利益兼容與責(zé)任共擔(dān)

■賀海峰

目前的試點(diǎn)還不是真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。皖浙兩省應(yīng)盡可能借助這一契機(jī)，求同存異、積累互信、取長補(bǔ)短、攜手共進(jìn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全方位合作。

初夏時(shí)節(jié)，我由杭州出發(fā)，沿新安江溯流而上，經(jīng)建德、淳安、休寧、黃山，真可謂“人在畫中游”。一路探訪、問詢、暢想，深感新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)意義重大。

我國是典型的缺水國家，在工業(yè)化狂飆突進(jìn)的浪潮中，水資源安全隱患愈來愈逼近公眾。比如，2003年，因杭州面臨水源性缺水，浙江省動(dòng)議啟動(dòng)千島湖引水工程，一位學(xué)者甚至已測算出了生態(tài)補(bǔ)償方案。然而，由于沿途各縣極力反對，引水工程最終擱淺。全國政協(xié)副主席錢正英也投了反對票：“飲水要先治污。解決飲用水問題，應(yīng)首先治理好錢塘江。”

省內(nèi)引水尚且如此之難，作為我國首例跨省試點(diǎn)，新安江流域水資源補(bǔ)償試點(diǎn)涉及到更多的利益主體，因而更是難乎其難。

一般認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產(chǎn)品屬性。公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過程中會(huì)產(chǎn)生外部性，而這恰恰是生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵是，生態(tài)服務(wù)功能受益者對生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為，其原則是“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償，誰污染誰付費(fèi)”。因此，誰來付費(fèi)，實(shí)際上體現(xiàn)了利益相關(guān)者之間的責(zé)任問題。

生態(tài)補(bǔ)償方式可分兩種：第一種是庇古思路(政府干預(yù))，例如加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、征“生態(tài)稅”、政府“贖買”。第二種是科斯思路(市場機(jī)制)，政府不必出面干預(yù)，而由市場自行解決，但前提是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，例如美國科羅拉多河流域上下游的水權(quán)交易模式。

在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之初，政府的主導(dǎo)作用非常關(guān)鍵。只要政府重視并有一定財(cái)力，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立就可以進(jìn)入軌道。一個(gè)典型的實(shí)例是，浙江省專門設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。具體到新安江流域生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府之間部分財(cái)政收入的重新再分配過程。

但是，由于我國現(xiàn)行財(cái)政體制、相關(guān)法律法規(guī)、評價(jià)指標(biāo)體系等方面的局限，新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)不可能照抄照搬國際經(jīng)驗(yàn)。譬如，國外的通行做法是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而我國現(xiàn)行的財(cái)政體制則是“分灶吃飯”，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能縱向?qū)嵤?，橫向支付受到制約。浙江省可能會(huì)質(zhì)疑，自己對中央財(cái)政貢獻(xiàn)大，新安江生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)主要由中央來支付。

從試點(diǎn)方案來看，也存在若干缺陷：一是試點(diǎn)期限較短，3年時(shí)間，很難發(fā)揮生態(tài)保護(hù)長效作用；二是資金總量較少，每年合計(jì)安排資金5億元，與實(shí)施新安江綜合治理所需400億元資金相比差距很大；三是使用范圍過窄，還僅僅停留于對污染防治工程治理進(jìn)行補(bǔ)助的層面，很難發(fā)揮資金效益的最大化。

嚴(yán)格地說，這還不是真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。這一探索意義在于，由國家層面為新安江的跨省治理搭建起制度平臺(tái)，從而為進(jìn)一步完善試點(diǎn)預(yù)留空間。因此，如何處理好新安江流域保護(hù)與發(fā)展、上游與下游、近期與長遠(yuǎn)的關(guān)系，是考驗(yàn)各方智慧的關(guān)鍵。

如何完善？從短期看，可由國家有關(guān)部委牽頭，盡快組建一個(gè)專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立流域治理聯(lián)席會(huì)議制度。同時(shí)，延長試點(diǎn)期限，探索長效機(jī)制，加大資源稅用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，通過立法形式對生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式、?biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償資金管理等方面做出更加明晰的規(guī)定。比如，拓展補(bǔ)償資金的使用范圍，加大對結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)搬遷、退耕還林等方面的補(bǔ)償。

從長期看，單純的生態(tài)補(bǔ)償，或者單一的生態(tài)層面的合作，不能從根本上解決新安江流域的生態(tài)保護(hù)難題。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全方位合作，才是新安江流域跨省治理的根本方向?！帮L(fēng)物長宜放眼量”，皖浙兩省應(yīng)盡可能借助這一契機(jī)，求同存異、積累互信、取長補(bǔ)短、攜手共進(jìn)，最終做到利益兼容、責(zé)任共擔(dān)。比如，浙江可以幫助黃山發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，可以鼓勵(lì)浙商前往黃山投資興業(yè)，可以對黃山急需的升級(jí)改造、關(guān)鍵技術(shù)等給予支持；黃山可以聯(lián)合淳安、建德等地，共同打造國家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別試驗(yàn)區(qū)。

總之，在跨省生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)合作的過程中，凡能交給企業(yè)、市場、社會(huì)去做的或者市場、社會(huì)有效率的環(huán)節(jié)，可以盡量交給市場、社會(huì)。惟其如此，才能建立起多元投融資格局，才能更好地為全國提供示范。