林宏穎

摘 要 公共問題的解決是貫穿于公共政策分析全過程中的一個重要內(nèi)容，所有的公共政策活動都是圍繞這一問題展開并進(jìn)行的。同時，在一個政黨競爭的國家中，一項(xiàng)公共政策的施行，除了要分析在整個公共政策分析中討論是否能夠解決社會問題，還要受到政黨競爭現(xiàn)實(shí)中爭奪選票這一目的的影響。

關(guān)鍵詞 政策問題 唐斯 英國福利共識

中圖分類號：F062．6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

唐斯的選票最大化模型在英國這樣的兩黨制的政治國家中尤其表現(xiàn)得突出，工黨和保守黨都希望得到更多的支持選票，戰(zhàn)后英國政黨體制兩極對峙、相互競爭的格局具有這樣一個顯著的特點(diǎn), 就是英國兩大政黨之間存在著政策制定方面的趨同現(xiàn)象, 并且這種兩黨一致具有一定的政治基礎(chǔ), 這是英國社會中的一個獨(dú)特現(xiàn)象。與之相對應(yīng), 在英國福利國家發(fā)展過程中, 在福利政策制定與社會立法方面, 保守黨與工黨之間也存在著兩黨一致現(xiàn)象, 我們稱之為英國政治制度中的“ 福利共識” 現(xiàn)象。

同時，作為公共政策來說，英國福利政策的制定也如同一般的公共政策一樣從始至終貫穿了解決政策問題這一關(guān)鍵詞。福利政策的提出是在英國獨(dú)特的背景之下形成的，同時在政策的具體制定、執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)之中也都是以解決這一問題為導(dǎo)向的，只有能夠解決相關(guān)問題的政策分析才是有意義和價值的。

一、政策問題的解決、兩黨競爭選票模型以及英國福利制度在公共政策分析框架下的簡述

（一）政策問題的解決貫穿于整個公共政策過程之中。

解決問題本身是公共政策產(chǎn)生的前提，只有通過對比實(shí)際狀態(tài)與社會期望之間的差距發(fā)現(xiàn)問題的存在并通過使之進(jìn)入公共議程進(jìn)行解決。同時，在整個公共政策過程之中，對政策問題的解決也是貫穿于其中的重點(diǎn)，無論是備選方案的選擇還是在執(zhí)行過程中都是圍繞著解決政策問題這一關(guān)鍵來進(jìn)行的。在政策分析中，最致命的錯誤在于第三類錯誤，即應(yīng)當(dāng)解決正確的問題時卻解決了錯誤的問題。豪伍德與彼得斯所謂的政策病理，其實(shí)就是政策制定者經(jīng)常對錯誤的問題提出正確的解決方案，原本以為解決了問題，實(shí)際上遠(yuǎn)離了問題的癥結(jié)，從而導(dǎo)致政策方案無效果。因此，成功解決政策問題首先要正確的找出問題所在，其次，在接下來的政策環(huán)節(jié)中都是圍繞成功地解決問題展開的。

而注重解決實(shí)際問題是公共政策學(xué)科的發(fā)展趨勢。從政策科學(xué)產(chǎn)生的背景看, 上世紀(jì)60 年代, 美國遇到很多政治問題和社會問題, 如反戰(zhàn)運(yùn)動、民權(quán)運(yùn)動、貧困、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。政府需要學(xué)者對政策問題進(jìn)行研究, 幫助政府分析問題并制訂政策方案。

（二）代議制政府下唐斯的兩黨競爭選票模型的現(xiàn)實(shí)分析。

在對代議制政府建立經(jīng)濟(jì)模型之后，需求者包括：需要政府的居民、企業(yè)和利益集團(tuán)三方共同組成；政治供給者也就是立法者；僅僅分派商品和服務(wù)的給需求者的行政人員被看成是被任命的政治代理人。這個模型中的假設(shè)是參與者的自利行為，在這里假設(shè)政府行為的需求者試圖最大化效用和利潤，而供給者則努力最大化自利的另一維通常是預(yù)算規(guī)模。供給模型的四種類型之中，女巫模型認(rèn)為被選出的供給者可能促成任何有助于保住或獲得官位的事情。安托尼·唐斯最早支持了女巫模型，唐斯的基本假說是“政黨制定政策是為了贏得選舉，而不是為了制定政策而贏得選舉”。在這樣的假設(shè)之下，兩個競爭性的政黨為了使選票數(shù)目最大化爭取盡可能多的選民，最終的結(jié)果是，兩黨目標(biāo)趨于一致，提出類似的綱領(lǐng)。

