論房地產(chǎn)市場調(diào)控中的中央與地方政府的博弈

周建軍，代支祥

（湘潭大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411105）＊

一、引 言

從2003年開始，中國的房地產(chǎn)市場進入了持續(xù)的繁榮時期，房價不斷地攀升，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，中央不斷出臺各種政策措施進行調(diào)控。但中央的調(diào)控政策似乎沒有起到多大的效果，反而每次政策的出臺都會刺激房價的一次上漲。中央政府對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策為何一直沒能取得預(yù)期的效果？究其原因在于政策的執(zhí)行效果不理想。

中央政府制定大的政策調(diào)控方向，而地方政府負責(zé)政策的實際執(zhí)行，若地方與中央政府之間在利益關(guān)系上展開博弈，制定的政策又怎能達到預(yù)期效果呢？自1994年分稅制改革以來，關(guān)于中央與地方政府在財權(quán)和事權(quán)之間的博弈就一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點（王國生，2001［1］；陳抗等，2002［2］；龐明川，2004［3］），而當前的房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行不力，讓學(xué)者們開始從中央與地方博弈的角度進行分析。楊柏國（2010）［4］認為房地產(chǎn)調(diào)控政策的失靈是中央與地方政府之間的反復(fù)博弈的體現(xiàn)，余建源（2009）［5］則指出中央與地方在房地產(chǎn)市場上的短期利益與長遠利益難以有效整合是導(dǎo)致二者展開博弈的主要因素。也有學(xué)者從“利益集團”的視角進行研究，楊帆和盧周來（2010）［6］從三種地方政府屬性假說來探討了地方與中央、房地產(chǎn)企業(yè)之間的博弈問題，張振華（2011）［7］提出地方官員的尋租和土地財政的路徑依賴導(dǎo)致地方對中央政策的抵觸。在破解當前的困境的方法上，夏斌（2010）［8］指出房地產(chǎn)市場的調(diào)控必須要有多部門、多政策的配合，要有稅收金融政策、民間投資政策等諸多政策的搭配才能奏效；韓蓓和蔣東生（2011）［9］認為通過著力改革我國的財稅制度，降低地方政府對房地產(chǎn)業(yè)收入的依賴性，尤其是擺脫土地財政的“路徑依賴”，這樣才能更好地協(xié)調(diào)地方政府與中央政府的利益。

房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的執(zhí)行涉及多方的利益博弈，本文將以中央與地方政府的利益關(guān)系存在的對立統(tǒng)一為出發(fā)點，分析兩者為何會在政策執(zhí)行上進行博弈，并通過建立納什均衡博弈模型對中央與地方政府的博弈行為進行分析，求得均衡解，探求當前調(diào)控政策執(zhí)行不力的解決方案。

二、中央與地方政府利益關(guān)系的對立與統(tǒng)一

中央政府對房地產(chǎn)市場調(diào)控的決心很大，但由于對地方政府的監(jiān)督成本過高，使得中央對政策執(zhí)行過程的控制力度不夠；地方政府迫于中央的壓力，表面上會執(zhí)行中央政策，實際上卻會根據(jù)自身利益對政策措施進行選擇性地落實。在對房地產(chǎn)市場的調(diào)控中，中央與地方政府的利益在一定程度上是對立的，從而導(dǎo)致地方政府對中央調(diào)控政策執(zhí)行得不徹底；同時，中央與地方政府的利益在一定程度上又是統(tǒng)一的，中央的政策部分得到了地方的貫徹落實。

1.中央政府與地方政府在對房地產(chǎn)市場的調(diào)控上存在利益的對立性。中央與地方政府存在利益的對立關(guān)系，而其根源則在于二者追求目標的差異性。

中央政府要著眼于全國整體經(jīng)濟利益的最大化、社會整體福利待遇的提高以及各地方經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，面對房價趨于過熱時要堅決打壓，避免房市的泡沫過大導(dǎo)致人們的買房負擔過重；在房價低迷時要加以扶持，防止房市的低迷導(dǎo)致整個國民經(jīng)濟的發(fā)展減速。不論從哪種角度看，中央政府都需要對房地產(chǎn)市場加大調(diào)控力度，防止房地產(chǎn)行業(yè)的非理性增長。而在以GDP為政績衡量標準的體制下，地方政府官員往往會通過房地產(chǎn)市場的非理性繁榮來大幅拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造出任期內(nèi)的出色政績。而且，自從1994年實行分稅制以來，地方的財政收入來源減少了不少，財政壓力較大。但房地產(chǎn)稅、城市土地使用稅、契稅等房地產(chǎn)行業(yè)的稅收都屬于地方，推動房地產(chǎn)市場的繁榮，可以提高稅收收入，而且高房價帶動的高土地出讓金也屬于地方，因而地方政府在降低房價的調(diào)控方面動力不足，反而傾向于房地產(chǎn)市場的持續(xù)虛假繁榮。同時，地方政府出于自身利益的考慮而與地方利益集團合謀，給予種種優(yōu)惠政策，直接抵消掉了中央調(diào)控政策的部分效用。

