探索體制機(jī)制創(chuàng)新 推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)

通過(guò)國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度安排，推動(dòng)京津冀區(qū)域內(nèi)各主體間的互動(dòng)與協(xié)作，探索深化區(qū)域創(chuàng)新協(xié)作的新機(jī)制和新模式，既是推動(dòng)“首都經(jīng)濟(jì)圈”區(qū)域一體化進(jìn)程的戰(zhàn)略路徑，也是更好發(fā)揮首都特大型城市的輻射作用，帶動(dòng)周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的必然要求。

北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)一部經(jīng)理 哈妮麗博士

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確將“首都經(jīng)濟(jì)圈”納入國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，以打造“首都經(jīng)濟(jì)圈”作為推進(jìn)京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、支持東部地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，目前京津冀一體化仍未取得突破性的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，首都和周邊區(qū)域之間仍然是極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，各自為戰(zhàn)大于協(xié)調(diào)發(fā)展，整個(gè)區(qū)域一體化進(jìn)程明顯落后于長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域。總體上看，現(xiàn)在已經(jīng)到了推進(jìn)首都和周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。

推進(jìn)跨區(qū)域合作發(fā)展的關(guān)鍵是需建立完善的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)域治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度安排，推動(dòng)京津冀區(qū)域內(nèi)各主體間的互動(dòng)與協(xié)作，探索深化區(qū)域創(chuàng)新協(xié)作的新機(jī)制和新模式，既是推動(dòng)“首都經(jīng)濟(jì)圈”區(qū)域一體化進(jìn)程的戰(zhàn)略路徑，也是更好發(fā)揮首都特大型城市的輻射作用，帶動(dòng)周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的必然要求。

頂層設(shè)計(jì)：

建立國(guó)家指導(dǎo)下的地方自主跨區(qū)域合作框架

京津冀之間的合作由來(lái)已久，但與長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)相比，京津冀的跨區(qū)域合作發(fā)展相對(duì)緩慢。2004年2月，國(guó)家發(fā)改委召集京津冀三省市發(fā)改部門在廊坊市召開(kāi)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成“廊坊共識(shí)”，由此京津冀合作上升為三省市政府關(guān)注層面，進(jìn)入實(shí)質(zhì)化階段。目前京津冀地區(qū)在一些重要領(lǐng)域已建立起聯(lián)席會(huì)制度，如每半年召開(kāi)一次的“發(fā)展改革委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)”，但現(xiàn)有京津冀三方聯(lián)席會(huì)制度的對(duì)接層級(jí)和決策力度尚不能滿足加快推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的需求。建議由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀“兩市一省”，建立國(guó)家指導(dǎo)下的地方自主跨區(qū)域合作框架。

建議具體合作框架可考慮包括“決策層+執(zhí)行層+對(duì)接層”三個(gè)層面：

在決策層面，建議建立中央相關(guān)部委、京、津、冀四方參與的“首都經(jīng)濟(jì)圈工作聯(lián)席會(huì)”制度，其中中央政府對(duì)聯(lián)席會(huì)工作給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持，京、津、冀三方政府以聯(lián)席會(huì)為平臺(tái)，共同磋商部署區(qū)域合作重大事宜。借鑒歐盟多方談判機(jī)制的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)首都經(jīng)濟(jì)圈參與各方權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通，增強(qiáng)區(qū)域合作框架的穩(wěn)定性、緊密性和硬約束，建立常態(tài)化協(xié)商對(duì)話機(jī)制。

在執(zhí)行層面，“首都經(jīng)濟(jì)圈工作聯(lián)席會(huì)”下設(shè)“首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)推進(jìn)平臺(tái)”。該平臺(tái)作為首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作的綜合協(xié)調(diào)常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)以下職能：一是聯(lián)合京、津、冀三地的地方對(duì)接平臺(tái)，確定擬提交首都經(jīng)濟(jì)圈工作聯(lián)席會(huì)討論的議題及有關(guān)事項(xiàng)；二是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)和督辦聯(lián)席會(huì)議議定的事項(xiàng)；三是負(fù)責(zé)對(duì)接聯(lián)絡(luò)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)給予更大支持。該平臺(tái)以重點(diǎn)領(lǐng)域或重大項(xiàng)目為導(dǎo)向組建專項(xiàng)工作組，如產(chǎn)業(yè)合作工作組、生態(tài)建設(shè)工作組、重大基礎(chǔ)設(shè)施工作組、創(chuàng)新合作工作組等，從解決當(dāng)前最緊迫、最突出、最重大的問(wèn)題切入，謀劃帶動(dòng)力強(qiáng)、牽動(dòng)全局的重大合作項(xiàng)目。整合現(xiàn)有《京津冀人才交流合作協(xié)議書(shū)》、《關(guān)于建立京津冀兩市一省城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制框架協(xié)議》、《京津冀旅游合作協(xié)議》等跨區(qū)域合作的各類聯(lián)席會(huì)、工作組、框架協(xié)議、備忘錄，統(tǒng)一歸口到首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)推進(jìn)平臺(tái)。

