羅 春 孫 陽

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連116023)

基礎(chǔ)教育屬于基本公共服務(wù)的范疇?；竟卜?wù)主要是指在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，為了滿足全體公民最低層次消費(fèi)需要與無差別消費(fèi)需求，政府向社會(huì)公眾提供的讓全體公眾公平享有的最基本的服務(wù)。在我國(guó)，義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育的核心組成部分，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)教育服務(wù)的總體水平有了較大提高。然而，基礎(chǔ)教育資源在城鄉(xiāng)間的配置失衡卻不容忽視。縮小差距，矯正失衡，不僅對(duì)于我國(guó)教育水平的提高有重要意義，而且有助于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的基礎(chǔ)教育提供

受教育者在習(xí)得知識(shí)和技能后，獲得增加收入的能力，同時(shí)對(duì)“價(jià)值”的認(rèn)知能力增強(qiáng)，因此教育在收益上具有排他性。這種個(gè)體上的排他收益又從總體上表現(xiàn)為勞動(dòng)者素質(zhì)提高，社會(huì)環(huán)境優(yōu)化，政治法制運(yùn)行成本降低，因此教育又具有很強(qiáng)的總體收益外部性。但從供給角度看，它的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)并不明顯，偏向于私人物品。因此，學(xué)者們一般認(rèn)為教育是一種混合品，兼具公共物品和私人物品的特點(diǎn)。

基礎(chǔ)教育應(yīng)由政府提供的主要原因有:第一，基礎(chǔ)教育的強(qiáng)外部性。教育對(duì)于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用已經(jīng)被廣泛認(rèn)同。巴羅(Barro，1993)對(duì)98 個(gè)國(guó)家(地區(qū))1960—1985年間入學(xué)率與人均GDP 增長(zhǎng)率進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與起始的初中等入學(xué)率高度正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.73。不僅如此，教育對(duì)人的全面影響會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境甚至是強(qiáng)化教育的內(nèi)在需求(價(jià)值)。要達(dá)到預(yù)期的發(fā)展效果對(duì)于基礎(chǔ)教育的投入是必須的，然而通過市場(chǎng)手段來配置基礎(chǔ)教育是缺乏效率的，應(yīng)通過政府的干預(yù)手段，如圖1 所示，內(nèi)在的需求曲線dd 和私人供給在e 點(diǎn)達(dá)到均衡，此時(shí)教育的供給從社會(huì)角度來看是非有效的，社會(huì)總需求曲線DD 高于私人需求dd，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育數(shù)量與供給價(jià)格的有效配置，政府應(yīng)該采取補(bǔ)貼甚至是免費(fèi)提供基礎(chǔ)教育，以便充分供給基礎(chǔ)教育。第二，教育階段的不可分割性和不可逾越性決定教育投入的不確定性，這種不確定性表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育成本和收益在時(shí)間上的差異和預(yù)期收益率難以估計(jì)，基礎(chǔ)教育階段投入巨大，卻幾乎沒有現(xiàn)實(shí)收益;很難找到精確的模型和機(jī)制將教育的相關(guān)收益轉(zhuǎn)移至基礎(chǔ)教育供給方，市場(chǎng)自然會(huì)避免“投資”于此類領(lǐng)域。如圖2 所示，R 表示教育的收益，隨著時(shí)間的推移，教育的收益在就業(yè)后顯現(xiàn)并保持相對(duì)穩(wěn)定，不考慮職業(yè)培訓(xùn)教育的因素，教育的投入C 則主要集中在就業(yè)之前，而這種收益成本在時(shí)間上的背離造成了基礎(chǔ)教育投入的短缺。

圖1

圖2

二、我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入現(xiàn)狀及影響因素

我國(guó)教育支出的比重近年來不斷增加，但支出的總量與教育發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有差距，教育支出距占GDP4%目標(biāo)也還存在較大差距。2010年我國(guó)財(cái)政投入教育支出12550.02 億元，占GDP 的比重為3.13%。

