論經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度

林柏瑞

摘 要 公益訴訟是關(guān)于公共利益受到侵害而提起的訴訟。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)公益遭受侵害的情況客觀存在并日益突出，公益訴訟理念深入人心。經(jīng)濟(jì)公益訴訟作為一項(xiàng)對傳統(tǒng)訴訟法進(jìn)行理念性更新和突破的新型訴訟，排除了傳統(tǒng)的將原告資格限制在須與本案有直接利害關(guān)系的原告適格理論的阻卻。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)或任何公民和組織均可為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益而向法院提起訴訟。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)公益訴訟 原告資格 適案范圍 保障措施

中圖分類號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、 經(jīng)濟(jì)公益訴訟的法律特征及建立之必要性

公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國家以自己的名義提起的訴訟；而狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。還有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟是指一定的機(jī)關(guān)或公民為了維護(hù)公共利益，依法對違反法律法規(guī)，給國家、社會(huì)公共利益造成損害的行為人提起訴訟，追究其法律責(zé)任的訴訟活動(dòng) 。

(一) 經(jīng)濟(jì)公益訴訟的法律特征。

經(jīng)濟(jì)公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、組織及個(gè)人的違法行為或不行為，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益而向法院提起訴訟的制度。公益訴訟制度有以下顯著特征：

首先，經(jīng)濟(jì)公益訴訟具有經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)涵特質(zhì)?；趯?jīng)濟(jì)法本質(zhì)所達(dá)成的共識(shí)，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益與國家干預(yù)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)公益訴訟的本質(zhì)特征。從某種意義上說，經(jīng)濟(jì)公益訴訟其實(shí)是對傳統(tǒng)訴訟法(民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法)進(jìn)行理念更新與突破的新型訴訟法，但它也并不是完全獨(dú)立于該三大訴訟制度之外的，而是在民事訴訟制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種特殊訴訟程序。

其次，它是指被訴行為侵害了或危及到社會(huì)性的經(jīng)濟(jì)公益，一般并不直接損害原告私人的利益。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟的場合，原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。經(jīng)濟(jì)公益訴訟案件的原告可以是與侵害后果無直接利害關(guān)系的任何組織和個(gè)人。公益訴訟當(dāng)事人中的原告既可以是直接受到違法行為分割的社會(huì)組織和個(gè)人，也可以是沒有直接受到違法行為分割的社會(huì)組織和個(gè)人。即只要違法者的違法行為侵害了國家利益，或侵害了社會(huì)管理秩序，對國家或不特定的人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有損害的潛在可能，任何組織和個(gè)人都有權(quán)代表國家起訴違法者，以保護(hù)國家利益和公共秩序。

再次，經(jīng)濟(jì)公益訴訟具有顯著的預(yù)防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決成立的前提既可以是違法行為已經(jīng)造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是未造成現(xiàn)實(shí)的損害但有損害發(fā)生的可能并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如：工業(yè)企業(yè)不按國家環(huán)境保護(hù)的要求，在進(jìn)行新建、改建、擴(kuò)建工程時(shí)，防治污染和其它公害的設(shè)施沒有與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)，即使對環(huán)境的污染尚未形成，也可提起訴訟。這樣可以有效地保護(hù)國家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，所以法律有必要在經(jīng)濟(jì)公益侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)，就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。

最后，經(jīng)濟(jì)公益訴訟具有較強(qiáng)的國家干預(yù)性。傳統(tǒng)的私權(quán)理論確立了私權(quán)至上的理念，但絕對的自由必將導(dǎo)致權(quán)利的濫用。鑒于個(gè)人私益與公共利益這對矛盾的長期對立，必須建立相應(yīng)的制度對契約自由與公序良俗這兩項(xiàng)原則進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡。建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度，國家允許任何組織和個(gè)人對他人的行為提起訴訟，特別是賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)，以公權(quán)介入私權(quán)，無疑具有強(qiáng)烈的國家干預(yù)色彩。同時(shí)由于公益訴訟的目的是為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，因此，當(dāng)事人自由處分權(quán)將受到較多限制。例如：公益訴訟的原告如果要求撤訴，除因證據(jù)不足，被告承認(rèn)錯(cuò)誤并接受處罰外，凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益，擾亂社會(huì)秩序的案件一般不允許撤訴。這些都是國家干預(yù)的具體體現(xiàn)。

(二) 建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的必要性。

法諺“無救濟(jì)，則無權(quán)利”揭示了法治社會(huì)的一條重要準(zhǔn)則，即凡是沒有司法救濟(jì)的場合，便無權(quán)利可言。因此，建立經(jīng)濟(jì)公益訴訟理所當(dāng)然具有其必要性。

