文/陶建平 肖寧 萬海富 圖/胡文亞

履行檢察職能創(chuàng)新社會管理上海市檢察機關參與加強和創(chuàng)新社會管理工作巡禮

文/陶建平 肖寧 萬海富 圖/胡文亞

上海市委書記俞正聲、市長韓正等領導在檢察長陳旭的陪同下參觀了上海檢察史陳列室

最近，上海市人民檢察院為研究、探索檢察機關參與加強和創(chuàng)新社會管理工作，組織課題組對該市檢察機關近年來參與加強和創(chuàng)新社會管理工作情況進行了一次專題調研。

這次調研以數據說話，對近年來，上海市檢察機關強化檢察機關服務大局、關注民生的意識，積極履行檢察職能，參與社會管理創(chuàng)新等方面進行了客觀的記錄，并對面臨的突出問題及尋求突破，做了冷靜的思考，提出了積極的建議。

上篇：堵塞漏洞、完善社會管理的實踐探索

近年來，上海檢察機關強化檢察機關服務大局、關注民生的意識，積極履行檢察職能，在參與社會管理創(chuàng)新方面取得了良好的社會效果。主要做法有：

立足本職，不斷完善參與加強和創(chuàng)新社會管理的工作平臺。設立社區(qū)檢察室，參與加強和創(chuàng)新社會管理。2011年4月社區(qū)檢察室規(guī)范化建設啟動以來至今年5月25日，上海市16個基層院共設立26個檢察室，工作范圍覆蓋75個街鎮(zhèn)，對應101個派出所，其中金山區(qū)院設立了3個檢察室，實現(xiàn)了對金山轄區(qū)的全覆蓋。積極參與社會治安綜合治理。共參與系統(tǒng)性的綜合治理工作71次，制發(fā)檢察建議6份。接待社區(qū)群眾涉檢信訪。全年共接待來訪981批次3085人，收到來信36件，向控申部門移送涉檢信訪件115件，其中職務犯罪線索22件。協(xié)助化解地區(qū)突出矛盾。四是深入開展法制宣傳。全年共開展法制宣傳291次，印發(fā)各類宣傳資料近2萬份，放置宣傳展板1100余塊。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作。上海市檢察機關深入推進“行政執(zhí)法和刑事司法銜接”工作機制建設，促進本市“兩法銜接”工作的健康協(xié)調發(fā)展。在市院領導的重視和領導下，各區(qū)縣院通過多種途徑和方式，積極開展“兩法銜接”工作。長寧區(qū)商委、監(jiān)察、檢察、公安等部門也在近期召開聯(lián)席會議研究推進“兩法銜接”工作，該聯(lián)席會議討論了由區(qū)商務委、區(qū)檢察院草擬的《長寧區(qū)關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺運行的工作要求》、《長寧區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺信息錄入要求》、《長寧區(qū)“兩法銜接”工作督查辦法》三個規(guī)范性文件。

完善未成年人特殊檢察工作機制。建立健全未成年人特殊檢察工作機制是檢察機關積極參與社會管理創(chuàng)新的重要途徑之一。上海市檢察機關堅持“教育、感化、挽救”的方針，深化未成年人犯罪案件“捕、訴、防”一體化工作機制，積極探索未成年人特殊檢察工作機制。在未成年人刑事檢察工作的具體內容上，上海市檢察機關針對未成年人犯罪案件的特殊檢察和犯罪預防的工作模式，創(chuàng)造了比較好的經驗和一些卓有成效的做法，如社會調查制度、合適成年人參與制度、心理矯護體系、三層立體式觀護體系、刑事污點限制公開制度、“輕罪消滅”的制度等等，對教育、感化、挽救失足青少年起到了明顯的成效。