在對(duì)接層面，兩市一省各自組建首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)地方對(duì)接平臺(tái)。京、津、冀三方以現(xiàn)有已參與京津冀區(qū)域合作的地方工作機(jī)制為基礎(chǔ)，組建或調(diào)整本省市參與首都經(jīng)濟(jì)圈合作發(fā)展的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，以此作為地方對(duì)接平臺(tái)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本省市內(nèi)部相關(guān)工作。目前河北省成立了以省政府常務(wù)副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)，省直有關(guān)部門和承德、張家口、保定、廊坊四市政府主要負(fù)責(zé)人為成員的“河北省加快環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，可在此基礎(chǔ)上根據(jù)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域范圍對(duì)參與成員進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作框架的對(duì)接。

規(guī)劃引導(dǎo)：

加快編制“首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域規(guī)劃”

近年來(lái)，我國(guó)非常重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)了一系列重大區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性政策文件，珠三角、長(zhǎng)三角、“五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶、關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)等一批以城市群為主體的經(jīng)濟(jì)區(qū)先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，新的區(qū)域增長(zhǎng)極不斷涌現(xiàn)。在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃“遍地開(kāi)花”的時(shí)候，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，京津冀地區(qū)作為一個(gè)整體地域概念已經(jīng)提出多年，但至今京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃遲遲未出臺(tái)，北京及周邊區(qū)域成為目前我國(guó)為數(shù)不多的未被國(guó)家層面區(qū)域發(fā)展規(guī)劃覆蓋的地區(qū)。由于缺乏國(guó)家層面的整體規(guī)劃和政策安排，首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市在制定發(fā)展規(guī)劃、考慮地區(qū)發(fā)展前景時(shí)，多出于對(duì)自身發(fā)展的考慮，區(qū)域發(fā)展缺乏合力，整體優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用尚未發(fā)揮。

從國(guó)外都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，具有法律地位的區(qū)域規(guī)劃文件是都市圈形成和發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。國(guó)外知名都市圈均頒布了諸多法令、法案，成為指導(dǎo)都市圈一個(gè)時(shí)期建設(shè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。如東京都市圈規(guī)劃是在《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》和《首都圈整備法》的基礎(chǔ)上制定的，首爾都市圈規(guī)劃是在《首都圈管理法》的基礎(chǔ)上制定的，巴黎都市圈區(qū)域規(guī)劃是通過(guò)議會(huì)以立法形式頒布的。在法律基礎(chǔ)上制定和實(shí)施都市圈規(guī)劃，不僅確保了其權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且增強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的強(qiáng)制性。

建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同國(guó)家相關(guān)部委，京、津、冀三方共同參與，加快編制“首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域規(guī)劃”，以此作為首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)文件。未來(lái)可進(jìn)一步探索將首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃提升為具有法律約束力的行動(dòng)綱領(lǐng)，以更有效地指導(dǎo)和引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。

機(jī)制創(chuàng)新：

探索重點(diǎn)領(lǐng)域的有效推進(jìn)機(jī)制

制約首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的另一重要原因是在具體層面尚未形成一套有效的跨區(qū)域合作推進(jìn)機(jī)制。具體層面有效推進(jìn)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致京津冀簽署的跨區(qū)域合作框架協(xié)議在實(shí)際發(fā)展中難以得到落實(shí)。因此有必要圍繞產(chǎn)業(yè)對(duì)接、生態(tài)共建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口調(diào)控、科技合作等跨區(qū)域合作的重點(diǎn)領(lǐng)域探索有效推進(jìn)機(jī)制。

創(chuàng)新利益分配機(jī)制。隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，資源整合和產(chǎn)業(yè)布局重組是必然趨勢(shì)，也必將引起區(qū)域內(nèi)稅源的變動(dòng)和各級(jí)政府財(cái)政分配份額的變化。建議對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)跨省市的投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、科技成果落地、招商引資異地落戶等項(xiàng)目，進(jìn)行利益分配合理的制度設(shè)計(jì)和政策安排，探索地區(qū)間的稅收分享和產(chǎn)值分計(jì)。在稅收分享方面，跨省市合作項(xiàng)目帶來(lái)的新增增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例在合作地區(qū)之間進(jìn)行分成，或按一定比例直接用于補(bǔ)充首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域發(fā)展共同基金，或在合作項(xiàng)目建設(shè)階段暫不分配而用于支持項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)等。借鑒泛珠三角區(qū)域地方稅務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)首都經(jīng)濟(jì)圈跨區(qū)域稅收利益協(xié)調(diào)，建立首都經(jīng)濟(jì)圈稅收征管合作機(jī)制和稅收收入?yún)^(qū)域歸屬爭(zhēng)議協(xié)商解決機(jī)制。在產(chǎn)值分計(jì)方面，跨省市合作項(xiàng)目帶來(lái)的地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可按比例分別計(jì)入?yún)⑴c合作的地區(qū)。