首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益受到侵害而救濟(jì)不足?；谑袌鍪ъ`和政府失敗，體現(xiàn)國家干預(yù)和社會(huì)公益性的經(jīng)濟(jì)矛盾和沖突日益突出。我國長期實(shí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國家行政管理這一單軌運(yùn)行機(jī)制，忽視了其它社會(huì)力量(主要指公共團(tuán)體、社會(huì)組織、非政府機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人)的作用，使得對社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益的侵害得不到有效遏制。經(jīng)濟(jì)違法行為無孔不入，只靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，是杯水車薪，掛一漏萬。而且經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)有法不依，變相執(zhí)法屢見不鮮，尤其是地方保護(hù)主義和行業(yè)保護(hù)主義根深蒂固，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的公正性，使許多的經(jīng)濟(jì)違法行為得不到有效的處理 。因此，突破國家——行政權(quán)力——社會(huì)公益；公民——司法手段——私人利益這一固有權(quán)力架構(gòu)，授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人對經(jīng)濟(jì)公益損害提起訴訟已成為現(xiàn)實(shí)的需要。

其次，我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法訴訟機(jī)制在經(jīng)濟(jì)公益救濟(jì)上存在缺陷。民事訴訟的起訴條件之一為原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?？煞譃閮煞N情況：其一，由個(gè)別受害人單獨(dú)提起訴訟。其困境主要體現(xiàn)在分散受害者重復(fù)訴訟，耗時(shí)費(fèi)力并可能引起法院裁判的矛盾，而且起訴者處于弱勢地位，紛爭當(dāng)事人在力量對比上缺乏對等性，從而削弱權(quán)利人起訴的原動(dòng)力。其二，由受害方以群體形式提起共同訴訟。問題在于代表人訴訟要求當(dāng)事人一方有共同的訴訟標(biāo)的或訴訟標(biāo)的種類相同且原告方當(dāng)事人訴訟請求能協(xié)商一致，否則必然導(dǎo)致訴訟效果的削弱、成本的高昂、程序的繁瑣及周期的遲延。《行政訴訟法》第6條規(guī)定的原告、被告資格和爭議標(biāo)的(具體行政行為)的三重限定決定了行政訴訟程序?qū)?jīng)濟(jì)法中涉及公益糾紛直接適用的排除，而且行政訴訟以行政處理為前提，其爭執(zhí)的焦點(diǎn)已不是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而是以行政管理關(guān)系為中心的行政糾紛，也難以保證對受害主體權(quán)益補(bǔ)償?shù)募骖櫤蛯`法行為處理的徹底性。目前，我國大部分的經(jīng)濟(jì)違法行為的實(shí)施者為直接或間接的既得利益者，這必然會(huì)導(dǎo)致處理違法行為時(shí)缺乏應(yīng)有的中立性。例如為了增加地方財(cái)政收入、顯示政績，政府部門對大規(guī)模環(huán)境污染的漠然視之，對違法企業(yè)之間的限制競爭行為的視而不見，甚至親自出馬，大搞行政壟斷，實(shí)行地方保護(hù)主義等。

二、 經(jīng)濟(jì)公益訴訟的啟動(dòng)主體

從西方各國的行政訴訟演化史來看，當(dāng)代立法的趨勢是降低起訴資格的要求，使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，促進(jìn)公民對自身利益和公共利益的維護(hù)，“法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展”?？v觀各國，這種理論在美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音管制法》、《克萊頓法》中明確體現(xiàn)，賦予納稅人、競爭者、消費(fèi)者、社會(huì)團(tuán)體以原告資格；德國賦予檢察官以公益代表人的資格；英國賦予檢察總長和地方政府以申請司法審查資格；日本賦予普通民眾以原告資格；法國1973年的羅艾依埃法律中也作出了相應(yīng)的規(guī)定。我國可以吸收和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，確立以下幾個(gè)可以提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟的主體：

(一) 檢察機(jī)關(guān)的原告資格。

1. 檢察機(jī)關(guān)原告資格的法理基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)公益訴訟的最佳主體。從法理上講，對于法定的起訴主體，其行使起訴權(quán)既是權(quán)力也是其職責(zé)。法律應(yīng)當(dāng)把起訴作為一種義務(wù)賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力，根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念，接受這一義務(wù)的主體主要是國家機(jī)關(guān)。由于經(jīng)濟(jì)公益訴訟的公益性，由國家機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟，可解決公益訴訟主體缺位而使社會(huì)公益得不到救濟(jì)的難題。

2.檢察機(jī)關(guān)提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟與其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)相吻合。

