均達(dá)67.13%;用于生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比過低,平均為25.42%,且多數(shù)資金用于大江大河等全民受益項目開支,涉及農(nóng)民直接受益項目很少,對農(nóng)業(yè)促進(jìn)作用不明顯;農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用占比僅為0.89%,農(nóng)民再生產(chǎn)能力受到限制。財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理,影響財政支農(nóng)資金整體效益 (見圖2)。(3)從財政支農(nóng)資金占比與農(nóng)業(yè)GDP占比的比值看,比值反映財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)的相對傾斜程度,即財政對農(nóng)業(yè)重視程度,平均傾斜度為44.10%,低值出現(xiàn)在80年代初期,1984年為最低,只有25.85%,2004年達(dá)到最高值的72.20%,以后逐年走高,可見國家對農(nóng)業(yè)還是比較重視(見圖3)。(4)從財政支農(nóng)資金效益看,即財政支農(nóng)資金所取得的符合社會需要的經(jīng)濟(jì)成果 (農(nóng)業(yè)GDP、農(nóng)民收入等),以財政支農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)GDP的比值為例,1978年以來財政支農(nóng)資金效益逐年走低,1995年為歷史最低點(diǎn)4.74%,之后開始回升,但總體平均效益僅為7.9%,始終處于低位徘徊,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政對農(nóng)業(yè)平均傾斜度44.10%,說明財政支農(nóng)資金政策效果并不明顯,這也驗證了學(xué)術(shù)界的共識─財政支農(nóng)資金低效[2][3]。

圖1 財政支農(nóng)資金環(huán)比增速

圖2 財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)占比

圖3 財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)傾斜度

通過歷年財政支農(nóng)資金數(shù)據(jù)和比值變化可以發(fā)現(xiàn),我國財政支農(nóng)資金制度選擇,受到了國家總的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)影響。財政支農(nóng)資金在投入方向和投入結(jié)構(gòu)的變化上,往往表現(xiàn)出在原有的財政支農(nóng)資金制度基礎(chǔ)上的一種漸進(jìn)式反饋和調(diào)整,導(dǎo)致新制度不可避免地受到 “舊”制度的影響,在路徑依賴的作用下,將財政支農(nóng)資金引入低效率或無效率。因此從制度變遷視角去研究財政支農(nóng)資金低效原因,對于推動財政支農(nóng)資金制度安排的良性循環(huán)具有極為重要意義。

二、對制度變遷原因的理論解釋

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程,是指 “制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”。路徑依賴是指一個具有正反饋機(jī)制的體系,在外部性偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納,便會沿著一定路徑發(fā)展演進(jìn),很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的系統(tǒng)所替代[4]。也就是說,制度變遷一旦走上了某一路徑,慣性的力量會使這一制度不斷 “自我強(qiáng)化,讓你輕易走不出去”。所以 “歷史是至關(guān)重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[5]。由于市場的復(fù)雜性和信息的不完全,制度變遷不可能總是完全按照初始設(shè)計的方向演進(jìn),往往一個偶然的事件就可能改變方向,致使制度滑向低效率,甚至被長期鎖定在低效狀態(tài),制度變遷一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài),要擺脫就十分困難。因為 “沿著原有的體制變化路徑和既定方向向前走,總比另辟蹊徑要來得方便一些”[5]。制度變遷必須不斷解決 “路徑依賴”問題。

潛在利益的追求是制度變遷產(chǎn)生的深層次因素,利益集團(tuán)只有在發(fā)現(xiàn)了巨大的潛在利潤,才會在收入增加的激勵下改變現(xiàn)有制度,也即 “如果預(yù)期的凈收益 (即指潛在利潤)超過預(yù)期的成本時,一項制度安排就會被創(chuàng)新”,這種新產(chǎn)生的制度安排的目的,就是使原有制度安排外面的利潤內(nèi)部化,以達(dá)到帕雷托最優(yōu)狀態(tài)。制度創(chuàng)新是有條件的,只有預(yù)期收益超過為制度變遷而付出的成本,且預(yù)期收益與預(yù)期成本的差額至少要等于現(xiàn)有的福利水平。收益和成本的關(guān)系,可以看作是制度變遷動力和阻力的關(guān)系。制度變遷選擇何種方式取決于一個社會利益集團(tuán)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益分配,各種利益集團(tuán)的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,為制度變遷提供了動力;而制度在變遷過程中,又使得各種利益集團(tuán)的力量對比發(fā)生變化,利益集團(tuán)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益分配重新調(diào)整。

