中國(guó)城市養(yǎng)老存在的問(wèn)題剖析

文/安錦

中國(guó)城市養(yǎng)老存在的問(wèn)題剖析

文/安錦

1980年，中國(guó)獨(dú)生子女政策開(kāi)始實(shí)行。

1999年，中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)。

2011年，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老金缺口超過(guò)1.3萬(wàn)億元。2012年，劉易斯拐點(diǎn)到來(lái)，中國(guó)總勞動(dòng)力快速下降，出現(xiàn)短缺。

2023年，中國(guó)人口開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)。

2050年，中國(guó)人預(yù)期壽命達(dá)85歲，60歲以上人口將超過(guò)4.38億，不足兩個(gè)勞動(dòng)力贍養(yǎng)一個(gè)老年人……

30多年前，中國(guó)主要人口問(wèn)題是解決高出生率，今天，迫在眉睫的人口問(wèn)題是老齡化，城市老年人養(yǎng)老問(wèn)題成為亟待解決的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一。目前我國(guó)城市老年人養(yǎng)老存在以下幾大問(wèn)題。

問(wèn)題一：老年人口規(guī)模大、老齡化速度快，呈高齡化、空巢化趨勢(shì)

我國(guó)是世界上唯一一個(gè)老年人口超過(guò)一億的國(guó)家，我國(guó)從1999年邁入人口老齡型社會(huì)以來(lái)，人口老齡化進(jìn)程不斷加快，2011年底，60歲以上老年人口已達(dá)1.85億，是世界老年人口總量的1/5，是亞洲老年人口的1/2；2050年前后，將達(dá)到4.8億左右，超過(guò)總?cè)丝诘娜种?，占屆時(shí)世界老齡人口的四分之一，成為世界上人口老齡化程度最高的國(guó)家之一。

從1980年到1999年，在不到20年的時(shí)間里，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)就基本完成了從成年型向老年型的轉(zhuǎn)變，而英國(guó)完成這一過(guò)程大約用了80年，瑞典用了40年。

近年來(lái)我國(guó)80歲以上高齡老人以年均約4.7%的速度增長(zhǎng)，明顯快于60歲以上老年人口的增長(zhǎng)速度。2011年，中國(guó)80歲以上老年人已達(dá)2000萬(wàn)。與此同時(shí)，中國(guó)城鄉(xiāng)老年空巢家庭超過(guò)50%，部分大中城市老年空巢家庭達(dá)到70%，隨著第一代獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年，老年空巢家庭將進(jìn)一步增多。化社會(huì)”過(guò)渡到了“老齡社會(huì)”。完成這一過(guò)程，法國(guó)用了100多年，而巴西、中國(guó)、日本、智利等國(guó)只需用25年左右。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)將在2024年至2026年前后進(jìn)入老齡社會(huì)，屆時(shí)，不僅中國(guó)30年來(lái)的高速發(fā)展所仰仗的廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)可能蕩然無(wú)存，整個(gè)社會(huì)還將背上沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，中國(guó)將面臨“未富先老”和“未備先老”雙重挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值基本上在5000美元至1萬(wàn)美元，目前平均達(dá)到2萬(wàn)美元左右，2008年，中國(guó)人均GDP也突破了3000美元，似乎差距不是很大。但真正的差距在于，中國(guó)的工資總量只占GDP的13%左右，約為世界平均水平的四分之一，接受超低工資收入的勞動(dòng)者在老齡化到來(lái)的時(shí)候，個(gè)人養(yǎng)老能力可想而知。

在中國(guó)老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻之際，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱形負(fù)債正成為新的隱憂。根據(jù)測(cè)算，今后38年中，養(yǎng)老金累計(jì)缺口占GDP比重將達(dá)到75%，遠(yuǎn)高于環(huán)保成本，是融資平臺(tái)和鐵路債務(wù)對(duì)財(cái)政壓力的近20倍。最新發(fā)布的研究報(bào)告《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》預(yù)測(cè)，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元。

