天津市海堤管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策分析

劉金鋒，張文蘭，張 揚(yáng)

（天津市海堤管理處，天津 300456）

天津市海堤北起河北省澗河口，南至大港滄浪渠入?？诒钡蹋L(zhǎng)139.62 km，是天津市153 km海岸線的一線防潮屏障，尤其在抗御風(fēng)暴潮保護(hù)濱海新區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、保證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面起到了前沿堡壘的重要作用。為進(jìn)一步加強(qiáng)海堤工程管理、確保防潮安全，2006年12月天津市水務(wù)局成立了天津市海堤管理處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海堤處）。海堤處自成立以來(lái)，在市有關(guān)單位和部門(mén)大力支持下，實(shí)行工程規(guī)范化管理，努力提升防潮能力，成功抵御了67次風(fēng)暴潮，確保了無(wú)重大安全事故發(fā)生。2006—2011年天津市風(fēng)暴潮情況，見(jiàn)表1。

表1 2006—2011年天津市風(fēng)暴潮統(tǒng)計(jì)

1 海堤工程管理工作現(xiàn)狀

海堤處成立于“十一五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，在天津市水務(wù)局、市防汛抗旱指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下，扎實(shí)推進(jìn)精細(xì)化管理工作，使海堤工程管理水平顯著提高、防潮能力明顯增強(qiáng)。

1.1 構(gòu)建防潮管理體制

海堤處自成立以來(lái)，防潮工作按照天津市防辦指示精神，建立健全各項(xiàng)防潮管理制度，編制防潮應(yīng)急預(yù)案，積極做好防潮“組織、預(yù)案、物資、隊(duì)伍、措施”五落實(shí)工作，編制完成《天津市防潮手冊(cè)》，2009年成立了天津市防汛抗旱指揮部防潮分部。自此，天津市防潮工作形成了在市防汛抗旱指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2010年，結(jié)合濱海新區(qū)行政體制改革實(shí)際情況，重新調(diào)整核定了分部指揮與成員單位，重新劃分了防潮責(zé)任段，使預(yù)案、組織、措施、隊(duì)伍等體系更加規(guī)范，并頒布 《防潮應(yīng)急規(guī)程》，有效應(yīng)對(duì)了“米雷”“梅花”等風(fēng)暴潮，確保了濱海新區(qū)的防潮安全。

1.2 消除工程薄弱環(huán)節(jié)，確保海堤防潮安全

1997年以來(lái)，天津市加大了海堤工程建設(shè)投入力度，按照一般段20年一遇、重點(diǎn)段50年一遇標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海堤進(jìn)行全面治理。2006年實(shí)現(xiàn)了海堤全線封閉。截至2009年底，海堤工程建設(shè)共加固75.94 km，完成總投資4.6億元，防潮能力得到極大提高。

為提高局部薄弱堤段的防潮能力，海堤處積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，2007—2011年安排治理資金1 320萬(wàn)元，用于海堤專(zhuān)項(xiàng)維修和應(yīng)急度汛工程項(xiàng)目，共完成海堤維修加固8 247m，安裝鋼制推拉門(mén)33座，消除了部分防潮隱患；安排歲修項(xiàng)目資金353萬(wàn)元，完成小專(zhuān)項(xiàng)治理20余處；對(duì)大神堂村段、送水路東埝至李家河子泵站段等16.2 km海堤試行管養(yǎng)分離模式，吸收社會(huì)力量參與海堤養(yǎng)護(hù)管理，工程整體面貌得到明顯改善。

1.3 依法行政，嚴(yán)厲查處各類(lèi)水事違法案件

為確保海堤工程正常運(yùn)行、處理水事違法案件有法可依，2006年天津市水務(wù)局依據(jù) 《天津市海堤管理辦法》《關(guān)于天津市圍海造陸防潮工程建設(shè)與管理的意見(jiàn)》（津政發(fā) 2006〔113〕號(hào)），編制了《天津市圍海造陸防潮工程建設(shè)與管理規(guī)定》，明確了天津市圍海造陸防潮工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和管理形式。

2007年，天津市水政監(jiān)察總隊(duì)第十支隊(duì)在海堤處掛牌成立。自成立以來(lái)，建立健全了《海堤處巡視巡查制度》《海堤處查處水事違法案件辦理規(guī)程》等內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化巡查，嚴(yán)格執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)查處水事件100余起，共下達(dá) 《責(zé)令停止水事違法行為通知書(shū)》30余份，上報(bào)市局立案查處4起。在依法行政管理的過(guò)程中，不斷加強(qiáng)水法制宣傳貫徹工作，提高沿堤群眾防潮減災(zāi)能力和自覺(jué)維護(hù)防潮工程設(shè)施安全的責(zé)任意識(shí)。

