探析行政事業(yè)單位的財務(wù)管理問題及對策

改革開放使市場經(jīng)濟體制取代了計劃經(jīng)濟體制，而事業(yè)單位的改革也經(jīng)歷了一場“雙向運動”。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于經(jīng)濟利益的急切追逐，一些事業(yè)單位日益演變成半事業(yè)的盈利性機構(gòu)，其擁有的國有資產(chǎn)更是成為自己謀取部門利益和個人利益的工具。它們的收入來源不僅有政府預(yù)算，而且還有大部分的服務(wù)性收費。在市場經(jīng)濟化過程中，公眾開始要求事業(yè)單位服務(wù)“去商品化”，回歸其本身擁有的服務(wù)公益性這一本質(zhì)屬性。

事業(yè)單位如何實現(xiàn)“去商品化”？加強預(yù)算管理和國有資產(chǎn)管理當(dāng)屬最有力的工具。預(yù)算和資產(chǎn)管理機制可以約束和控制事業(yè)單位公共資源的投向，使資產(chǎn)和資金能投入到公共項目和公共服務(wù)，實現(xiàn)事業(yè)單位服務(wù)的公益性。

一、事業(yè)單位財務(wù)管理的含義、特點及目標(biāo)

（一）事業(yè)單位財務(wù)管理的含義

事業(yè)單位財務(wù)管理是指根據(jù)國家的方針、政策和相關(guān)的財務(wù)制度的規(guī)定，事業(yè)單位有計劃、有安排地管理好資產(chǎn)和資金（主要是籌集、分配和運用三種方式），對本單位的財務(wù)活動進行審查和管理，從而有效地調(diào)節(jié)單位內(nèi)外部各種財務(wù)關(guān)系的一項經(jīng)濟管理工作。事業(yè)單位的財務(wù)管理主要包括資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、收支管理、財務(wù)分析和財務(wù)報告等。

（二）事業(yè)單位財務(wù)管理的特點

事業(yè)單位財務(wù)管理的特點有：其一，緊縮經(jīng)費、監(jiān)管收入。目前，事業(yè)單位財務(wù)管理的主用工作不在資金籌集方面，而在于資金運用方面。加強收支管理和資產(chǎn)管理，使有限的經(jīng)費得到最大響度地利用，提高資金使用效率。其二，嚴(yán)格制度、規(guī)范管理。眾所周知，政府采購的“陽光工程”，會計核算中心的代理記賬和預(yù)算外的“收支兩條線”，兩者的運轉(zhuǎn)是通過市場來嚴(yán)格規(guī)范事業(yè)單位的財務(wù)供給和資金流動，以優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)；繼續(xù)深化推進財政體制改革，是加強規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)管理的主要手段。其三，貧富懸殊、缺乏審核。當(dāng)前，事業(yè)單位的收入來源差別巨大，有的屬于財政預(yù)算范疇，自己通過服務(wù)性收費也有一定的收入來源，從而收入比較豐厚，比較穩(wěn)定；而有的事業(yè)單位僅靠財政撥款，有時撥款還遲遲不能到位，也沒有其他收入，經(jīng)費比較緊張。事業(yè)單位的資金和收入差距懸殊，導(dǎo)致了社會公益服務(wù)的短缺。對于事業(yè)單位的開支，雖然財政部有明確嚴(yán)格的規(guī)定，但是這些規(guī)定僅僅涉及到員工工資，對其他開支并未有明確的審核和規(guī)定。

（三）事業(yè)單位財務(wù)管理的目標(biāo)

事業(yè)單位財務(wù)管理的目標(biāo)主要有投資管理、籌資管理和成本管理等三大目標(biāo)。投資管理目標(biāo)是較低的投資風(fēng)險和成本，獲得較大的投資收益，事業(yè)單位投資是指事業(yè)單位對資金的使用和投放，不僅包括事業(yè)單位購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)，還包括對外長期股權(quán)投資等；籌資管理目標(biāo)是旨在通過選擇較低的籌集風(fēng)險和較少的籌資成本，來獲取較多的資金；成本管理目標(biāo)是以較低的工作服務(wù)成本，取得最大的事業(yè)績效。