在愈演愈烈的歐債危機(jī)中，養(yǎng)老金問(wèn)題被認(rèn)為是引發(fā)危機(jī)的一個(gè)重要誘因。截至2010年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為25707萬(wàn)人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余15365億元?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的1.5萬(wàn)億元，90%存入銀行，10年來(lái)，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率，面臨著貶值問(wèn)題。事實(shí)上，近十年來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了1萬(wàn)億。

問(wèn)題二：未富先老、養(yǎng)老金缺口嚴(yán)重、資金面臨巨大貶值風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)65歲及以上老齡人口占總?cè)丝诘谋壤龔?%上升到14%，就標(biāo)志著從“老齡

2011年部分城市老齡化情況

問(wèn)題三：影響社會(huì)穩(wěn)定、道德風(fēng)險(xiǎn)加大

老有所依，安享晚年是每一個(gè)老人的愿望，但是當(dāng)前 “養(yǎng)”與“醫(yī)”的問(wèn)題一直困擾著老人，甚至有些老人的生活狀況十分惡劣，我們經(jīng)?？梢钥吹搅呤畾q的老人以乞討或撿廢品來(lái)維持自己的生活。

養(yǎng)老問(wèn)題無(wú)法解決使得老年人的基本生活保障低下，生活、生命質(zhì)量水平不高。辛苦大半輩子為社會(huì)作出了貢獻(xiàn)卻未得到應(yīng)有的回報(bào)的想法會(huì)使他們產(chǎn)生消極的心理。而這種心理很可能波及中青年勞動(dòng)者，從而影響他們對(duì)社會(huì)整體利益奉獻(xiàn)的熱情。而社會(huì)的進(jìn)步和個(gè)人生活的困境也可能使老年人產(chǎn)生不滿的情緒，進(jìn)而形成一個(gè)群體。這種群體的存在對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響我想是不言而喻的。

《中國(guó)20城市居民幸福感暨壽險(xiǎn)需求研究報(bào)告》（2012年）是中荷人壽保險(xiǎn)有限公司攜手北京大學(xué)社會(huì)調(diào)查研究中心，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了中國(guó)城市居民幸福指數(shù)的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明：我國(guó)僅有近四成的城市居民擁有總體的幸福感受，其中大部分是年輕人，感覺(jué)生活幸福的老年人不足兩成。究其原因，主要是因?yàn)橥诵莺?，老年人的收入減少，超過(guò)一半的老人不滿意自己的收入情況，表示生活品質(zhì)明顯下降。

問(wèn)題四：孝文化缺失、家庭養(yǎng)老功能弱化

中國(guó)一直以儒家思想為主導(dǎo)，長(zhǎng)期以來(lái)形成了“家庭養(yǎng)老”的傳統(tǒng)模式，贍養(yǎng)老年人已成為國(guó)人責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，“養(yǎng)兒防老”、“父母在，不遠(yuǎn)游”、“百善孝為先”等都是孝道倫理在人們?nèi)粘Ｉ钪械姆从??？v觀古今，養(yǎng)老做法最好的要算漢朝了。漢朝的養(yǎng)老敬老法規(guī)始終一致，沒(méi)有間斷過(guò)。西漢初期，國(guó)家剛剛恢復(fù)安定，就頒布了養(yǎng)老詔令，凡80歲以上老人均可享受“養(yǎng)衰老、授幾杖，行糜粥飲食”的待遇。到了成帝建始年間，又將享受這種法定待遇的老人最低年齡降到了70歲。每年秋天，由地方政府普查人口，對(duì)高齡老人進(jìn)行登記造冊(cè)，舉行隆重的授杖儀式。最耐人尋味的是西漢詔書中明確寫道：“高年賜王杖，上有鳩，使百姓望見(jiàn)之，比于節(jié)”、“年七十以上杖王杖，比六百石，入官府不趨”。當(dāng)時(shí)的“六百石”官職為衛(wèi)工令、郡丞、小縣縣令，相當(dāng)于現(xiàn)在的處級(jí)干部。那也就是說(shuō)，漢代的70歲老人在“政治”上享受處級(jí)待遇，持王杖進(jìn)入官府不必趨俯，可以與當(dāng)?shù)氐墓賳T平起平坐。漢代老人的“政治”待遇還體現(xiàn)在可以“行馳道旁道”。馳道是專為天子馳走車馬的，絕對(duì)禁止他人行走。即便是皇子，也不允許?？梢?jiàn)漢代老人是何等特殊！