三、制度變遷中財政支農(nóng)資金低效分析

(一)路徑依賴影響下的低效鎖定

基于諾思的路徑依賴觀,初始選擇對制度變遷有很強(qiáng)的影響力和制約力,只要存在收益遞增和不完全市場,路徑依賴同樣也會影響到財政支農(nóng)資金制度變遷。

新中國成立后,中央政府實行 “統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財政管理體制,財政偏向于 “農(nóng)業(yè)哺育工業(yè),農(nóng)村哺育城市”,財政對農(nóng)業(yè)的投入份額微乎其微,農(nóng)村教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等農(nóng)村社會事業(yè)主要依靠農(nóng)民自己解決,工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差又使得農(nóng)業(yè)自我積累能力極低,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其緩慢。據(jù)統(tǒng)計,1950年到1978年,財政農(nóng)業(yè)支出總額為1577億元,而以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差形式取得的收入達(dá)到5100億元,農(nóng)業(yè)稅收入978億元,農(nóng)業(yè)部門凈流出的農(nóng)業(yè)剩余4500億元[6]。中央集權(quán)的初始選擇導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元財政體制的形成和固化,阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,財政支農(nóng)資金基本上處于無效狀態(tài)。改革開放后,財政實行的 “分級包干”,“城鄉(xiāng)分治”問題受到政府重視,但由于政策壁壘的極大慣性,財政重工業(yè)和城市的偏好沒有完全的矯正。例如提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格使農(nóng)民受益,實行差價補(bǔ)貼又維護(hù)城鎮(zhèn)居民特權(quán)利益,政府承擔(dān)價格補(bǔ)貼使財政壓力增大,于是又通過增加農(nóng)民稅外收費(fèi)來進(jìn)行補(bǔ)償,這實際上又加重了農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。1994年分稅制改革,受中央集權(quán)和強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控能力的初始選擇影響,財權(quán)過多地集中在中央,農(nóng)業(yè)事權(quán)卻留在了地方,造成地方財政支農(nóng)能力不足,資金配套困難。分析2006年財政總收入,中央占到52.8%,地方占到47.2%;財政支農(nóng)資金中以支農(nóng)支出為例,中央僅占9%,地方政府卻占到了91%,中央和地方財權(quán)與事權(quán)極不對稱。另外受GDP至上的錯位 “指揮棒”的驅(qū)使,評價地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、考核官員的政績都與GDP緊密掛鉤。地方政府為尋求地方政績往往按地方偏好最大化來決定財政支農(nóng)資金使用和配置,投向那些見效快、易出政績的項目,如非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)看得見、摸得著 “硬性”公共品,而不是農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)技推廣等“軟性”公共品,這種“擠出效應(yīng)”必然導(dǎo)致財政支農(nóng)資金的低效。

中央集權(quán)的初始選擇,使得財政支農(nóng)資金制度運(yùn)作背離設(shè)計初衷,沒有給農(nóng)民和農(nóng)村帶來普遍的收益遞增,由于制度的自我實施機(jī)制,使制度在初始制度的基礎(chǔ)上不斷地變遷下去,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化明顯,對比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)居民,二者比值從1978年的2.57倍擴(kuò)大到2006年的3.28倍,表明城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化明顯,“三農(nóng)”問題嚴(yán)重。盡管財政支農(nóng)資金也歷經(jīng)多次改革,但都由于初始制度強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激與慣性,改革經(jīng)常是在保持原有制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性基礎(chǔ)上,沿著既定變遷路徑做邊際增量調(diào)整,在路徑依賴的影響下變成了 “修修補(bǔ)補(bǔ)”的游戲,不能從根本上解決問題。

(二)成本—利益影響下的低效鎖定

制度變遷的一個重要條件,新制度的預(yù)期凈收益大于舊制度的預(yù)期凈收益。假設(shè)有預(yù)期收益函數(shù)R(u)、預(yù)期成本函數(shù)C(u)、現(xiàn)有福利水平函數(shù)W(u),它們都是效用水平的函數(shù)。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,獲得預(yù)期凈收益越高,推動制度變遷的動力也就越強(qiáng),制度發(fā)生變遷的可能性也就越大,否則人們一般是不會推動使他們福利水平下降的制度變遷的。制度變遷的預(yù)期凈收益maxR(u)-C(u),還有個約束條件,要求R(u)-C(u)必須≥W(u),也就是只有預(yù)期凈收益大于現(xiàn)有制度帶來的福利水平,利益集團(tuán)才有制度變遷動力。