二、事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題

目前，事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題主要表現(xiàn)在預(yù)算管理和資產(chǎn)管理這兩大方面：

（一）預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算監(jiān)管不到位

當(dāng)前，事業(yè)單位尚未認(rèn)識到預(yù)算編制對自身的重要性，出現(xiàn)了編制不規(guī)范、編制時間倉促、編制方法不科學(xué)甚至一味弄虛作假等一些重大問題。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》對于財務(wù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定可知，在編制財政預(yù)算前，事業(yè)單位必需嚴(yán)格按照事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和任務(wù)，認(rèn)真編制財務(wù)分析和財務(wù)報告。然而，在實際操作過程中，一些事業(yè)單位往往是出于完成任務(wù)的目的，而不是為了加強和完善預(yù)算管理，從而導(dǎo)致預(yù)算與后期的結(jié)算常常出現(xiàn)差別較大的問題，使經(jīng)費超支，無法提供應(yīng)有的服務(wù)和建設(shè)。此外，由于對預(yù)算編制的認(rèn)識不到位，造成編制預(yù)算所需要的時間比較緊促，致使預(yù)算缺乏科學(xué)性和精確性及嚴(yán)密性。為了應(yīng)對此問題，一些事業(yè)單位通常是采取上年基數(shù)自然加增長的方式來編制預(yù)算，但這也造成了某些單位一味片面追求資金總數(shù)，采取高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制方式，致使很大部分資金被浪費掉，資金沒有用到真正需要提供公共服務(wù)的地方，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

另外，事業(yè)單位對于如何管理好、使用好資金問題沒有給予足夠重視，而是側(cè)重于如何才能籌集到更多的項目資金，以至于出現(xiàn)了成本控制未落實、預(yù)算監(jiān)管不到位的問題。對于項目建設(shè)經(jīng)費的投入和產(chǎn)出關(guān)系，也沒有嚴(yán)格的監(jiān)管制度，一些單位常常是把資金投進去就不再負(fù)責(zé)和處理后期工作了，造成了資產(chǎn)的無形流失和變相流失。

例如：有些領(lǐng)導(dǎo)沒有按照預(yù)算安排來使用資金，而是隨意答應(yīng)資金的批復(fù)，結(jié)果通常導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算變更頻繁，預(yù)算執(zhí)行力不強的問題。另外，有的預(yù)算單位在資金使用過程中支出控制不嚴(yán)，超支浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，超標(biāo)購買小汽車、公款旅游、公款吃喝、公款進行高檔消費，致使單位的會議費、招待費、車輛燃修費居高不下，嚴(yán)重影響了政府部門的公眾形象。

此外，有的預(yù)算單位在項目支出資金管理使用中，基本支出和項目支出界定不清，用項目支出來彌補基本支出經(jīng)費的不足，用于維持日常公用支出，沒有做到?？顚Ｓ?；有的預(yù)算單位在項目資金使用過程中，沒有樹立講求經(jīng)濟效益的理財理念，重?fù)芸疃p管理，重預(yù)算審核而輕效果，對項目資金實際使用績效缺乏有效地監(jiān)督和考核。在預(yù)算執(zhí)行評價上，由于沒有建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評價制度，對各部門的預(yù)算經(jīng)費和資金的使用效果難以做出正確完整的分析評價。不少單位年終決算與年初預(yù)算偏差很大，根本反映不出預(yù)算的執(zhí)行情況，無法體現(xiàn)預(yù)算的計劃作用。

（二）資產(chǎn)管理不嚴(yán)格，資產(chǎn)使用效率低

事業(yè)單位國有資產(chǎn)，也稱事業(yè)單位的國有（公共）財產(chǎn)，是指關(guān)于事業(yè)單位所使用、占有的，能以貨幣形態(tài)計量，并且依法確認(rèn)為國家所有的各種經(jīng)濟資源的總稱。事業(yè)單位國有資產(chǎn)的來源有國家撥給、根據(jù)國家政策規(guī)定運用現(xiàn)有資產(chǎn)投資形成的資產(chǎn)、接收捐贈和其他已被法律法規(guī)確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)等四種方式。作為公共物品和公共服務(wù)提供的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源要素，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的本質(zhì)是非經(jīng)營性，是實現(xiàn)其公共職能的必要條件。