表1 2008—2010年教育支出及所占比例單位:億元

隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，財(cái)政尤其是中央財(cái)政逐步向農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展進(jìn)入了新的階段。然而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距卻依然存在，同時(shí)表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，以各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)情況為例，2010年全國(guó)普通小學(xué)為929.89 元，比上年的743.70 元增長(zhǎng)25.04%。其中，農(nóng)村普通小學(xué)為862.08 元，比上年的690.56 元增長(zhǎng)24.84%;全國(guó)普通初中為1414.33 元，比上年的1161.98 元增長(zhǎng)21.72%。其中，農(nóng)村普通初中為1348.43 元，比上年的1121.12 元增長(zhǎng)20.28%。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入增速明顯，但是結(jié)合全國(guó)的平均基礎(chǔ)教育投入水平和增速來看，城鄉(xiāng)還存在差距，而且城市基礎(chǔ)教育投入增速仍然高于農(nóng)村。此外，隨著不同地區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、速度差距的拉大，地方財(cái)政教育支出的差距表現(xiàn)得十分明顯(見表2)。基礎(chǔ)教育資源投入的根本來源是公共財(cái)政能力，這與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，地區(qū)間財(cái)政能力的差距是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入差距的主要影響因素之一。

表2 2009—2010年各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況 單位:元;%

表2 數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)公共財(cái)政基礎(chǔ)教育投入絕對(duì)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，差距最大的兩個(gè)地區(qū)為北京市與貴州省，北京市2010年普通小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)是5836.99 元，而貴州省只有579.26 元，二者之比為10.74:1。該數(shù)據(jù)反映的是地區(qū)間基礎(chǔ)教育投入差距，而城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入配置是在這種地區(qū)間差距上的進(jìn)一步失衡。這種量上的絕對(duì)差距會(huì)造成教育發(fā)展質(zhì)量上的差距。發(fā)達(dá)地區(qū)教育投入與經(jīng)濟(jì)財(cái)政人力資本發(fā)展相協(xié)調(diào)，落后地區(qū)教育投入只能維持低水平運(yùn)作，不能為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供潛在的支持，經(jīng)濟(jì)財(cái)政教育投入的良性循環(huán)始終無法建立。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距還表現(xiàn)在“人力軟件”和“教育硬件”上，如果把基礎(chǔ)教育投入視為流量，教育硬件資源相當(dāng)于教育投入形成的資源存量。師資力量作為特殊的資源，既具有教育資源的存量特性，又具有相對(duì)流動(dòng)性，教師資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流動(dòng)也恰恰可以作為城鄉(xiāng)教育資源配置情況的指標(biāo)。與城市基礎(chǔ)教育資源相比，由于農(nóng)村辦學(xué)條件較差，教師工資較低，農(nóng)村師資數(shù)量和質(zhì)量與城市相比還有很大差距。同時(shí)，隨著教師資源流動(dòng)性的加強(qiáng)，農(nóng)村師資資源又有向城市和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)。許多經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)為了節(jié)約教育經(jīng)費(fèi)開支，代課教師仍然承擔(dān)著農(nóng)村基礎(chǔ)教育的教學(xué)任務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2008年，全國(guó)中小學(xué)仍有37.9 萬名代課人員，其中81.8%分布在農(nóng)村學(xué)校。教育硬件方面，近年來，我國(guó)政府在農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)校危房改造中投入了大量資金，農(nóng)村中小學(xué)校舍數(shù)量和質(zhì)量都有了較為明顯的提高，城鄉(xiāng)中小學(xué)生均校舍建筑面積已基本相當(dāng)。目前，城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差距突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)生均教學(xué)儀器設(shè)備值方面。2007年，全國(guó)1/3 以上地區(qū)的中小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大，小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為2.9:1，全國(guó)初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值的城鄉(xiāng)比平均為1.4:1。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入的差距不僅僅影響到農(nóng)村教育水平的提高，并導(dǎo)致地區(qū)間人才培養(yǎng)的失衡，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響。第一，教育的強(qiáng)外部性表現(xiàn)在它對(duì)全要素生產(chǎn)率的拉動(dòng)作用，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距不僅會(huì)降低教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的平均長(zhǎng)期拉動(dòng)效應(yīng)，還會(huì)造成我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式的固化，有礙于城市化進(jìn)程，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。第二，基礎(chǔ)教育資源配置的失衡，造成公民在獲取勞動(dòng)技能和學(xué)習(xí)能力上的不平等，使落后地區(qū)、農(nóng)村和城市貧困人口通過教育提高經(jīng)濟(jì)收入的難度加大。長(zhǎng)期來看，財(cái)富的不均衡分配會(huì)加劇社會(huì)的兩極分化，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。教育具有促進(jìn)代際流動(dòng)的功能，所以基礎(chǔ)教育資源配置的失衡嚴(yán)重會(huì)導(dǎo)致貧困在代際中的惡性循環(huán)，也使代際流動(dòng)、社會(huì)流動(dòng)變得更加困難。第三，教育不僅僅表現(xiàn)為一種人力資本的投入，在我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)文化背景下，教育不僅具有間接提高經(jīng)濟(jì)收入水平的作用與價(jià)值，教育本身就具有廣泛的認(rèn)同價(jià)值。以人的福利水平為標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距最終會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人群的“福利短板”，這與以人為本科學(xué)發(fā)展的理念和目標(biāo)相違背。