假設(shè)中央政府效用R(u1)=R(a,b,c,d),a為社會總產(chǎn)出的影響;b為財政收入最大化;c為社會穩(wěn)定程度;d為各利益集團(tuán)滿意度。地方政府效用R(u2)=R(e,f,g),e為中央政府的滿意度;f為地方政績;g地方財政收入最大化。農(nóng)民組織效用R(u3)=R(i,j),i為個人物質(zhì)福利;j為制度對農(nóng)民影響。

中央政府利益是整個社會公共利益最集中的代表和體現(xiàn),追求中央利益的最大化和維護(hù)社會穩(wěn)定,當(dāng)預(yù)期凈效用R(u1)=R(a,b,c,d)-C(u1)≥W(u1)(中央政府現(xiàn)有福利水平),中央政府有制度變遷動機(jī)。農(nóng)民組織利益訴求通道狹窄和利益訴求得不到充分表達(dá),中央政府在進(jìn)行財政支農(nóng)資金改革時,更多地考慮到地方政府能否順利執(zhí)行。為了保證制度能夠貫徹實施,中央政府還要支付改革成本C(u1),這里成本中就包括中央政府對地方政府的監(jiān)督和懲罰成本。然而事實上中央政府和地方政府信息不對稱,對地方政府在執(zhí)行改革過程中缺乏足夠的信息,不能有效地監(jiān)督和懲罰地方政府和官員的不執(zhí)行或不作為,高昂的監(jiān)督和懲罰成本并沒有取得預(yù)期效果。中央政府作為 “理性的經(jīng)濟(jì)人”,會采取一些 “放任地方政府”的妥協(xié)措施,因此財政支農(nóng)資金的每次改革,都是不徹底的改革,都是在保持 “舊”制度延續(xù)基礎(chǔ)上邊際增量調(diào)整。

地方政府作為代理人,是中央財政支農(nóng)資金改革的貫徹者和具體實施者,既要爭取政績最大化,以期獲得中央政府對自己滿意,又要保證自身利益最大化。當(dāng)預(yù)期凈效用R(u2)=R(e,f,g)-C(u2)≥W(u2)(地方政府現(xiàn)有福利水平),會支持中央政府的改革措施,并會提供更加具體和深入的制度供給措施。在財政支農(nóng)資金使用管理過程中,地方政府會權(quán)衡自己的利益得失,以自己利益最大化為行為的標(biāo)準(zhǔn)和最終目標(biāo)。從監(jiān)督懲罰角度看,由于上下級政府間信息傳遞鏈條過長,地方政府有足夠的能力控制 “私人信息”和轄區(qū) “自然狀態(tài)”信息,導(dǎo)致了地方政府的機(jī)會主義傾向。一些地方政府出于自身政績或局部利益的需要,對中央政府的改革措施不執(zhí)行或陽奉陰違,導(dǎo)致財政支農(nóng)資金偏離預(yù)期目標(biāo)。

農(nóng)民組織作為政策目標(biāo)的最大受益者,在利益集團(tuán)中處于最劣勢地位,談判能力和博弈能力均較弱,往往被動接受財政支農(nóng)資金的各種制度安排。農(nóng)民組織也按照R(u3)=R(i,j)-C(u3)≥W(u3)(農(nóng)民組織現(xiàn)有福利水平),實現(xiàn)個人福利最大化和向上級政府反映現(xiàn)有財政支農(nóng)資金制度對其生活影響。然而由于農(nóng)民組織自身特點(diǎn),不能夠獨(dú)立反映利益訴求,這時就需要外部資源的扶持和激勵。

(三)非零和博弈的低效鎖定

按照博弈論解釋,制度變遷實際上就是不同利益主體相互博弈 (合作或非合作博弈)后實現(xiàn)均衡[7]一種公共選擇。以財政支農(nóng)資金制度變遷為例,制度供給者是中央政府,制度執(zhí)行者是地方政府,而農(nóng)民組織是弱勢群體,不能獨(dú)立參加博弈,只是被動接受改革。財政支農(nóng)資金制度變遷實際就是中央政府和地方政府追求利益最大化的博弈,這種博弈是以損害或忽視農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)利益為前提,其結(jié)果必然沒有效益。