根據(jù)財政部資產(chǎn)清查結(jié)果顯示，2006年底，全國已有的國有資產(chǎn)總額達8.01萬億元，其中事業(yè)單位的國有資產(chǎn)占全國國有資產(chǎn)總額的比重是74.37%。由此可見，加強事業(yè)單位的財務(wù)管理，關(guān)系到能否防止國有資產(chǎn)流失的重大問題。

資產(chǎn)管理是事業(yè)單位財務(wù)管理中最為重要、最為關(guān)鍵的一個管理環(huán)節(jié)，是一個系統(tǒng)化的復(fù)雜工程。資產(chǎn)是事業(yè)單位用于發(fā)揮其職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件，資產(chǎn)的流失是資產(chǎn)管理最為嚴(yán)重的一個重大問題。因此，管理資產(chǎn)僅僅依靠幾個財務(wù)人員統(tǒng)計入賬時不夠的。

但是，在當(dāng)前的國內(nèi)一些事業(yè)單位中，資產(chǎn)管理常常就是依靠幾個財務(wù)人員來實現(xiàn)的，這也就出現(xiàn)了“某某領(lǐng)導(dǎo)員或工作人員攜巨資潛逃國外”等之類的資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。管理環(huán)節(jié)的不嚴(yán)格和不透明，使一些事業(yè)單位工程和物質(zhì)項目可以不用經(jīng)過公開的政府采購和招標(biāo)，便能投入到建設(shè)服務(wù)中，薄弱的透明度難以確保資產(chǎn)被落實到位；資產(chǎn)清查制度的不完善，資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)的不合理、不明確，致使資產(chǎn)管理粗放、出現(xiàn)“賬有物亡”的現(xiàn)象；資產(chǎn)用于謀取部門利益和個人利益現(xiàn)象時常出現(xiàn)，資產(chǎn)被變賣，未按國家規(guī)定程序就報廢，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低，造成資產(chǎn)無形的流失。

事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)格的另一個原因是為管而管，它本身是孤立的，既缺乏強大、系統(tǒng)、完整的管理工具，也沒有和整個國家的治理有機地聯(lián)系起來。本質(zhì)上，它是中國公共財政建設(shè)的一部分，是國家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家治理的具體內(nèi)容。盡管事業(yè)單位資產(chǎn)具有相對獨立性，但它與預(yù)算過程具有天然的聯(lián)系，應(yīng)該納入預(yù)算過程進行管理。一方面事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算管理豐富了公共預(yù)算管理的內(nèi)容，另一方面公共預(yù)算也為事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供了強大的治理工具。

資產(chǎn)使用效率低。國有資產(chǎn)管理與財務(wù)管理嚴(yán)重脫節(jié)，形成資產(chǎn)管理人員不了解財務(wù)賬上資產(chǎn)存量狀況，財務(wù)人員對資產(chǎn)使用情況也不甚了解，使資產(chǎn)處于既管又不管的狀態(tài)，致使存量不實，賬實不符，責(zé)任不清；單位之間互相攀比，盲目、重復(fù)購置資產(chǎn)，加之資產(chǎn)的購建、使用、占用、處置權(quán)均在單位，要進行跨部門、跨單位配置資產(chǎn)基本沒有可能，致使部分資產(chǎn)閑置浪費，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用；甚至單位內(nèi)部部門之間也難以調(diào)配，使國有資產(chǎn)的使用效率極其低下；國有資產(chǎn)處置隨心所欲，有的轉(zhuǎn)讓、拍賣資產(chǎn)未委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行評估，擅自定價；有的對于不用或過時的固定資產(chǎn)未按規(guī)定程序辦理審批手續(xù)就隨意報廢，使大量資產(chǎn)流失。