中央與地方政府經(jīng)濟目標的差異導(dǎo)致兩者在房地產(chǎn)市場調(diào)控中的利益形成對立關(guān)系，尤其是對房地產(chǎn)市場過熱時，中央傾向于打壓，而地方卻傾向于維持，形成中央地方政令執(zhí)行力度不統(tǒng)一的尷尬局面。從表1可以看出，除了為避免2008年金融危機帶來經(jīng)濟衰退而采取的刺激措施以外，中央近幾年對房地產(chǎn)市場一直采取緊縮性的措施，尤其是2010年和2011年。盡管中央頻頻亮出嚴厲的組合拳進行調(diào)控，但圖1所反映的地方的商品房平均售價卻一直持續(xù)攀升，這與中央政策的執(zhí)行效果大相徑庭。

2.中央政府與地方政府在對房地產(chǎn)市場的調(diào)控上存在利益的統(tǒng)一性。對于房地產(chǎn)市場的調(diào)控，中央與地方政府分別從全局和局部的視角出發(fā)，兩者利益上的對立是不可避免的，但同時也在一定程度上存在統(tǒng)一。中央制定的調(diào)控政策在許多方面有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定，這也是地方政府所需要的。

當前，全國各地都是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，全面建設(shè)社會主義和諧社會。商品房過高的價格讓大量的購房者止步，“居者有其屋”計劃大大受挫。全國各城鎮(zhèn)的中低收入者及進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力普遍買不起房，甚至有的人連租房的費用都承擔不起，這些人所處的居住環(huán)境很差，他們對于城市的融入程度很低，對城市缺乏感情。惡劣的生活環(huán)境和沉重的工作負擔，使得他們的幸福感極低，如不采取有效措施改善他們的生存狀態(tài)，極易造成社會的不穩(wěn)定。中央所采取的調(diào)控政策如：規(guī)范房地產(chǎn)交易行為、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加大經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)力度、嚴格土地管理、加強稅收和信貸管理等等，目的在于要保證居民有房住、保證耕地紅線不能碰、保證行業(yè)的發(fā)展要穩(wěn)定持久，這對于地方政府來說同樣重要。地方經(jīng)濟要發(fā)展，民生工作必須要做好，發(fā)展模式也必須走可持續(xù)發(fā)展道路。

表1 中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策措施

圖1 北京、上海、天津、重慶房價走勢圖

因此，這幾年政府加大了對經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，保障城鎮(zhèn)中低收入者和進城務(wù)工勞動力的居住需求。從表2可以看出，全國經(jīng)濟適用房建設(shè)的投資力度不斷加大，2010年審核通過的國家“十二五”規(guī)劃提出要在五年內(nèi)建設(shè)保障性住房3600萬套，其中2011年要開工建設(shè)1000萬套。而保障房建設(shè)的主力是各級地方政府，可見地方政府對于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場也是持肯定意見的。從這個層面上來說，對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，中央與地方政府的利益是統(tǒng)一的。

表2 2005～2010年全國經(jīng)濟適用房建設(shè)及銷售情況

中央政府和地方政府的立場不同、目標不同，中央更注重宏觀和全局性問題，相對表現(xiàn)更穩(wěn)重與保守；而地方更注重自身發(fā)展和局部性問題，相對表現(xiàn)更自利，晉升偏好更強烈。體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場的調(diào)控上就是，中央政府要求加大調(diào)控力度，保證房地產(chǎn)市場在穩(wěn)定中求發(fā)展；而地方政府更偏好于適當放松調(diào)控力度，讓房地產(chǎn)的快速發(fā)展來帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。但中央政府與地方政府也是存在一定的利益共同點的，那就是房地產(chǎn)市場的發(fā)展要是可持續(xù)的，居民的住房要得到保障。為了國家宏觀經(jīng)濟能夠長期穩(wěn)定地發(fā)展，中央與地方政府都應(yīng)該在某種程度上進行妥協(xié)，以使相關(guān)的房地產(chǎn)調(diào)控措施得以順利貫徹實施，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。