中央政府行動集為S1{a1i│i=1,2}(a11為實施改革策略;a12為不實施改革策略)

地方政府行動集為S2{a2j│j=1,2}(a21為執(zhí)行改革策略;a22為不執(zhí)行改革策略)

在中央和地方政府博弈過程中,地方政府現(xiàn)有福利水平為W(u2),如果不執(zhí)行改革或者改革不徹底,會有額外收益E2,但是中央政府一旦發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)或不執(zhí)行,就會對其進(jìn)行處罰,地方政府損失為-C2;中央政府不實施改革,維持原有政策帶來的效用W(u1),如果中央政府沒有改革意愿,而地方政府也不執(zhí)行原改革,這樣就會給中央政府帶來負(fù)效應(yīng)-C1。由此構(gòu)造博弈矩陣,如下：

地方政府中央政府策略選擇 改革 不改革執(zhí)行 0,0 0,W(u1)不執(zhí)行 W(u2)+E2-C2,0 W(u2)+E2,W(u1)-C1

從博弈矩陣看出,在財政支農(nóng)資金制度變遷過程中,為解決 “三農(nóng)”問題,中央政府選擇S1{a11},實施財政支農(nóng)資金改革。對于地方政府而言,就存在兩種行動策略的選擇,S2{a21}貫徹執(zhí)行改革或S2{a22}不執(zhí)行改革,關(guān)鍵是看地方政府期望收益 {W(u2)+E2-C2}是否大于零。這里存在一個問題,中央政府如何監(jiān)督和懲罰地方政府的不執(zhí)行或執(zhí)行不力,這里就涉及到一個監(jiān)督和懲罰地方政府的概率,如果對地方政府監(jiān)督和懲罰的概率低,地方政府就有不執(zhí)行改革S2{a22}的意愿?；蛘叩胤秸袚?dān)不執(zhí)行改革的損失-C2不大,起不到監(jiān)督和懲罰作用,存在 {W(u2)+E2-C2}大于零的獲利空間。

中央政府如果選擇S1{a12},維持現(xiàn)有制度安排的話,對于地方政府而言,最好的策略就是S2{a22}不執(zhí)行改革,從中獲取 {W(u2)+E2}大于零的收益,不執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給了中央政府。實際上中央政府不可能不實施財政支農(nóng)資金改革,如果不實施改革,中央政府現(xiàn)有福利水平W(u1)也會被動搖,它要承擔(dān)地方政府不執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)-C1,這會降低現(xiàn)有福利水平,甚至?xí)淌涩F(xiàn)有福利水平,因此中央政府還是有改革意愿。中央政府和地方政府如此循環(huán)往復(fù),形成一個非對稱的非零和博弈,無法真正達(dá)到納什均衡,財政支農(nóng)資金始終處于改革→低效→再改革→再低效狀態(tài)。

四、破解財政支農(nóng)資金低效鎖定的路徑選擇

(一)強(qiáng)化中央政府在制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用

制度變遷及其制度創(chuàng)新分為個人推動的、團(tuán)體推動的和國家推動。其中國家在制度創(chuàng)新過程中起著十分重要的作用,國家推動的創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長的基本動力[9]。

我國已經(jīng)具備 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”能力,財政支農(nóng)資金改革已從邊際增量調(diào)整轉(zhuǎn)向整體性突破階段的調(diào)整。財政支農(nóng)資金低效的制度創(chuàng)新應(yīng)該是由政府外在推動與利益主體內(nèi)在力量共同作用的結(jié)果。中央政府要充分利用自己的權(quán)威地位和資源配置中的優(yōu)勢地位,根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在要求,從農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的整體目標(biāo)出發(fā),積極主動推進(jìn)財政支農(nóng)資金改革,在合理運(yùn)用權(quán)力和資源追逐利益的同時,要對財政支農(nóng)資金制度的變遷過程予以控制和引導(dǎo),調(diào)整優(yōu)化中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán),明確財政支農(nóng)資金投向和使用范圍,減少地方政府?dāng)D占資金、改變資金用途等不合規(guī)行為。中央政府的利益和農(nóng)民組織的長遠(yuǎn)利益是一致的,都能從農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲益,因此中央政府要主動關(guān)注農(nóng)民組織弱勢群體的利益,健全反饋農(nóng)民順暢表達(dá)農(nóng)村公共產(chǎn)品偏好的制度機(jī)制,傾聽他們對財政支農(nóng)資金的利益訴求,真正從農(nóng)民切身利益出發(fā),設(shè)計出高效的財政支農(nóng)資金制度安排,并通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)、協(xié)作、適應(yīng)等自我強(qiáng)化機(jī)制,形成社會一致性行動。