現(xiàn)代社會(huì)中人們的時(shí)間資源和精力資源都格外寶貴，人們都在緊張地為生計(jì)而忙碌。尤其是一些年輕人，陷入了角色困境，即要同時(shí)扮演好成功人士的角色、合格父母的角色和孝順子女的角色，往往是勉為其難，疲于應(yīng)付。現(xiàn)代社會(huì)使大家庭的概念相對(duì)淡化，小家庭的概念明顯增強(qiáng)。兩代人都崇尚居住的私密性，老少分居的傾向日益明顯?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著獨(dú)生子女家庭的增多以及人口流動(dòng)的頻繁，以及第一代獨(dú)生子女的父母開(kāi)始步入老年，“4—2—1”家庭結(jié)構(gòu)狀況日趨增多，家庭養(yǎng)老功能將日漸弱化。目前，我國(guó)平均每個(gè)家庭只有3.1人，如何養(yǎng)老成為一道社會(huì)考題?！俺；丶铱纯础笔欠襁m合寫入法律，“居家養(yǎng)老”模式如何發(fā)展，草案中一些與此相關(guān)的規(guī)定引起了社會(huì)各界熱議。

問(wèn)題五：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作用有限、老齡社會(huì)低水平運(yùn)行

現(xiàn)在多數(shù)情況下，中國(guó)的養(yǎng)老還是以家庭為主。但是有一部分人家庭又不在當(dāng)?shù)兀蛘哂衅渌厥庠?，無(wú)法跟兒女生活在一起。因此，社會(huì)不能簡(jiǎn)單地說(shuō)在家就是家庭養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老就必須離開(kāi)家庭，關(guān)鍵問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)服務(wù)，誰(shuí)來(lái)護(hù)理，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

在家庭養(yǎng)老功能弱化的同時(shí)，我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在設(shè)施條件比較差，生活比較單調(diào)枯燥，住在里面的老人不得隨意出入，使得不少老年人對(duì)其望而生畏。而一些條件較好的養(yǎng)老院，則收費(fèi)偏高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各類老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)3.8萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位120.5萬(wàn)張，平均每千名老年人才占有床位8.6張。資料顯示，按照老年人口與護(hù)理人員配備比例3比1測(cè)算，全國(guó)有2830萬(wàn)老年人生活不能完全自理，共需要養(yǎng)老護(hù)理員約1000萬(wàn)人，而目前全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職工只有22萬(wàn)人，其中取得職業(yè)資格的僅有2萬(wàn)多人，供需矛盾十分突出。因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源嚴(yán)重短缺成為當(dāng)前最急需解決的問(wèn)題。

目前大多數(shù)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的尷尬是，老人們只要在自己家里還能維持，就不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；而低齡健康、自理型或者經(jīng)濟(jì)狀況優(yōu)越的老年人卻往往找不到他們所需要或者合適他們的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

問(wèn)題六：社區(qū)服務(wù)功能缺乏、與國(guó)外相比差距較大

英國(guó)的老年社區(qū)配套設(shè)施齊全。社區(qū)建筑規(guī)模大，俱樂(lè)部較多，各種課程和培訓(xùn)應(yīng)有盡有，是集合了居住，商業(yè)服務(wù)，度假療養(yǎng)為一體的大型綜合社區(qū)。

丹麥老年住宅環(huán)境優(yōu)美。田園風(fēng)光、莊園、鄉(xiāng)間公路、鄉(xiāng)村教堂，小餐館，構(gòu)成和諧的生活畫卷。

德國(guó)的養(yǎng)老社區(qū)老年住宅與養(yǎng)老院相結(jié)合。德國(guó)政府對(duì)老人住房采取補(bǔ)貼措施，老年住宅內(nèi)部多為無(wú)障礙設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)者往往把老年住宅和養(yǎng)老院毗鄰建設(shè)，以方便兩者能共用。