加強社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督。2006年以來，上海市檢察機關已經督促有關部門建立社區(qū)矯正幫教組織390個。2006年至2009年，上海檢察機關對嚴重違反監(jiān)督管理規(guī)定的136名緩刑罪犯、18名假釋罪犯和12名暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯提出收監(jiān)執(zhí)行建議并被采納，另有16名確有悔改、立功表現(xiàn)的監(jiān)外執(zhí)行罪犯被裁定減刑，為他們回歸社會創(chuàng)造條件。檢察機關還牽頭公、法、司有關機關充分依托業(yè)已成熟的社區(qū)矯正工作平臺，開展輕微犯罪人員擴大假釋試點，聯(lián)合對犯罪情節(jié)較輕的未成年、老病殘、外省籍罪犯優(yōu)先適用假釋作出規(guī)定。2010年上半年，上海市檢察機關就監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管等問題向公安機關、司法局和社區(qū)矯正機構制發(fā)了19份檢察建議，將數十名脫管、漏管的監(jiān)外執(zhí)行罪犯納入監(jiān)管。

上海市檢察機關“參與加強和創(chuàng)新社會管理工作推進會”召開

依托執(zhí)法辦案，積極參與社會管理創(chuàng)新。上海市檢察機關通過執(zhí)法辦案工作，維護地區(qū)穩(wěn)定，并注重體現(xiàn)辦案效果、延伸檢察職能和強化訴訟監(jiān)督，積極參與社會管理創(chuàng)新。

嚴厲打擊嚴重刑事犯罪，維護社會穩(wěn)定。2010年，上海市檢察機關公訴部門共受理各類刑事案件20450件30574人；2011年，上海市檢察機關公訴部門共受理各類刑事案件22831件34109人，同比上升11.64%和11.56%。

加大對常見、多發(fā)性犯罪的打擊力度。上海市檢察機關針對本市和個區(qū)縣社會治安形勢特點，與公安機關積極配合，通過開展專項打擊行動、組織全市性和區(qū)域性集中公訴等方式，加大對影響人民群眾安全感的“兩搶一盜”、毒品、制假售假等多發(fā)性犯罪案件的打擊力度，先后組織全市性集中公訴7次，共將293件549名被告人集中訴至法院。

完善刑事案件督辦機制。在“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣產品犯罪”和“打擊危害食品安全犯罪”專項行動中，市院制定《關于對打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項活動中重點刑事案件進行督辦的通知》等系列文件，先后對20件高檢院督辦案件和33件市院督辦案件進行個案指導，有力推進了專項行動的深入開展，確保了辦案質量。

注重貫徹寬嚴相濟的刑事政策，促進和諧社會建設。上海市檢察機關在堅持對嚴重刑事犯罪依法嚴厲打擊的同時，貫徹寬嚴相濟的刑事政策，深入推進刑事和解機制，堅持對主觀惡性小、犯罪情節(jié)輕微、社會危害不大的未成年犯、初犯、偶犯、過失犯，熟人之間的輕傷害犯等，慎用逮捕權、起訴權，通過區(qū)別對待、寬嚴相宜，最大限度地減少社會對抗，最大限度轉化消極因素，大力促進社會和諧穩(wěn)定，從而在各個檢察環(huán)節(jié)使社會治安綜合治理更好地服務和服從于和諧社會的大局。

準確運用檢察建議，多角度參與社會管理創(chuàng)新。近年來，上海市檢察機關注重在辦案中運用檢察建議，多角度參與社會管理創(chuàng)新。據統(tǒng)計，2009年1月至2012年5月，上海市檢察機關共制發(fā)檢察建議2904份，收到回復2189份，回復率為75.4%。其中向司法機關制發(fā)的占30.6%；向行政機關制發(fā)的占19.6%；向企事業(yè)單位制發(fā)的檢察建議占總數的13.4%；向其他單位制發(fā)的檢察建議占總數的36.4%。

積極開展一類問題監(jiān)督探索，推進社會管理創(chuàng)新。一類問題監(jiān)督，是指檢察機關在執(zhí)法辦案中，對司法機關、行政執(zhí)法機關或政府管理部門在執(zhí)行法律、政策或履行職責過程中可能存在的影響社會和諧穩(wěn)定、影響公正執(zhí)法或容易滋生犯罪的普遍性、傾向性的問題所進行的監(jiān)督。隨著法律監(jiān)督工作的深入推進，一類問題監(jiān)督成為檢察機關參與加強和創(chuàng)新社會管理的重要載體。上海市檢察機關在參與加強和創(chuàng)新社會管理中，立足檢察工作實際，對在辦案中發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題，注重思考、研判，積極開展一類問題監(jiān)督探索，不斷拓展類案監(jiān)督的形式，著力深化類案監(jiān)督的實效。