三、中央與地方政府的博弈分析

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，地方政府在不違反國家政策法規(guī)的前提下有很大的自主權(quán)，中央政府不再能通過計劃或行政指令使地方完全按照其意愿辦事。因此，中央政府在對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控時，只能通過市場的方式去影響地方，而政策的執(zhí)行效果則有待于中央與地方之間的博弈。

在此，通過建立博弈模型來對中央與地方政府在房地產(chǎn)政策執(zhí)行中的行為進行分析，來尋求當前政策執(zhí)行不力的解決方案。中央與地方政府在制定與執(zhí)行調(diào)控政策時都會根據(jù)所面臨的經(jīng)濟形勢做出不同的選擇，因此，模型的建立應(yīng)該是一個混合戰(zhàn)略的納什均衡。

1.模型的假設(shè)。

（1）假定中央政府與地方政府都是風(fēng)險中立者，兩者都是追求集體利益的最大化；

（2）所設(shè)定的函數(shù)形式為線性函數(shù)；

（3）假定現(xiàn)在房地產(chǎn)市場過熱，中央政府制定的調(diào)控政策為A，政策執(zhí)行的效用系數(shù)為a，一般固定不變；

（4）設(shè)由中央政府分享的政策的效用概率為α（0＜α＜1），則地方政府分享的為（1－α）；

（5）地方政府的違規(guī)程度為β（0＜β＜1，β＝0表示不違規(guī)，β＞0表示違規(guī)）；

（6）地方政府不執(zhí)行或部分執(zhí)行政策A時，即地方政府違規(guī)時所得額外的效用概率為b，一般固定不變；

（7）中央政府對地方政府的監(jiān)督成本為C，若監(jiān)督發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)則處違規(guī)所得的N倍罰款。

2.模型的建立。由假設(shè)3和4可知，如果地方政府在執(zhí)行中央制定的政策過程中不違規(guī)，政策產(chǎn)生的效用為a·A，中央政府分得效用為α·a·A，地方政府分得效用（1－α）·a·A。由假設(shè)5可知，若地方政府在政策執(zhí)行過程中違規(guī)，政策產(chǎn)生的效果為（1－β）·a·A。由假設(shè)6可知，地方政府在政策執(zhí)行過程中違規(guī)，那么違規(guī)行為會為地方政府帶來額外收益β·b·A。在不同條件下，地方政府與中央政府的效用如下：

（1）地方政府不違規(guī)，中央政府不進行監(jiān)管。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·a·A

中央政府的效用：EC＝α·a·A

（2）地方政府不違規(guī)，中央政府進行監(jiān)管。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·a·A

中央政府的效用：EC＝α·a·A－C

（3）地方政府違規(guī)，中央政府不進行監(jiān)管，中央政府有損失，地方政府獲得額外收益。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A＋β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A－β·b·A

（4）地方政府違規(guī)，中央政府進行監(jiān)管，且能發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并進行處罰。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A－（N－1）·β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A＋（N－1）·β·b·A－C

（5）地方政府違規(guī)，中央政府進行監(jiān)管，但違規(guī)行為沒有被發(fā)現(xiàn)。

地方政府的效用：EL＝（1－α）·（1－β）·a·A＋β·b·A

中央政府的效用：EC＝α·（1－β）·a·A－β·b·A－C

3.博弈模型求解。設(shè)地方政府在政策執(zhí)行過程中違規(guī)的概率為p，中央政府會進行監(jiān)督的概率為q，對地方政府的違規(guī)行為中央政府的監(jiān)督能發(fā)現(xiàn)的概率為r。因為地方政府與中央政府都是追求效用最大化的“理性經(jīng)濟人”，在此通過求其效用最大化的條件來尋求博弈模型的均衡解。

地方政府的效用為：

要求得地方政府效用的最大值，對EL關(guān)于p求一階偏導(dǎo)得：

EL／p＝β·b·A－β·（1－α）·a·A－q·r·N·β·b·A

令一階偏導(dǎo)為零，得q＊＝［b·A－（1－α）·a·A］／r·N·b·A

中央政府的效用為：

要求得中央政府效用的最大值，對EC關(guān)于q求一階偏導(dǎo)得：

EC／q＝p·r·N·β·b·A－C

令一階偏導(dǎo)為零，得p＊＝C／r·N·β·b·A

因此，該博弈模型的混合戰(zhàn)略納什均衡解為：

4.博弈模型結(jié)論。從國民經(jīng)濟的總體效率來看，對于中央與地方政府之間在政策執(zhí)行過程中的行為選擇來講，最理想的結(jié)果是中央政府不監(jiān)督，地方政府不違規(guī)，從而使得中央制定的政策能夠順利地貫徹實施。這樣不僅使得經(jīng)濟整體的運行效率提高，而且也不用花費代價去進行監(jiān)督，但缺乏現(xiàn)實的可操作性。盡管最理想的效果我們沒法做到，但我們應(yīng)以此為目標去追尋次優(yōu)解。因此，我們應(yīng)通過制度上的安排來使得地方政府進行違規(guī)的概率和中央政府進行監(jiān)督的概率盡可能地小。