我國的憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是國家利益的最佳代表；檢察機(jī)關(guān)是國家法律的監(jiān)督者，是國家和社會(huì)整體利益的代表者。自檢察制度問世以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會(huì)整體利益代表的身份出現(xiàn)。我國的國情及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，更要求檢察機(jī)關(guān)把維護(hù)社會(huì)公益作為首要職責(zé)。

3.檢察機(jī)關(guān)代表國家提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟有利于保證審判獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)司法公正。

涉及經(jīng)濟(jì)公益利益的案件一般涉案金額較大，訴訟費(fèi)用較高，公民個(gè)人往往無力負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)公益訴訟案件取證較難，因?yàn)楸桓嫱谴笃髽I(yè)集團(tuán)或行政機(jī)關(guān)，公民個(gè)人是弱者，無法與之抗衡。涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益的案件多涉及重大的部門利益和地方利益，不僅當(dāng)事人想方設(shè)法干擾公正審判，地方政府也企圖通過各種途徑對法院施加壓力。加之我國的審判人員整體素質(zhì)不高，我國的司法獨(dú)立制度還不夠完善，單憑審判人員的自律，在關(guān)涉重大經(jīng)濟(jì)公益的公益訴訟中保證公正司法是不現(xiàn)實(shí)的，可以通過檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)介入此類案件進(jìn)行他律，促使其正確行使審判權(quán)。

4.為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格符合國際通例。

從國外的法律實(shí)踐來看，建立公益訴訟制度的國家不論大陸法系國家還是英美法系國家，都將公益訴訟的權(quán)利或職責(zé)賦予了檢察機(jī)關(guān)。在法國，檢察官是國家利益的代表，是社會(huì)公共利益的代表。檢察官參與涉及社會(huì)公共利益、國家利益和公民重大利益的訴訟，可以發(fā)揮其維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的職能。檢察官為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益提起訴訟這一職能在1806年法國《民事訴訟法》中獲得了明確的立法確認(rèn)。法國的這一做法對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，現(xiàn)代世界各國都普遍建立了檢察官為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益提起訴訟的制度。德國和日本設(shè)有公共利益代表人制度，由檢察官代表社會(huì)公益提起訴訟的制度。美國環(huán)境保護(hù)法規(guī)中均授權(quán)司法部長（檢察官）提起訴訟的權(quán)利，英國只有代表公共利益的檢察長才有權(quán)提起阻止侵犯公共權(quán)利的行為的訴訟。雖然檢察機(jī)關(guān)在前述各國一般隸屬行政系統(tǒng)，但代表公共利益的屬性是相通的，正如檢察機(jī)關(guān)隸屬于哪個(gè)系統(tǒng)均不影響它提起刑事公訴一樣，其為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益而向法院提起訴訟的經(jīng)濟(jì)公益訴訟啟動(dòng)權(quán)不應(yīng)受到權(quán)力隸屬關(guān)系的限制。 因此，我國的經(jīng)濟(jì)公益訴訟應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)以原告的主體資格，而且基于上述原因，檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格不受任何限制。

(二) 公民、社會(huì)團(tuán)體的原告資格。

傳統(tǒng)法律理論認(rèn)為，維護(hù)社會(huì)公益的責(zé)任由國家來承擔(dān)。對危害社會(huì)公益的行為理應(yīng)由國家行使公權(quán)力追究違法者的責(zé)任，私人無權(quán)介入。法院的職能被認(rèn)為是被動(dòng)的處理個(gè)人權(quán)益之間的糾紛，而不管理有關(guān)公益事務(wù)。行政權(quán)的行使原則上不受司法權(quán)干預(yù)，起訴資格的限制正是用來阻止法院對行政事務(wù)的過分介入。基于這一理論，傳統(tǒng)訴訟法體系立足于維護(hù)個(gè)人利益，用司法力量解決私人利益糾紛，而對于社會(huì)公益，公民個(gè)人因?qū)ζ錈o直接利益關(guān)系，其原告資格法律不予承認(rèn)，對于公民為保護(hù)正在或行將遭受損害的社會(huì)公益而提起申訴，法院總是拒絕受理。然而現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)的高度社會(huì)化、社會(huì)生活日益復(fù)雜化以及利益關(guān)系日益多元化，使得單純依賴國家這唯一主體來維護(hù)公共利益已遠(yuǎn)不能適應(yīng)需要，私人力量被運(yùn)用到司法活動(dòng)中來彌補(bǔ)上述不足，被認(rèn)為是從根本上保護(hù)社會(huì)公益的一種有效手段。