下篇：立足檢察職能，推進社會管理創(chuàng)新

檢察機關在推進社會管理創(chuàng)新方面取得了一定的成效，但由于種種原因，該調研認為，當前還面臨著一些突出問題：如刑事犯罪高發(fā)的態(tài)勢依然嚴峻；社會治安管理任務依然艱巨；檢察建議在參與社會管理創(chuàng)新中存在著法律依據不足、監(jiān)督的法律效力不強、建議書內容針對性不強、缺乏跟蹤機制以及檢察建議考核方式不科學等不足；開展一類問題監(jiān)督，參與加強和創(chuàng)新社會管理工作中監(jiān)督主動性有待增強等。

對如何進一步發(fā)揮在參與加強和創(chuàng)新社會管理方面的作用，調研提出應立足檢察職能，結合工作實際，從多方面以多途徑、多形式來開展與促進社會管理工作的創(chuàng)新。

積極探索推進社會管理創(chuàng)新的新途徑

1，以“兩法銜接”工作為抓手，提升加強與創(chuàng)新社會管理能力

首先，通過進一步推進“網上銜接、信息共享”機制建設，并提請市政府抓緊研究制定《上海市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺建設應用管理辦法》，全面加強對行政執(zhí)法結果的監(jiān)督；其次，檢察機關可依托“兩法銜接”平臺，加強對行政執(zhí)法機關執(zhí)法活動的監(jiān)督；再次，根據形勢和任務的需要，在條件成熟時，將更多的行政執(zhí)法機關（單位）納入到“兩法銜接”平臺，實現(xiàn)銜接工作的全覆蓋。尤其是應高度關注食藥監(jiān)、衛(wèi)監(jiān)、安監(jiān)、質監(jiān)、環(huán)保、交通、煙草、人社局等涉及民生、民利的行政執(zhí)法機關的銜接工作；最后，選擇若干個在開展兩法銜接工作中發(fā)現(xiàn)的，行政執(zhí)法機關執(zhí)法體制、機制上的問題，如生豬的飼養(yǎng)、進口、檢疫、市場流通等環(huán)節(jié)，以及外來非法行醫(yī)人員的查處、打擊、防控等問題進行深入的調查研究，查找問題的癥結所在，以制發(fā)檢察建議等方式提出改進行政執(zhí)法的意見和建議，消除執(zhí)法空白點，促進和加強行政執(zhí)法。

2、建立社情、民情、輿情分析研判和動態(tài)反饋機制

檢察機關可嘗試性建立社情、民情、輿情分析研判和動態(tài)反饋機制，并落實到各級檢察機關職能部門，確定由專人每月定期對檢察工作中反映出的社會管理方面的問題進行情況采集、甄別及報送。如偵監(jiān)部門主要負責對社會治安問題的研究，公訴部門主要負責對影響社會管理的犯罪新趨勢、新問題、新手法的研究，反貪部門主要負責對職務犯罪情況及其背后存在的社會管理漏洞隱患的研究，未檢部門主要負責對未成年人教育管理的研究，監(jiān)所部門主要負責對社區(qū)矯正人員服務管理的研究，社區(qū)檢察部門主要負責對社區(qū)基層服務問題的研究，控申部門主要負責對信訪維穩(wěn)形勢的研究，辦公室主要負責對涉檢輿情的收集研判等。對重大問題、一類問題、傾向性問題，及時向相關部門反映并通報，形成加強和創(chuàng)新社會管理的互動反饋工作模式。

3、健全以群眾訴求為中心的矛盾化解機制

通過開展刑事和解、民事檢察息訴和解、刑事被害人司法救助等工作，認真依法依據多元化處理。形成群眾利益訴求聯(lián)合化解工作模式，一方面注重部門間的聯(lián)動配合，加強涉檢矛盾風險評估，采用聯(lián)合接訪、聯(lián)合息訴等方式共同化解矛盾；另一方面加強與其他政法機關、行政機關的協(xié)作溝通，定期通報情況，建立信訪申訴工作信息網絡，聯(lián)合調查、聯(lián)合聽證、共同答復，形成解決矛盾糾紛工作合力。

