土地出讓金:收入,資產(chǎn),還是負(fù)債?

張光

不僅僅是財(cái)政收入

自1998年住房制度改革以來，出讓國有土地使用權(quán)獲得的收入即土地出讓金，成為眾多的中國地方政府主要財(cái)政收入來源。無論是地方政府本身，還是新聞界或?qū)W術(shù)界，都不言而喻地把地方政府從出讓國有土地使用權(quán)那里獲得的收入當(dāng)作土地財(cái)政收入。對(duì)于地方政府來說，既然是財(cái)政收入，當(dāng)然就可以在財(cái)政年度花掉。據(jù)財(cái)政部發(fā)表的《2007年全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》（中國財(cái)經(jīng)出版社2010年版）披露，2007年，全國地市縣國有土地使用權(quán)出讓金收入和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入為6368億元，而同年全國地市縣國有土地使用權(quán)出讓金支出和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)支出為5850億元。換言之，地方政府在2007年所獲得的土地財(cái)政收入，大約有92%在同年就被花掉了。但是，從常識(shí)的觀點(diǎn)看，這樣做似乎是不合適的。因?yàn)橹袊膰型恋厥褂脵?quán)出讓時(shí)間商品房用地為70年，商業(yè)用地為40年，在土地使用權(quán)出讓的第一年就把70年或40年的使用權(quán)出讓收益通通花掉，不啻是透支未來的、屬于后代的權(quán)益。當(dāng)然，地方政府不必像守財(cái)奴一樣把它們的賣地收入儲(chǔ)蓄起來。關(guān)鍵的問題是看它們?nèi)绾问褂猛恋刎?cái)政收入，是把它們轉(zhuǎn)換為有效的資產(chǎn)，還是把它們用于無效的開支，從而事實(shí)上形成地方政府的負(fù)債？

事實(shí)上，從嚴(yán)格的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)觀點(diǎn)看，中國地方政府的土地財(cái)政收入究竟是收入、抑或是資產(chǎn)，還是負(fù)債，是值得一番探究的。按照國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)原則，中國地方政府出讓國有土地的使用權(quán)所獲得的收入，能否視作增加政府凈值的交易即收入是可以存疑的，因?yàn)橹辽僭谫~面上，它們也只是將一種資產(chǎn)（非金融資產(chǎn)）轉(zhuǎn)換為另一種資產(chǎn)（出售收入）。

因此，地方政府出讓國有土地行為所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，與地方政府的借債行為所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有幾多相似之處。風(fēng)險(xiǎn)之一是地方政府拿土地出讓金彌補(bǔ)一般性經(jīng)常開支。事實(shí)上，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人曾在2011年3月7日全國人大四次會(huì)議記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“地方政府收取了土地出讓收入以后，全部納入了基金預(yù)算管理，當(dāng)?shù)卣荒苣猛恋厥杖肴浹a(bǔ)公共財(cái)政的一般性開支?！比绻胤秸蕾囃恋爻鲎屖杖霃浹a(bǔ)經(jīng)常開支成為習(xí)慣，未來一旦房地產(chǎn)崩盤或蕭條，土地出讓收入跌落，地方政府的支出剛性，將使其面臨預(yù)算短缺的窘境。那時(shí)，地方政府可能除了請(qǐng)求中央輸援別無他法，而后者在財(cái)政收入下滑的情況下，可能除了“向銀行透支”即訴諸通貨膨脹稅之外別無選擇。

在借款的使用上，財(cái)政規(guī)制的一條黃金法則是政府必須把它的長(zhǎng)期借款僅僅用于投融資。這個(gè)法則也完全適用于包括土地在內(nèi)的國有資產(chǎn)出讓收入：地方政府必須通過有效的投資把它們轉(zhuǎn)變成有效的資產(chǎn)，即在未來能夠不斷釋放出收益的公共資產(chǎn)。