唐斯從政府、政黨、選民的理性行為入手，分析了西方民主制度背后的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，在“理性人”和“利益最大化”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)基礎(chǔ)上，提出了“選票最大化”理論，建立了一個理解公共政策和政府行為的理論模型，闡明了西方民主制度運(yùn)行的機(jī)制、動因及其局限性。唐斯民主模型一再被實(shí)踐證明，但也受到了不同的批評。唐斯的選票最大化模型也許過于簡單化，但作為衡量現(xiàn)實(shí)中政黨行為的標(biāo)尺仍然是有用的。

（三）英國福利共識的背景分析。

從概念上看, 福利共識是指主要政黨之間在福利制度和模式的選擇, 以及福利政策的制定與調(diào)整方面有著共同一致的主張, 是泛指多黨制下各政黨基于意識形態(tài)的趨同或中間化而采取相同或相近的福利政策主張的發(fā)展態(tài)勢。

英國的兩黨制是一種競爭性政黨制度，主要的政黨之間通過競選和輪流執(zhí)政來治理國家。在英國，由于形成了勢均力敵的兩黨對峙或兩個選舉聯(lián)盟對峙的格局，在這種相對平衡的政黨體制下，只要各黨遵守“博弈規(guī)則”，就可能保持政治制度的穩(wěn)定性、政策的連續(xù)性和政權(quán)的“和平更替”。共同遵守的“博弈規(guī)則” 表現(xiàn)在：一是保證下臺后成為反對派的政黨有合法權(quán)利在將來重新執(zhí)政。二是朝野各主要政黨在政治體制方面要有最低限度的“共識”，以便保持國家政策的連續(xù)性。三是新上臺的執(zhí)政黨只能根據(jù)競選綱領(lǐng)的規(guī)定管理國家,不能超出施政綱領(lǐng), 打破原有的社會結(jié)構(gòu)。在政治“博弈規(guī)則”下，英國兩大政黨在福利國家制度方面維持了一個基本連貫的政策框架，福利制度的改革或者福利政策的調(diào)整并沒有因政黨輪替而產(chǎn)生政策的斷裂和紊亂。形成這一局面的另一個原因是上文所提到的社會福利本身即具有政治性，而且是政府預(yù)算中最昂貴的項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的剛性，對選民來說非常敏感, 因而是政治上最神圣不可侵犯的項(xiàng)目。

政黨競爭是影響社會政策形成的重要機(jī)制之一。在政黨競爭過程中, 政黨出于對選票的爭奪和迎合選民的需要而采取比較接近的福利政策, 形成政策趨同和福利共識。在戰(zhàn)后英國福利國家發(fā)展演變過程中, 保守黨和工黨之間形成過兩次福利共識，英國兩黨間福利共識是政黨理性競爭的結(jié)果。

二、基于英國福利共識案例的公共政策分析

（一）英國福利政策中的政策問題解決。

二戰(zhàn)期間英國首相丘吉爾曾許諾，戰(zhàn)后英國將建立起一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫?。到如今英國人的生活已?jīng)發(fā)生巨大變化，其中最突出的就是建立起了社會福利制度，這是英國人頗為自豪并經(jīng)常炫耀于人前的資本。英國的社會福利制度由三大部分組成：國民保健制度、國民社會福利制度和社會保險制度。其中，國民保健制度和社會保險制度由中央政府組織實(shí)施，國民社會福利制度由地方政府組織實(shí)施。

對于社會福利政策這一政策問題的認(rèn)識，不同的文化、不同的國家等差異性決定了對于這一問題差異性認(rèn)知。20世紀(jì)50年代英國著名的社會學(xué)家和社會政策學(xué)家馬歇爾全面論述了公民權(quán)理論，認(rèn)為公民權(quán)由公民的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利組成，而社會權(quán)利主要體現(xiàn)在教育制度和社會福利方面，即意味著所有擁有完全公民資格的公民都享有社會服務(wù)和社會福利的權(quán)利。這一理論為英國福利國家的建設(shè)提供了理論上的重大支持。與此相對比，在我國就不能全面實(shí)行項(xiàng)目全、標(biāo)準(zhǔn)高的“福利國家”模式 ，因?yàn)?，在我國，目前生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，并將長期處于社會主義初級階段。由此可以發(fā)現(xiàn)，盡管針對同樣的福利政策，不同的背景之下會作出不同的認(rèn)定就是由于政策問題的主觀性特征導(dǎo)致的。

公民權(quán)理論不僅為福利國家的建設(shè)提供了理論支持，同時也帶來了對社會問題的新的理解，即社會問題產(chǎn)生于社會福利制度的不完備和不公平，因?yàn)樵诟＠軌虺浞譂M足人們需求的情況下，社會弱者是不存在的。正是基于上述原因，現(xiàn)代社會工作者將關(guān)注弱勢群體、幫助社會弱者、健全福利制度視為社會應(yīng)盡的責(zé)任。英國福利政策的起源也是如此，福利政策的前提也是為了解決社會問題而設(shè)立的。