我國現(xiàn)行立法沒有類似規(guī)定，相反，法律對原告資格進(jìn)行了嚴(yán)格限制：如我國 《民事訴訟法》第108條規(guī)定起訴必備條件之一：原告必須是與本案有著直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織；又如我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定起訴必備條件之一：原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織。這樣，由于公民無權(quán)提起公益訴訟，必然導(dǎo)致在社會(huì)公益正在或行將遭受損害，而有關(guān)國家機(jī)關(guān)怠于或疏于行使職權(quán)時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)公益得不到保護(hù)。

是否說任何公民在任何情況下都可提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟？若對原告資格不加任何限制，將產(chǎn)生不利后果：一是鼓勵(lì)當(dāng)事人以訴訟替代其他爭議解決方式，勢必使法院受理案件大量增加，產(chǎn)生司法服務(wù)供給不足，法院為解決案件積壓問題就可能采用簡易措施提高辦案效率，從而有影響辦案質(zhì)量；二是基于經(jīng)濟(jì)公益社會(huì)價(jià)值的多元性和復(fù)雜性，一些公民和企業(yè)有可能出于不正當(dāng)目的，濫用訴訟權(quán)利，其結(jié)果可能影響企業(yè)正常的經(jīng)濟(jì)生活。雖然法院對原告資格問題已做出巨大讓步，但并不意味著沒有任何限制，更不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)公共利益的大旗而提起訴訟。一般情況下，法院仍然要求原告提供事實(shí)上的損害。法院認(rèn)為所謂事實(shí)上的損害并不僅局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，美學(xué)上的、環(huán)境舒適度上的等非經(jīng)濟(jì)上的損害也包括在內(nèi)。 因此，筆者認(rèn)為為使經(jīng)濟(jì)公益的保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人與本案有直接利害關(guān)系，但是也不應(yīng)將原告的范圍擴(kuò)大到任何公民，只要申訴人能證明自己與本案事實(shí)上有間接的利害關(guān)系即可。

同時(shí)在經(jīng)濟(jì)公益訴訟原告資格上，應(yīng)遵循行政程序前置的原則，即在起訴之前，公民應(yīng)當(dāng)就造成經(jīng)濟(jì)公益受損的行為先行向有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)、控告，若有關(guān)機(jī)關(guān)不作為或違法行為得不到制止時(shí)，公民才能向法院提起公益訴訟。這樣，既可有效防止訴權(quán)的濫用，也可避免給法院造成過重的負(fù)擔(dān)。

經(jīng)濟(jì)公益侵害行為實(shí)施者在人力、物力、財(cái)力等方面具有明顯的優(yōu)勢，一般的個(gè)人不論在哪方面都無法與其抗衡，面對經(jīng)濟(jì)公益訴訟這一有力武器只能望之而不能用之。與公民個(gè)人相比，社會(huì)團(tuán)體具有訴訟能力優(yōu)勢。不同的社會(huì)團(tuán)體基于對本團(tuán)體相關(guān)的公共事務(wù)如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等的了解與熟悉，在行使原告權(quán)利或承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)方面更加方便。以團(tuán)體這一組織形式介入更能產(chǎn)生強(qiáng)大效應(yīng)，其影響范圍更大。因此，我們更傾向于在我國將來真正建立的經(jīng)濟(jì)公益訴訟中充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的積極功效，構(gòu)筑同各種危害經(jīng)濟(jì)公益行為作斗爭的經(jīng)濟(jì)公益訴訟機(jī)制。

三、經(jīng)濟(jì)公益訴訟的適案范圍

可以提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟的事由范圍應(yīng)有所限制，不能是涉及公益的事項(xiàng)都可以提起公益訴訟。因?yàn)檫@些問題需要在執(zhí)法階段主要依靠依法實(shí)施宏觀調(diào)控和市場規(guī)制來解決，從而更側(cè)重于積極的執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的目標(biāo)。 行政機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主動(dòng)性、權(quán)威性、專業(yè)性和快捷性的優(yōu)勢是其他途徑無法比擬的，法院并無力承擔(dān)對各類經(jīng)濟(jì)違法行為的查處義務(wù)，所以法院主要作為糾紛解決機(jī)關(guān)可以對此有所作為，但所為有限，更不能取代政府的職能。因此，可以先在有限的范圍內(nèi)尤其是一些矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中如環(huán)境保護(hù)、國家資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、不正當(dāng)競爭等賦予法院受理未經(jīng)行政機(jī)關(guān)查處的經(jīng)濟(jì)違法行為的起訴，另外還可以在某些領(lǐng)域?qū)⑿姓幚碜鳛樵V訟的前置程序，等待時(shí)機(jī)成熟再逐漸拓展經(jīng)濟(jì)公益訴訟的受案范圍。據(jù)此，經(jīng)濟(jì)公益訴訟的適案范圍應(yīng)包括如下幾類案件：

(一) 國有資產(chǎn)流失案件。