(二)培育農(nóng)民組織利益集團(tuán)

利益主體不均衡導(dǎo)致制度安排非均衡的常態(tài)化,要完成財政支農(nóng)資金改革,光靠政府力量是無法跳出低效鎖定狀態(tài)的,必須要有農(nóng)民組織的參與,共同將財政支農(nóng)資金引向良性循環(huán)中。農(nóng)民作為弱勢利益集團(tuán),由于自身素質(zhì)較低且人數(shù)多、居住分散、組織程度低,又處于財政支農(nóng)資金利益鏈的最底層,很難享受到財政支農(nóng)資金帶來的好處。培育農(nóng)民組織首先就要壯大農(nóng)民力量,采取各種組織培訓(xùn),提高農(nóng)民階層的普遍認(rèn)知水平,并從農(nóng)民中尋找一些支撐點(diǎn),培養(yǎng)部分利益集團(tuán),如對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民加以組織,使其形成組織嚴(yán)密的利益集團(tuán),政府為其創(chuàng)造良好制度環(huán)境,增強(qiáng)其參與制度變遷博弈的程度;或者是培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),“公司+農(nóng)戶”已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中普遍存在的一種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織,這些農(nóng)戶相對素質(zhì)較高,人員也相對集中,把這些農(nóng)戶以專業(yè)或行業(yè)協(xié)會的方式組織起來形成新的利益集團(tuán),增強(qiáng)農(nóng)民組織談判能力和博弈能力。這樣既可避免將人數(shù)上具有絕對優(yōu)勢的農(nóng)民組成一個大利益集團(tuán),防止出現(xiàn)利益集團(tuán)間新的失衡,也可以降低組織大利益集團(tuán)的組織成本。

(三)重視地方政府的 “主體地位”

中央政府和地方政府利益目標(biāo)不一致,二者的利益博弈就必然存在的。中央政府在制定財政支農(nóng)資金政策、制度時,一定重視地方政府的 “主體地位”,充分調(diào)動地方政府的參與新制度實施的主動性,使中央政府和地方政府的決策意圖相統(tǒng)一,誘使“執(zhí)行改革”成為地方政府最優(yōu)選擇。中央政府作為制度變遷主導(dǎo)地位,要強(qiáng)化對地方政府的監(jiān)督激勵制度,完善對地方政府的考核評價,減少地方政府的違規(guī)不執(zhí)行的概率,引導(dǎo)地方政府的利益目標(biāo)與中央政府的利益目標(biāo)相統(tǒng)一,加強(qiáng)對地方政府權(quán)力運(yùn)用監(jiān)督與控制,減少中央和地方政府利益博弈成本,諸如摩擦成本、監(jiān)督成本等,提高財政支農(nóng)資金效益。

五、結(jié) 論

縱觀我國財政支農(nóng)資金演變歷史可以發(fā)現(xiàn),財政支農(nóng)資金制度受到中央集權(quán)初始選擇影響,在路徑依賴的作用下,財政支農(nóng)資金改革進(jìn)展緩慢,財政支農(nóng)資金陷入低效而無法擺脫。財政支農(nóng)資金改革不僅要考慮到如何打破舊的、形成新制度的收益遞增機(jī)制,還要重視中央政府、地方政府、農(nóng)民組織者之間相互支持與配合,從內(nèi)生層面和外生層面對財政支農(nóng)資金低效鎖定進(jìn)行突破,制定出更有效率的財政支農(nóng)政策,實現(xiàn)財政支農(nóng)資金效益的躍升。以制度變遷的視角去審視財政支農(nóng)資金低效,運(yùn)用路徑依賴?yán)碚摵妥非笞畲蠡睦娌┺挠^點(diǎn)去闡述財政支農(nóng)資金低效的原因,并尋求創(chuàng)新的路徑,這是財政支農(nóng)資金低效理論研究不可或缺的視角,對于提高財政支農(nóng)資金效益另辟蹊徑。

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