4、建立健全網絡輿情和突發(fā)事件處置機制

要建立健全應對、引導等機制，加強對網絡輿情的分析、研判和快速反應，對于涉及檢察機關的網絡輿情，要及時、正確引導處置。要加強與公安機關的協(xié)調聯(lián)系，暢通治安和維穩(wěn)情況信息的傳遞渠道，對于本地區(qū)重特大刑事案件、社會治安動態(tài)、突發(fā)事件以及社會公眾關心的重大、敏感問題，做到早發(fā)現(xiàn)、早應對。要幫助政府有關職能部門依法對網絡社會進行有效的、科學的管理，注重法律手段、行政手段、經濟手段、技術手段并用，合理解決網絡的無區(qū)域性和跨區(qū)域性與政府設置的區(qū)域性之間的矛盾。建設一個安全穩(wěn)定、有條不紊的網絡社會，就應該著眼于網絡社會的“規(guī)則”建設，讓執(zhí)法部門有法可依，不讓網絡犯罪者鉆法律的空子。要建議有關部門著手制定各項網絡法規(guī)，從立法高度規(guī)范網民的行為，保障網絡社會的健康發(fā)展。

密切配合，參與社會治安綜合治理

強化控告申訴職能，及時化解社會矛盾糾紛。一些群眾反映強烈的問題，通過控申部門的及時傳遞，可以作為領導抓綜合治理的依據。對涉法涉檢案件，要高度重視，依法妥善辦理。對有影響的告急案件和久訴不息案件要認真辦理，做好息訴工作，努力消除社會上不安定因素。要堅持檢察長接待日和批辦制度，加強與有關部門的協(xié)作配合，認真排查及時發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素，熱情細致地做好宣傳說理和疏導說服工作，促進定紛止爭，努力化解各種社會不穩(wěn)定因素。

立足法律監(jiān)督職能，為社會治安綜合治理提供有力的司法保障。要加強對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的有關社會管理問題的研究分析，查找原因，提出的建議對策要有較強的針對性和可操作性。既要重視對個案辦理中有關社會管理的突出問題提出檢察建議，更要重視就社會管理中的普遍性、傾向性問題，及時向有關部門提出具有更高質量、更有影響的帶有全局性、綜合性和可操作性的檢察建議，促進從源頭上防范和減少問題的發(fā)生。要完善管理和工作機制，強化檢委會對重要檢察建議的把關。加強與被建議單位的溝通，及時跟蹤掌握檢察建議的整改落實情況，確保工作效果。

定期研究分析社會治安情況，及時溝通信息。檢察機關要密切關注社會治安動態(tài)，通過辦案，深入實際，采取各種形式開展調查研究，發(fā)現(xiàn)影響社會治安的新情況、犯罪的新動向和其他帶有苗頭性的問題及社會治安綜合治理中存在的問題，及時向地方黨委有針對性地提出消除隱患、強化管理、預防犯罪的建議。同時，要積極探索總結檢察機關參與社會治安綜合治理的經驗做法，組織開展專題理論研究和對策研究，以更好地推動檢察機關在社會治安綜合治理中實現(xiàn)更大的作為。

加強對一類問題的監(jiān)督

檢察機關作為法律監(jiān)督機關，要發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，對當前社會管理中落后于經濟社會發(fā)展的種種現(xiàn)象會診把脈，找出癥結所在，開出良方，推進社會管理機制創(chuàng)新。檢察機關不僅是社會管理問題的發(fā)現(xiàn)者和糾錯者，也是社會管理創(chuàng)新的推動者和催化劑。加強與人大、政協(xié)的聯(lián)系，認真聽取人大代表、政協(xié)委員對行政、司法工作的意見和建議和對社會問題的反映，針對人大代表、政協(xié)委員提出的問題開展調研，推動社會管理創(chuàng)新。加強行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺的應用，強化對行政機關執(zhí)法活動的監(jiān)督。建立區(qū)際合作機制，選擇區(qū)情相似的區(qū)縣建立定期信息溝通機制，對類似問題開展研討，統(tǒng)一開展工作。