那么，中國地方政府的土地出讓收入究竟在多大程度上形成了有效的投資？成為能夠在未來不斷釋放出收益的公共資產(chǎn)呢？中國的官方?jīng)]有發(fā)表有關(guān)土地財(cái)政收入用途的數(shù)據(jù)，我們只能根據(jù)官方發(fā)表的數(shù)據(jù)做一個(gè)大致的估計(jì)甚至猜測(cè)。一個(gè)宏觀投資或消費(fèi)變量的相關(guān)性越高，意味著它的行為受地方政府的土地出讓行為的影響越大。進(jìn)而言之，地方政府的土地財(cái)政收入以直接或間接的方式進(jìn)入該變量代表的領(lǐng)域的可能性也越大。

土地財(cái)政刺激了什么

龐大的土地財(cái)政必然對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的基本面產(chǎn)生深刻的影響。我們將使用2007~2009三年的數(shù)據(jù)來進(jìn)行估算。

從表1報(bào)告的偏相關(guān)分析結(jié)果看，在2007年，土地財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)的影響大于政府消費(fèi)。但是，在2008年，土地財(cái)政收入對(duì)政府消費(fèi)的影響顯著大于居民消費(fèi)。而到2009年，土地財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)的“拉動(dòng)”能力幾乎消耗殆盡，但對(duì)政府消費(fèi)的影響依然持續(xù)堅(jiān)挺。后一點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，證明了前述財(cái)政部謝旭人部長(zhǎng)的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。而土地財(cái)政收入與居民消費(fèi)的相關(guān)系數(shù)逐年衰減，及至2009年的無顯著相關(guān)的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，似可做如下解釋：在2009年之前，購房者尚多為“剛需”，但在此之后，中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)越來越由投資需求而非居住需求主宰，而為投資和居住購買房產(chǎn)對(duì)居民消費(fèi)產(chǎn)生的影響是截然不同的。為投資而購買房產(chǎn)的人通常讓房子閑置，保持毛坯房狀態(tài)，更不會(huì)購置家具、家用電器等耐用消費(fèi)品。即便為了出租也只是簡(jiǎn)單裝修，購置最簡(jiǎn)單的家具和電器，對(duì)消費(fèi)的刺激極為有限。

從表2報(bào)告的偏相關(guān)分析結(jié)果看，首先，土地財(cái)政對(duì)行業(yè)投資的影響力，在2009年顯著低于前兩年。其次，綜合3年的相關(guān)分析結(jié)果，按相關(guān)系數(shù)自大到小排列，受政府土地財(cái)政影響最大的行業(yè)，依次大體是房地產(chǎn)、制造業(yè)、租賃與商務(wù)服務(wù)業(yè)、水利、環(huán)境和公共設(shè)施業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)以及居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)。這些行業(yè)基本上都是地方政府城市經(jīng)營的主要內(nèi)容。其三，受土地財(cái)政影響最大的行業(yè)，除了制造業(yè)以外，或者是房地產(chǎn)本身，或者不是支持房地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（水利、環(huán)境和公共設(shè)施業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)），就是房地產(chǎn)開發(fā)的配套或延伸行業(yè)（租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)）。第四，在這些行業(yè)中，水利、環(huán)境和公共設(shè)施業(yè)與交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)具有公共物品和服務(wù)的性質(zhì)，其他的行業(yè)均是可由私人部門提供的非公共物品和服務(wù)。