要使得地方政府違規(guī)的概率盡可能地小，就是要降低均衡解p＊＝C／r·N·β·b·A的值，即要減小C，增大r和N。要使得中央政府進行監(jiān)督的概率盡可能地小，就是要降低均衡解q＊＝［b·A－（1－α）·a·A］／r·N·b·A的值，即減小α，增大r和N。綜合來看，就是要降低中央政府的收益分成比例和進行監(jiān)管的成本，提高中央政府進行監(jiān)管且發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的概率，加大對地方政府違規(guī)的懲罰力度。

四、政策建議

通過前文對中央與地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控政策中的博弈分析，針對改善房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行效果，提出以下幾點建議。

1.降低中央進行監(jiān)管的成本。要降低中央在對房地產(chǎn)調(diào)控政策執(zhí)行情況進行監(jiān)管的成本，首先就是要健全信息收集與傳遞機制，因為進行監(jiān)管的前提是要對政策的執(zhí)行情況有所了解，健全信息收集與傳遞機制，盡管在短期來講可能成本要高一些，但可“一勞永逸”，極大地降低長期的監(jiān)管成本。其次，要充分協(xié)調(diào)好中央各部委的監(jiān)管行動，避免對同一地區(qū)的執(zhí)行情況進行重復(fù)監(jiān)管應(yīng)組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，以期得到全面監(jiān)管的同時，極大地降低監(jiān)管成本。

2.提高中央進行監(jiān)管的效率。要避免中央政府的監(jiān)管行為少做無用功，就要提高監(jiān)管的效率。首先，要把握好監(jiān)管隊伍的素質(zhì)建設(shè)。在對房地產(chǎn)調(diào)控政策進行監(jiān)管的過程中，涉及到稅收、金融、城市建設(shè)等多個方面的專業(yè)知識，房地產(chǎn)開發(fā)也涉及多個政府部門，要能夠全面地對各方面的情況都有一個準確的了解才能提高監(jiān)管的效率，因此必須要吸納相關(guān)的優(yōu)秀專業(yè)人才進入監(jiān)管隊伍。其次，要把握好監(jiān)管隊伍的廉政建設(shè)。在中央政府加大對房地產(chǎn)市場調(diào)控力度的背景下，地方政府官員為保住自己的政績和免遭中央的懲罰，會通過各種方式來請監(jiān)管人員對政策的執(zhí)行情況進行“美化”。因此，監(jiān)管人員在地方進行調(diào)研時，要能抵住地方上的各種誘惑，全面客觀地對各省的政策執(zhí)行情況進行報告。

3.擴大地方政府的財政收入。中央制定的房地產(chǎn)調(diào)控政策在地方得不到貫徹落實，是因為地方政府在財政上非常依賴房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展帶來的稅收及土地出讓收益，而根本則在于1994年分稅制改革以來的財權(quán)與事權(quán)的不匹配。因此，解決了地方政府在財力上的掣肘問題，“土地財政”作用就被弱化，地方在調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的阻力也就大大削減。增強地方政府的財力，主要依靠稅收制度的改革和財政撥款。首先，建議提高地方政府在共享稅中所分得的比例，如增值稅的分配比例調(diào)整為50%：50%，其次，在規(guī)劃國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程建設(shè)中，要加大中央的撥款力度，減輕地方政府在項目執(zhí)行中財力上的壓力，有效促進財權(quán)和事權(quán)的平衡。

4.加大對地方政府違規(guī)行為的處罰力度?，F(xiàn)階段地方政府之所以仍然在房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行上打折扣，一方面是要保住在經(jīng)濟發(fā)展上的政績，另一方面也是因為當前對政策執(zhí)行不力的處罰力度還相對較弱。2011年中央開始在房地產(chǎn)調(diào)控政策上對地方政府官員實行約談和問責(zé)制，以往則一直是進行約談，所以違規(guī)的代價很低。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有所改善，但仍不夠。要對因調(diào)控政策執(zhí)行不力而導(dǎo)致房價飆漲的地方負責(zé)人予以行政處分，并納入個人政績考核；要嚴查房價飆漲地區(qū)的不正當交易行為，防止出現(xiàn)官商勾結(jié)、大肆斂財?shù)默F(xiàn)。

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