檢察干警不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題、提出改進措施，還要克服礙于面子、怕得罪人的思想，提出質量高、操作性強的檢察建議，做到以理服人。對于專業(yè)化程度比較高的領域，可以通過聯(lián)席會議或者研討會的方式，提出監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一類問題，以調研的方式共同促進社會管理創(chuàng)新。

加強與媒體的良性互動，凝聚法律監(jiān)督與新聞監(jiān)督合力。與媒體的互動不僅是增加檢察機關透明度的重要形式，也是擴大宣傳，提高法律監(jiān)督效果的重要渠道。加強與社會公眾的直接互動。可以針對不同群體的年齡、職業(yè)、文化特點采取不同的溝通方式，在控申接待、下鄉(xiāng)巡訪、街頭法制宣傳、檢務公開、舉辦研討會等傳統(tǒng)方式的基礎上，發(fā)揮網絡時代信息傳遞便捷即時的特點，通過開通微博、門戶網站開設論壇、網絡在線交流等方式搭建和社會公眾交流的平臺。

完善檢察建議工作

增強檢察建議的剛性，必須從立法上對檢察建議加以完善，使檢察工作進一步推進于法有據。建議國家立法機關在刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關法律中明確檢察建議權，將其納入人民檢察院職權范圍內。通過立法明確檢察建議權的概念，規(guī)定其適用范圍，適用程序和文書內容及相應的落實、保障和補救措施。

檢察干警應加強對發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題能力的培養(yǎng)，在辦案過程中善于發(fā)現(xiàn)問題，更善于分析問題發(fā)生的原因，找出案發(fā)與管理漏洞之間存在的因果關系，在此基礎上提出切實可行的檢察建議，提高檢察建議的質量，以利于被建議單位整改落實。

注重保證檢察建議程序合法、形式規(guī)范、內容合理，以此樹立檢察建議的權威性。一般性的檢察建議可以經三級審批報分管檢察長簽發(fā)，但對于涉及到行政機關以及負有社會管理職責的部門的檢察建議，我們認為應當提交本院檢委會討論，通過檢委會委員的集體把關，提高檢察建議的質量。

檢察機關應加強跟蹤回訪工作，以鞏固檢察建議的效果。在回訪過程中，對于回復整改的，應重點關注被建議單位有無將整改措施落到實處，是否建立起預防犯罪的長效機制。對于整改措施到位、整改效果顯著的單位，應向其上級主管部門制發(fā)表彰的“檢察建議再建議”，充分肯定被建議單位勇于接受指正，堵塞漏洞完善內部管理，增強預防犯罪能力，應予以表彰，以激發(fā)被建議單位加強整改的積極性。

對于未獲回復的檢察建議應重點回訪，查找原因。對于被建議單位領導思想上不重視檢察建議作用的，加強溝通，對其詳細分析該單位存在的隱患，進行法制教育，使其認識到問題的嚴重性并加以整改。

對于被建議單位沒有能力落實整改措施的，要加強幫助，辦案部門應積極聯(lián)合本院犯罪預防部門或者民檢部門上門提供法律服務，通過法制宣傳提高其工作人員的法制意識，通過幫助其建章立制完善管理，杜絕隱患。對于經過督促仍未落實整改的單位，要及時向其上級主管部門反映，或通過向其上級主管部門制發(fā)檢察建議的方式請求督促整改，并對有關責任人員批評教育。

建立科學的考核機制。要發(fā)揮考核的導向作用，建議各業(yè)務條線在考核中根據自身業(yè)務特點制定科學合理的檢察建議考核辦法，不僅重視檢察建議制發(fā)數量，更要重視檢察建議制發(fā)質量、回復率，不能單純考察回復數，對回復內容簡單或者回復內容雷同有作假嫌疑的不能計分。還沒有建立檢察建議考核機制的業(yè)務條線要認真研究本部門工作特點，加快制定檢察建議考核辦法。實踐中，如自偵、預防部門檢察建議制發(fā)數量較少，建議市院相關業(yè)務處在條線考核中增加檢察建議考核內容。各級院在本院目標考核中也要發(fā)揮考核的指揮棒作用，建立對檢察建議質量、效率的全面考核機制。

感謝青浦區(qū)檢察院研究室主任劉根娣、嘉定區(qū)檢察院研究室副主任王春麗等同志對本次調研的貢獻。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com