造成資產(chǎn)使用效率低的原因有很多，主要原因是：多頭管理，無人負(fù)；注重預(yù)算，忽視成本；各管一段，缺乏協(xié)調(diào)；手段滯后，制度缺位。具體來說是：首先，目前，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是實行歸口分級管理，各事業(yè)單位不僅有上級主管部門，也有計委、財政、銀行等部門，這些都是事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理主體，各自行使國有資產(chǎn)管理權(quán)能。權(quán)力分散、多頭管理的結(jié)構(gòu)使部門之間的權(quán)能很容易出現(xiàn)摩擦，有問題則相互推諉，造成權(quán)、責(zé)、利不明，使國有資產(chǎn)名義上為國家所有，實際上成為“無人負(fù)責(zé)”的產(chǎn)權(quán)虛置資本，沒有一個部門真正對國有資產(chǎn)管理結(jié)果負(fù)責(zé)。其次，長期以來事業(yè)單位注重財政資金的籌集和分配，各事業(yè)單位爭資金而不注重資金形成的資產(chǎn)使用與管理，不能真正發(fā)揮政府財政資源的使用效率。再次，各管一段，缺乏協(xié)調(diào)。事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用、變動到處置是完整的過程，涉及多個政府部門，但其間缺乏協(xié)調(diào)配合。最后，目前很多單位還是靠手工統(tǒng)計和監(jiān)管資產(chǎn)，數(shù)據(jù)陳舊，跟不上部門預(yù)算信息化管理和動態(tài)管理的需要。隨著政府公共行政管理體制、預(yù)算管理體制改革特別是部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付改革的深入發(fā)展，舊的做法越來越不適應(yīng)了。

三、事業(yè)單位財務(wù)管理問題的解決對策

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和事業(yè)單位的逐步走向市場，事業(yè)單位財務(wù)管理在行政工作中的地位和作用更加突出。隨著國家財政改革的不斷深化，我國事業(yè)單位財務(wù)管理也發(fā)生了很大的變化。目前，我國事業(yè)單位財務(wù)管理工作仍存在一些問題，因而事業(yè)單位財務(wù)管理工作還需要進一步加強。

（一）加強和完善預(yù)算管理

預(yù)算是一項管理或行政的工具，政府對事業(yè)單位的預(yù)算管理本質(zhì)上是對事業(yè)單位的行政控制。這種外部控制意味著事業(yè)單位在使用公共資金之前必須獲得財政部門的批準(zhǔn)，即使資金已經(jīng)在預(yù)算做出安排并專項用于某項支出也是如此。外部控制是對事業(yè)單位收支不規(guī)范的反應(yīng)，是公共管理進步的標(biāo)志。1999年中國預(yù)算改革拉開大幕，事業(yè)單位的預(yù)算管理體制也開始重構(gòu)。部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、財政收支科目分類、財力核算信息集中監(jiān)管、人大預(yù)算監(jiān)督等改革加強了對事業(yè)單位的政治控制和行政控制。

但是，這種控制導(dǎo)向的預(yù)算改革遇到了極大挑戰(zhàn)，其中之一是事業(yè)單位具有自己的資產(chǎn)收益，核心預(yù)算機構(gòu)無法完全控制公共資源，因而無法完全控制事業(yè)單位的活動。因此，建設(shè)公共財政，必須將事業(yè)單位資產(chǎn)納入預(yù)算管理過程，提高國家治理水平。

一個科學(xué)、全面、準(zhǔn)確、合理的預(yù)算編制是事業(yè)單位提高資金使用效率的基礎(chǔ)條件。針對許多事業(yè)單位沒有科學(xué)預(yù)算，造成經(jīng)費超支等現(xiàn)象，不僅要積極推行政府收支分類改革、細化預(yù)算科目、杜絕超預(yù)算使用經(jīng)費和擠占項目經(jīng)費的違規(guī)現(xiàn)象，從源頭上扼制腐敗的滋生，還要加大對《預(yù)算法》等法律、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，強化預(yù)算執(zhí)行的過程控制和績效考核，強化獎懲機制，以保證資金在使用過程中的安全性和有效性。