三、政策建議

(一)以立法形式保障基礎(chǔ)教育投入，規(guī)范基礎(chǔ)教育資金的收入與支出

中央政府層面完善《義務(wù)教育法》的內(nèi)容并強(qiáng)化執(zhí)行，教育主管部門、財(cái)政部門建立健全相應(yīng)的配套部門規(guī)章。同時(shí)應(yīng)根據(jù)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，建立長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，有計(jì)劃、有步驟地縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距，推動(dòng)基礎(chǔ)教育均等化進(jìn)程。地方政府層面應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展的水平和特點(diǎn)，建立相應(yīng)的中期具體基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃。

(二)建立促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的財(cái)稅體系

第一，完善基礎(chǔ)教育投資的轉(zhuǎn)移支付體系，資金投入上以中央為主體，資金執(zhí)行上，地方政府、財(cái)政、教育三方要互相配合、互相監(jiān)督約束，提高基礎(chǔ)教育投入的利用效率;第二，繼續(xù)推進(jìn)完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，政策上繼續(xù)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜;第三，推進(jìn)我國(guó)教育稅費(fèi)的改革，改革中央、地方教育費(fèi)附加制度，優(yōu)化中央、省級(jí)、市縣基礎(chǔ)教育投入負(fù)擔(dān)機(jī)制，切實(shí)改變最基層政府的教育事權(quán)與財(cái)力不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。

(三)拓寬教育投入資金來源

在政府財(cái)政為主體的供給模式下，引入民間資本，結(jié)合教育體制內(nèi)部的改革，打破教育投入來源的財(cái)政單一性。利用政策傾斜和財(cái)政扶持，引導(dǎo)民間資本投資基礎(chǔ)教育，增加基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的硬件、軟件資源，建立長(zhǎng)效的基礎(chǔ)教育投入回報(bào)機(jī)制，減輕財(cái)政的投入壓力，提高資金利用效率。

［1］靳希斌. 教育經(jīng)濟(jì)學(xué)(第4 版)［M］. 北京:人民教育出版社，2009:84 －123.

［2］廖楚暉. 政府教育支出的經(jīng)濟(jì)分析［M］. 北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004:88.

［3］龔翅鵬. 當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)均等化問題研究［D］.南京大學(xué)，2011.

［4］吳玲. 基礎(chǔ)教育資源配置問題研究［D］. 山東大學(xué)，2011.