沒有進(jìn)入偏相關(guān)系數(shù)前6名的投資行業(yè)也值得一說。首先，作為城市建設(shè)中重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的電力燃?xì)馑?yīng)業(yè)和信息傳輸?shù)南嚓P(guān)系數(shù)沒有達(dá)到統(tǒng)計(jì)上的顯著水平，表明土地財(cái)政收入資金并沒有系統(tǒng)地進(jìn)入這兩個(gè)領(lǐng)域。其次，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)以及文化、體育和娛樂業(yè)這些公共部門或公共性較高的行業(yè)，在2007和2008年以正的方向通過了統(tǒng)計(jì)上顯著性檢驗(yàn)，但其系數(shù)多在0.5以下，顯著低于表2所列的其他行業(yè)。在2009年，這3個(gè)行業(yè)的相關(guān)系數(shù)統(tǒng)統(tǒng)滑落至0.1之下。這些數(shù)據(jù)表明，土地出讓金對(duì)教育等公共部門的投入即便有，其規(guī)模亦很有限。第三，頗耐人尋味的一點(diǎn)是，公共管理部門的固定資產(chǎn)投資地區(qū)分布，與土地財(cái)政收入的地區(qū)分布，在3年中均為負(fù)值，且沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這似乎表明，土地財(cái)政收入資金并沒有成體系地用于黨政機(jī)關(guān)等的樓堂館所建設(shè)，后者是公共管理部門固定資產(chǎn)投資的主要內(nèi)容。這可能是因?yàn)辄h政部門的樓堂館所建設(shè)用地，基本上是免費(fèi)或者以極低的價(jià)格獲得的。第四，土地財(cái)政與農(nóng)林牧漁業(yè)的固定資產(chǎn)投資的相關(guān)系數(shù)表明，土地出讓金規(guī)模越大，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)規(guī)模越小，前者對(duì)后者產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。我國的《土地管理法》第55條規(guī)定，新增建設(shè)用地（即征用農(nóng)村耕地和宅基地獲得的城市建設(shè)用地）的土地有償使用費(fèi)收入“都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)”。我們的發(fā)現(xiàn)表明，這一規(guī)定基本上是一紙廢文。

不可透支的未來

總結(jié)以上的數(shù)據(jù)分析，我們可以有相當(dāng)把握地說，中國的土地財(cái)政已陷入不可持續(xù)的透支未來的困境。首先，這是因?yàn)?，從?duì)消費(fèi)和資本積累的影響來看，土地財(cái)政對(duì)后者的影響顯著大于前者；而從對(duì)居民消費(fèi)和政府消費(fèi)的影響來看，它對(duì)后者的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。而如前所述，土地財(cái)政收入用于政府的經(jīng)常消費(fèi)蘊(yùn)含著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其次，我們對(duì)土地出讓金與行業(yè)固定資產(chǎn)投資的相關(guān)分析表明，從地方政府的土地財(cái)政收入那里受益的行業(yè)，首推房地產(chǎn)業(yè)，而其余的也大都與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，外加私人投資占據(jù)主體的制造業(yè)。土地財(cái)政的受益者主要是非公共部門，它們的未來收益不會(huì)直接轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政收入，而將主要通過向政府繳納稅費(fèi)支持政府財(cái)政。于是，土地財(cái)政收入究竟是會(huì)成為國民的有效資產(chǎn)，還是變成國民的負(fù)債（對(duì)未來收益的無效透支），在很大程度上，取決于我國房地產(chǎn)和制造業(yè)的健康發(fā)展。

在過去的四五年里，中國房地產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張一直由投資需求而非居住消費(fèi)需求主宰，結(jié)果導(dǎo)致商品房空置率高，城市建成區(qū)擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常住城鎮(zhèn)常住人口的擴(kuò)張速度，房地產(chǎn)業(yè)已出現(xiàn)泡沫化和投機(jī)化的征兆。房地產(chǎn)業(yè)的崩潰將成為中國地方財(cái)政面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。同時(shí)，我國的制造業(yè)投資也出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的現(xiàn)象。地方政府的土地財(cái)政是這些發(fā)展的始作俑者之一。如果制造業(yè)的過剩產(chǎn)能問題不加改正，房地產(chǎn)的泡沫不加擠除，投機(jī)化不加遏制，那么，沉淀于制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)以及因房地產(chǎn)發(fā)展而發(fā)展的行業(yè)的土地財(cái)政投資，將成為無效的投資，成為今天的國民對(duì)未來國民的巨大負(fù)債。