日本養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)保障體系完善。提供無(wú)障礙設(shè)施的老齡人住宅產(chǎn)品、具有看護(hù)性質(zhì)的老齡人住宅產(chǎn)品、能和家人共同生活(二代居)的住宅產(chǎn)品。老年人住宅產(chǎn)品與其他租售性質(zhì)的住宅產(chǎn)品混合設(shè)計(jì)在一個(gè)生活社區(qū)內(nèi)，突出自助自理。

美國(guó)社會(huì)非常發(fā)達(dá)，還是以家庭養(yǎng)老為主。真正進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老院的只有20%。很多美國(guó)老人都拿著退休金到風(fēng)景優(yōu)美、適宜養(yǎng)老的國(guó)度、地區(qū)安度晚年。芝加哥老齡化辦公室在早些年就推出了“家園共享”計(jì)劃：將60歲及以上，年齡段相仿，又有興趣共享一個(gè)家的個(gè)人以合得來(lái)為前提進(jìn)行甄選和配對(duì)。

新加坡以房養(yǎng)老。退休者將自己的住房抵押給金融機(jī)構(gòu)，按月從該機(jī)構(gòu)獲得現(xiàn)金收入，退休者仍然居住在自己住房?jī)?nèi)。

中國(guó)“社區(qū)養(yǎng)老”是以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的整合社會(huì)各方力量的養(yǎng)老模式。近期我國(guó)解決城市養(yǎng)老的另一個(gè)方案——托老所應(yīng)運(yùn)而生。托老所，顧名思義，與托兒所很相似，但是與24小時(shí)照看老人的養(yǎng)老院有很大不同，可以自己走動(dòng)的老人就自己走過(guò)去，行動(dòng)不便的老人可以由子女早上送去、晚上接回。老人晚上還可以與子女共享天倫之樂(lè)，減少了心理上的排斥感。相比養(yǎng)老院，托老所只需要負(fù)責(zé)解決午餐和準(zhǔn)備簡(jiǎn)單的娛樂(lè)用品。老人在托老所可以看書、下棋，在服務(wù)員的引導(dǎo)下可以進(jìn)行簡(jiǎn)單的文化和體育活動(dòng)。這個(gè)設(shè)想是對(duì)的，建設(shè)托老所也不難，但它不解決根本問(wèn)題，畢竟托老要比托兒難得多。一個(gè)幼兒園，接收200個(gè)孩子，這不是什么太難的事情，但是接收200個(gè)老人的難度勝過(guò)接收200個(gè)幼兒。一般社區(qū)建個(gè)幾千平方米的托老所花不了幾個(gè)錢，但是誰(shuí)來(lái)管？誰(shuí)來(lái)服務(wù)？誰(shuí)來(lái)辦？投資主體是誰(shuí)？加上經(jīng)營(yíng)主體是誰(shuí)？服務(wù)主體是誰(shuí)？這些都沒(méi)有明確，所以，養(yǎng)老，離開(kāi)社會(huì)是不可能的。

問(wèn)題七：認(rèn)識(shí)不到位，觀念需要?jiǎng)?chuàng)新

由于我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間不長(zhǎng),對(duì)人口老齡化將帶來(lái)的挑戰(zhàn)尚未得到充分認(rèn)識(shí),在應(yīng)對(duì)老齡化的舉措上缺乏統(tǒng)籌,也對(duì)未來(lái)老齡化挑戰(zhàn)缺乏準(zhǔn)備,人口老齡化問(wèn)題的戰(zhàn)略地位還沒(méi)有得到足夠重視。對(duì)人口老齡化社會(huì)發(fā)展方式的認(rèn)識(shí)還不深入,應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的政策主要集中在老年人口養(yǎng)老問(wèn)題上，缺乏對(duì)就業(yè)、撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、代際公平等與勞動(dòng)力供求和接續(xù)等政策安排。缺乏鼓勵(lì)老年人參與社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)健康老年群體收入，挖掘二次人口紅利的政策。老年工作評(píng)估制度沒(méi)有建立,難以對(duì)為老服務(wù)的效果、效率進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。