2 海堤工程管理工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在全面實(shí)施“十二五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺(tái)使全國(guó)水利事業(yè)迎來(lái)前所未有的發(fā)展契機(jī)。2011年4月，天津市委、市政府召開(kāi)天津市加快水利改革發(fā)展工作會(huì)議，深入貫徹中央水利工作會(huì)議精神，對(duì)天津市水利改革發(fā)展任務(wù)進(jìn)行全面部署，計(jì)劃安排水利建設(shè)投資810億元。2011年6月，天津市水務(wù)局召開(kāi)全市水務(wù)系統(tǒng)貫徹落實(shí)天津市加快水利改革發(fā)展工作會(huì)議，全面部署包括海堤建設(shè)工程在內(nèi)的十大水利工程和10個(gè)農(nóng)村水利專(zhuān)項(xiàng)工程，并提出今后水利改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。水利事業(yè)發(fā)展達(dá)到了前所未有的高度，海堤管理工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

3 對(duì)海堤工程管理工作發(fā)展的思考

多年來(lái)，海堤處一直加強(qiáng)防潮能力建設(shè)，戰(zhàn)勝一次又一次風(fēng)暴潮的襲擊，為減少?lài)?guó)家財(cái)產(chǎn)損失和保護(hù)人民生命安全發(fā)揮了重要作用。但是，從保障濱海新區(qū)的快速發(fā)展來(lái)看，海堤防潮工作仍是任重道遠(yuǎn)，還存在諸多需要研究解決的問(wèn)題和難題。如，海平面上升，地面沉降，潮災(zāi)潛在威脅加??；現(xiàn)有防潮工程標(biāo)準(zhǔn)不高，距200年一遇的要求相差很多；圍海造陸防潮工程缺乏統(tǒng)一監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，防潮隱患較多；整體防潮應(yīng)急處置能力有待于提高等。

3.1 現(xiàn)狀海堤防潮標(biāo)準(zhǔn)與濱海新區(qū)重要地位的思考

天津市現(xiàn)狀海堤標(biāo)準(zhǔn)偏低，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為20～50年一遇，與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)段海堤達(dá)到200年一遇、一般段達(dá)到50～100年一遇的防潮標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市海堤建設(shè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)50年一遇的有42.79 km、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)20年一遇的36.19 km。這些已治理工程經(jīng)過(guò)10余年的運(yùn)行，由于地面沉降影響（濱海新區(qū)10年間地面沉降30多cm），海堤高程普遍下降，大部分海堤達(dá)不到原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加之多年遭受風(fēng)暴潮侵襲，破損嚴(yán)重，防潮能力大幅衰減。

3.2 全面推動(dòng)《濱海新區(qū)防潮規(guī)劃》實(shí)施，構(gòu)建新的防潮體系

3.2.1 各功能區(qū)圍海造陸工程對(duì)海堤的影響

目前，北疆電廠、中心漁港、濱海旅游區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)、南港工業(yè)區(qū)等多個(gè)功能區(qū)涉及圍海造陸工程，各項(xiàng)目按照自身規(guī)劃實(shí)施建設(shè)，形成了部分新的岸線，使整個(gè)濱海新區(qū)防潮前沿向外海推移?，F(xiàn)狀139.62 km海堤有88.48 km位于功能區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，正在建設(shè)的圍海工程已占用海堤57.84 km。各項(xiàng)目均為國(guó)家或市級(jí)重點(diǎn)工程，工期緊、任務(wù)重，加之外圍填海延伸到海里幾公里甚至十幾公里，全部形成陸域，大部分在海堤的外海側(cè)，現(xiàn)狀海堤已不能滿足對(duì)新開(kāi)放圍海功能區(qū)的防潮作用。具體表現(xiàn)為：

（1）各功能區(qū)外圍建設(shè)的防潮工程均以滿足自身生產(chǎn)發(fā)展需要而修建，沒(méi)有站在全市高度上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，防潮標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，堤防功能不統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)型式不統(tǒng)一。