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。兼顧生態(tài)受益方和保護(hù)方之間的利益，兼顧生態(tài)保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，探索政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。一是設(shè)立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金。北京市應(yīng)統(tǒng)籌集成水資源環(huán)境治理合作資金、生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)資金等現(xiàn)有用于周邊區(qū)域生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黝愘Y金和項(xiàng)目投資，以及對(duì)周邊區(qū)域生態(tài)建設(shè)的各類零散“支持”和“捐助”，化零為整，統(tǒng)一納入首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金。此外，北京可聯(lián)合河北、天津共同申報(bào)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，爭(zhēng)取國(guó)際組織、非政府組織、綠色團(tuán)體、企業(yè)等各界支持，拓展生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道。

二是探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。健全長(zhǎng)效穩(wěn)定、科學(xué)合理的生態(tài)直接補(bǔ)償機(jī)制，如將“稻改旱”工程等直接補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窦兪杖朐鲩L(zhǎng)情況或物價(jià)上漲情況掛鉤，如探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治”等方式激勵(lì)生態(tài)保護(hù)區(qū)居民參與生態(tài)保護(hù)的積極性。豐富間接補(bǔ)償形式，引導(dǎo)保護(hù)區(qū)居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，如定向用于保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持改善保護(hù)區(qū)的衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，為保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供技能培訓(xùn)，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供小額擔(dān)保貸款或貸款補(bǔ)貼等。繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)補(bǔ)償，通過(guò)技術(shù)和項(xiàng)目輸出、引導(dǎo)龍頭企業(yè)投資、農(nóng)超對(duì)接等方式，扶持周邊生態(tài)保護(hù)區(qū)因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)民增收脫貧。探索水資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易、政府生態(tài)購(gòu)買等市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式，通過(guò)生態(tài)效益有形化、生態(tài)效益有償化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)受益方與生態(tài)保護(hù)方之間的利益協(xié)調(diào)，既可保障生態(tài)保護(hù)方獲取合理利益，也可降低生態(tài)受益方所負(fù)擔(dān)的交易成本和面臨的潛在道德風(fēng)險(xiǎn)。

建立交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化的投入和管理機(jī)制。對(duì)跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行綜合性管理和協(xié)調(diào)，探索跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，加快推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化。依托首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)推進(jìn)平臺(tái)，對(duì)跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃銜接、建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)采用、運(yùn)營(yíng)管理等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系，統(tǒng)籌集成京津冀地方政府投入，聯(lián)合申請(qǐng)國(guó)家專項(xiàng)資金支持，積極采取PPP、BOT和TOT等融資模式廣泛吸引社會(huì)資本，研究通過(guò)發(fā)行首都經(jīng)濟(jì)圈交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券籌集資金，推廣北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招標(biāo)選擇貸款銀行等降低融資成本的新做法。借鑒長(zhǎng)株潭城市群的操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建立跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體或事業(yè)實(shí)體，采取股份制形式或事業(yè)單位制進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的稅收或其他形式的財(cái)政收入，各地方政府可按照分段收入比例或前期投入比例進(jìn)行分配。

探索人口服務(wù)對(duì)接機(jī)制。發(fā)揮首都公共服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)，積極探索跨區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)接合作，帶動(dòng)周邊區(qū)域公共服務(wù)水平提升，促進(jìn)首都人口疏解。如將環(huán)首都區(qū)域的部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入北京市醫(yī)保定點(diǎn)。北京市戶籍人口在環(huán)首都區(qū)域工作或投資，可在北京繳納社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)享有工作地和戶籍所在地的基本醫(yī)療服務(wù)。北京市戶籍人口在環(huán)首都區(qū)域異地養(yǎng)老，可同時(shí)享有養(yǎng)老地和戶籍所在地的基本醫(yī)療服務(wù)。針對(duì)環(huán)首都區(qū)域建立的異地養(yǎng)老基地等京籍人口重點(diǎn)疏散區(qū)，北京負(fù)責(zé)出資改善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)，優(yōu)先發(fā)展聯(lián)合辦學(xué)、跨地區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育。推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)的公積金異地互貸。

建立科技資源共享機(jī)制。首都經(jīng)濟(jì)圈是我國(guó)科教智力資源高度密集區(qū)，我國(guó)相當(dāng)比例的科技創(chuàng)新資源都集中在這里，這是首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)別于我國(guó)其他都市圈的重要標(biāo)志。應(yīng)發(fā)揮首都科技資源優(yōu)勢(shì)，提高首都科技服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的服務(wù)半徑。引導(dǎo)在京企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)與津冀腹地建立長(zhǎng)期穩(wěn)定戰(zhàn)略合作關(guān)系。鼓勵(lì)在京大學(xué)、研究院所在首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域建立分支機(jī)構(gòu)。推進(jìn)在京各類國(guó)家工程中心、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科技條件平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等科技資源開(kāi)放與共享，如建立大型科學(xué)儀器設(shè)備協(xié)作公用網(wǎng)等。引導(dǎo)在京行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起組建跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮協(xié)會(huì)服務(wù)、協(xié)調(diào)、紐帶功能，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

（作者：北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)一部經(jīng)理、博士）