只有科學(xué)合理地編制部門預(yù)算，加強預(yù)算管理，才能從源頭上提高事業(yè)單位的工作效率。因此，要嚴(yán)格編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)格監(jiān)管預(yù)算，做到預(yù)算“三嚴(yán)”，使部門預(yù)算得到有效管理和使用；要堅持收支平衡原則，把收支“赤字”控制在可以承受的范圍內(nèi)，以收定支，防止出現(xiàn)資金缺口；要嚴(yán)格審批對于預(yù)算的調(diào)整和更改，杜絕預(yù)算編制的隨意性和不合理性。

強化預(yù)算管理，加大預(yù)算約束力度。預(yù)算管理應(yīng)堅持預(yù)算編制、執(zhí)行、評價并重的原則，徹底改變“只重預(yù)算執(zhí)行，忽視編制和評價工作”的預(yù)算管理方式，科學(xué)、合理地編制部門預(yù)算，大力推廣“零基”法、績效編制方法，實行預(yù)算內(nèi)外綜合統(tǒng)籌，將全部收支編入預(yù)算。另外，要進一步細化預(yù)算收支項目，落實政府收支分類改革措施，切實保證預(yù)算與實際相符。同時，要建立健全科學(xué)評價體系，廣泛采用最低成本法、成本——效益分析法等方法進行評價分析，為管理決策提供科學(xué)依據(jù)。

（二）加大資產(chǎn)管理力度

第一，加強固定資產(chǎn)管理。推行“錢物分離、分級負(fù)責(zé)、責(zé)任到人、相互牽制”的準(zhǔn)則，合理分工，實行“誰辦理、誰負(fù)責(zé)”的歸責(zé)原則，明確各個部門的職責(zé)；加強對固定資產(chǎn)的管理，明確資產(chǎn)賬目由財務(wù)部門負(fù)責(zé)管理；明確固定資產(chǎn)管理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，確立職責(zé)，知曉流程，建立健全相應(yīng)的固定資產(chǎn)管理制度，堅持照章辦事，做到有章可循，加大對各個管理內(nèi)容和環(huán)節(jié)的程序界定；對于采購較大額度的固定資產(chǎn)要論證其可行性，要進行效益評估，使決策、監(jiān)督和執(zhí)行三者有效結(jié)合起來、相互牽制，以實現(xiàn)合理配置資產(chǎn)和利用資源的目的。

第二，強化資產(chǎn)核算。隨著時間的推移，固定資產(chǎn)投入使用后在一定程度上會發(fā)生損耗和折舊，這樣就減少了固定資產(chǎn)的價值。為防止固定資產(chǎn)價值的無形減少和流失，應(yīng)建立健全固定資產(chǎn)折舊制度。此外，還要嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)核算，增強固定資產(chǎn)折舊和報廢的核算環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)折舊制度的作用，防止國有資產(chǎn)流失。

第三，加強專項資金管理。對專項資金進行統(tǒng)一歸類，并建立具體相應(yīng)的專項資金使用制度，做到“?？顚Ｓ谩薄Ｖ灰獙ｍ椯Y金管理制度覆蓋整個專項資金，就必須加強專項資金的申報、分配、整合和使用等各個環(huán)節(jié)，保證專項資金的安全運行。

四、總結(jié)

要加快轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)事業(yè)單位粗放型的管理方式和理念，就必須著重從財務(wù)管理入手。而從財務(wù)管理入手，就必須把預(yù)算管理和資產(chǎn)管理作為重點和核心進一步深化改革和加強管理。財務(wù)管理是一門廣泛的綜合性的管理體系,它涉及到財務(wù)管理部門的設(shè)置、會計人員的配備、會計方法的選擇、會計管理制度的建立等多項內(nèi)容。事業(yè)單位只有采取科學(xué)、合理、系統(tǒng)的制度與方法才能有效地加強財務(wù)管理工作,從而取得事業(yè)單位的長足發(fā)展，實現(xiàn)社會與經(jīng)濟效益的最大化。

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作者簡介：陳沛（1978-），女，湖北武漢，本科，經(jīng)濟師，就職于深圳市公園管理中心。

（責(zé)任編輯：陳岑）