1.養(yǎng)老問(wèn)題是不是錢的問(wèn)題。在我國(guó)絕大多數(shù)學(xué)者看來(lái)，養(yǎng)老金缺口巨大，但是官方統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，到2011年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1.94萬(wàn)億元。而2012年7月4日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，傳遞出來(lái)的信息更是令人鼓舞，2011年末累計(jì)結(jié)余社會(huì)保障資金3.11萬(wàn)億元。因此，養(yǎng)老金問(wèn)題很可能不是問(wèn)題。另外，即使中國(guó)面臨巨大的養(yǎng)老金缺口，政府完全有能力也有財(cái)力去解決，而不只是單純地延遲退休年齡。中國(guó)每年的“三公經(jīng)費(fèi)”至少花掉了上萬(wàn)億元，真正公開(kāi)的只不過(guò)十分之一，如果中央政府嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”，每年節(jié)余5000億元絕不是問(wèn)題，將這筆虛耗的巨資用于補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口是完全可行抑或說(shuō)完全可能的。去年我國(guó)財(cái)政收入高達(dá)10萬(wàn)億元，外匯儲(chǔ)備高達(dá)3.4萬(wàn)億美元，國(guó)企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2.25萬(wàn)億元，如此雄厚的財(cái)力國(guó)力，涉及億萬(wàn)人民的養(yǎng)老金缺口，何愁不能解決？全國(guó)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)12日在北京人民大會(huì)堂召開(kāi)。國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席會(huì)議并講話。他強(qiáng)調(diào)：“政府寧肯少上幾個(gè)項(xiàng)目，也要確保對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的投入”。

延遲退休年齡，對(duì)官員抑或是從事腦力勞動(dòng)的人影響不大，對(duì)于那些長(zhǎng)期從事體力勞動(dòng)的絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，卻是一場(chǎng)災(zāi)難。他們中間的許多人，不到50歲就已經(jīng)失業(yè)或喪失了勞動(dòng)能力，他們一直都在節(jié)衣縮食自己繳納社保醫(yī)保，原本期盼著早點(diǎn)退休，靠微薄的退休金來(lái)維持生計(jì)。如果延遲五年，他們的期盼會(huì)落空，數(shù)億低收入階層和數(shù)億體力勞動(dòng)者的生活會(huì)更悲慘。

2.養(yǎng)老問(wèn)題是不是人口的問(wèn)題。在我國(guó)絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該放松人口控制以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題和勞動(dòng)力短缺。但30年來(lái)，“一胎化”政策大約少生3.5億人，效果很好，值得高度肯定和評(píng)價(jià)。否則，今天我國(guó)的人均收入、人均生活水平、人均資源、人均國(guó)力會(huì)比現(xiàn)在少得多，而失業(yè)、城鎮(zhèn)化、環(huán)境、資源等問(wèn)題會(huì)比現(xiàn)在嚴(yán)重得多。程恩富認(rèn)為抑制人口增長(zhǎng)、減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、提高出生人口素質(zhì)的目標(biāo)只是部分達(dá)到，因而需要繼續(xù)而不是改變 “一胎化”政策。

目前，美國(guó)3億人，俄羅斯1.4億人，日本1.3億人， 德國(guó)8000萬(wàn)人，法國(guó)、英國(guó)、意大利各6000萬(wàn)人，韓國(guó)4000萬(wàn)人，加拿大3000萬(wàn)人，澳大利亞2000萬(wàn)人。我國(guó)在80年代就達(dá)到一個(gè)基本共識(shí)，就是7億人口左右比較適度?，F(xiàn)在根本沒(méi)有到計(jì)劃生育政策放開(kāi)的時(shí)機(jī)，我們?nèi)丝诹阍鲩L(zhǎng)的時(shí)候再考慮也不遲，人口零增長(zhǎng)還至少要到2030年－2035年。

“全世界所有人都能夠有保障、有尊嚴(yán)地步入老年，并作為享有充分權(quán)利的公民參與其社會(huì)。”這是10年前在西班牙馬德里舉行的第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)確立的總目標(biāo)，也是我國(guó)今后若干年的奮斗目標(biāo)。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)保障中心博士 內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）