（二）英國福利政策中的“福利共識”。

公共選擇理論認(rèn)為，在選民呈現(xiàn)鐘形曲線分布的前提下，溫和的中間選民往往主導(dǎo)了選舉的最后結(jié)果。任何一個政黨或政治家, 要想贏得最大量的選票，必須使自己的競選方案符合中間投票者的意愿。從兩黨制來看，競爭中的兩大政黨如果能向中間靠攏以爭取到更多具有中間政策傾向的選民的選票，那么這個政黨贏得選舉的可能性會很大。唐斯建立了“政黨選舉競爭的空間理論”，他認(rèn)為在兩黨制政體下存在著兩黨聚合的趨勢，因?yàn)槊總€政黨試圖盡可能地與對手相類似。

戰(zhàn)后英國政黨體制兩極對峙、相互競爭的格局具有這樣一個顯著的特點(diǎn), 就是英國兩大政黨之間存在著政策制定方面的趨同現(xiàn)象，并且這種兩黨一致具有一定的政治基礎(chǔ), 這是英國社會中的一個獨(dú)特現(xiàn)象。與之相對應(yīng), 在英國福利國家發(fā)展過程中, 在福利政策制定與社會立法方面, 保守黨與工黨之間也存在著兩黨一致現(xiàn)象, 我們稱之為英國政治制度中的“ 福利共識” 現(xiàn)象。英國戰(zhàn)后初期，在保守黨與工黨之間形成了以混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、福利國家和公平分配為主要內(nèi)容的共識政治。這是兩黨之間在戰(zhàn)后出現(xiàn)的第一次政策一致。在共識政治的背景下，兩黨在福利國家制度方面取得了一致的意見。在這次福利共識的形成過程中，1942年貝弗里奇報告的發(fā)表奠定了福利共識的基礎(chǔ), 工黨上臺前后于一年間制定的一系列社會立法是福利共識的制度框架，而保守黨于1944—1948年制定的一系列社會立法是福利共識的制度框架，而保守黨于1947年制定的全面接受工黨關(guān)于充分就業(yè)和福利國家政策主張的《工業(yè)憲章》則標(biāo)志著兩黨間福利共識的最終達(dá)成 。

從下圖中可以看出, 英國兩黨1931年的政治宣言都比較極端, 因?yàn)楫?dāng)時面對著嚴(yán)重的政治危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。自1945年以后兩黨競選綱領(lǐng)靠得越來越近, 保守黨在敗選后直接向左翼擺動。1951年保守黨重新執(zhí)政后, 其政治宣言向中間的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展, 而工黨宜言則向左擺動。兩黨在20世紀(jì)60年代均向中間過渡,呈現(xiàn)出兩黨聚合或趨同的格局。到1964年, 按照羅伯特森的測算, 兩黨在競選的主要經(jīng)濟(jì)議題上的距離僅為1931 年時五分之一。通過對兩大政黨主要的競選文件的分析, 可以得出這樣的結(jié)論：從較長時期看, 英國兩個主要政黨逐漸由對立走向一致。

羅伯特森對英國政黨的政策立場變化的描繪（1924-1966）

資料來源： Richard Ross. Do parties make a difference? Macmillan press.Ltd.1980.p46.

三、總結(jié)

在戰(zhàn)后英國福利國家的發(fā)展演變過程中, 雖然兩個政黨之間在主要的社會經(jīng)濟(jì)政策方面存在著前文所述的福利共識, 但不排除在福利國家發(fā)展的不同階段、福利國家的不同項(xiàng)目上兩黨間存在的分歧與爭論。畢竟, 保守黨與工黨處于兩黨制中對峙的兩極，政黨的定位、傳統(tǒng)的意識形態(tài)、各自的社會基礎(chǔ)都不相同。但是，盡管兩黨存在分歧，在具體到一些具體政策來說，還是存在可能是兩黨在選票以及其他一些客觀因素的影響下，兩黨的政策趨同。這也體現(xiàn)了唐斯提出的理論中現(xiàn)實(shí)的可能性。

社會保障政策的建立是任何一個國家體現(xiàn)政府公共性特征、維護(hù)社會的而穩(wěn)定與發(fā)展所必須面對和解決的問題。然而，不同的國家會針對自身情況制定相應(yīng)的福利政策，英國福利國家的形成既有理論基礎(chǔ)，同時又有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從唐斯的理論看來，盡管任何政黨提出福利政策的最終目的都是為了獲得選民的支持，從政治角度是如此，但從現(xiàn)實(shí)角度來說這些政策都必須以能夠解決現(xiàn)實(shí)的社會保障問題為政策之關(guān)鍵?！?/p>

（作者單位：中國政法大學(xué)研究生院2010級政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)）

注釋：

宋錦洲.公共政策：概念、模型與應(yīng)用.華東大學(xué)出版社. .281頁.

孫潔.英國的政黨競爭與福利共識.社會保障研究，2006年第一期，31頁.

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