（2）各功能區(qū)的建立改變了以往塘、漢、大三區(qū)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的防潮管理模式。因此，急需構(gòu)建新的管理模式、應(yīng)急指揮體系，明確責(zé)任人，將防潮工作落實(shí)到位。

（3）由于項(xiàng)目各參建單位保護(hù)海堤意識(shí)不強(qiáng)，施工中占有損毀海堤現(xiàn)象嚴(yán)重，給防潮工作帶來(lái)安全隱患。

3.2.2 規(guī)范各功能區(qū)圍海造陸防潮工程建設(shè)和管理

按照已批準(zhǔn)的《濱海新區(qū)防潮規(guī)劃》，各功能區(qū)要制定已建防潮工程和未建防潮工程達(dá)標(biāo)實(shí)施計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行天津市政府相關(guān)規(guī)章制度，在天津市水行政主管部門(mén)的指導(dǎo)下積極推動(dòng)落實(shí)。天津市水行政主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃的建設(shè)實(shí)施全程監(jiān)管，確保各功能區(qū)圍海造陸工程按照批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。建成后的防潮工程管理實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管、分級(jí)負(fù)責(zé)的形式，即：凡涉及區(qū)域公共安全的圍海造陸防潮工程竣工驗(yàn)收后交由天津市水行政主管部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一管理；天津港、渤海石油、新港船廠等原有專(zhuān)用海堤以及北疆電廠、中心漁港等保護(hù)自身企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行安全的防潮工程，日常維護(hù)和管理由專(zhuān)用單位承擔(dān)，接受天津市水行政主管部門(mén)及濱海新區(qū)水行政主管部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.2.3 合理規(guī)劃，構(gòu)建一線與二線海堤相結(jié)合的綜合防潮工程體系

按照管理形式劃分，未來(lái)天津市海堤將分為兩種類(lèi)型：第一類(lèi)是以灑金坨、大神堂段為代表的不受建設(shè)項(xiàng)目影響，未來(lái)仍作為一線堤防的海堤（市管一線海堤）；第二類(lèi)是以北疆電廠、濱海旅游區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的，外圍有新建堤防，現(xiàn)狀海堤成為二線堤防的海堤（市管二線海堤）。

現(xiàn)狀海堤今后仍然作為一線堤防的，按照原職責(zé)加強(qiáng)日常管理，并根據(jù)規(guī)劃要求加固治理，保證防潮安全，主要包括大神堂以東、青靜黃以南23.74 km海堤?，F(xiàn)狀海堤規(guī)劃作為二線堤防、仍發(fā)揮防潮作用的，應(yīng)加強(qiáng)日常維修養(yǎng)護(hù)及薄弱堤段專(zhuān)項(xiàng)整治，保證工程完整性，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.3 加強(qiáng)防潮應(yīng)急處置能力建設(shè)

濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)地位和政治影響日益突出，一旦遭受強(qiáng)風(fēng)暴潮侵襲，將造成重大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重的國(guó)際影響。因此，必須全力抓好防潮“五落實(shí)”，提高應(yīng)急處置能力，確保防潮“不死人、少淹泡、少損失”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

繼續(xù)推行“預(yù)警到鄉(xiāng)、預(yù)案到村”，完善防潮搶險(xiǎn)行動(dòng)方案，定期舉行不同類(lèi)型的應(yīng)急演習(xí)，確保預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。建立完善防潮會(huì)商預(yù)警系統(tǒng)，與防潮相關(guān)單位實(shí)現(xiàn)視頻會(huì)商，重要工程部位實(shí)施監(jiān)控，建立風(fēng)暴潮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，提高科學(xué)防控水平。編制防潮應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)、終止通知、潮情資料收集、成員單位聯(lián)絡(luò)等基礎(chǔ)性工作模板。廣泛使用信息化手段發(fā)送預(yù)警等信息，收集整理歷史風(fēng)暴潮、海堤工程和圍海造陸等基礎(chǔ)性資料。

4 結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，海堤管理工作必須以安全維穩(wěn)、保障民生為基本點(diǎn)，牢固把握“十二五”期間水利大發(fā)展的歷史機(jī)遇和天津市委關(guān)于“調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、上水平”的總體要求，借勢(shì)而上，主動(dòng)進(jìn)位，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)。為此，必須構(gòu)建濱海新區(qū)新的防潮管理體系，建立健全各項(xiàng)制度，加大防潮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高防潮標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一線海堤和二線海堤的關(guān)系，全面實(shí)現(xiàn)海堤管理水平顯著提升。