佛山事業(yè)單位改革“無痛”操作

■易麗麗

佛山市公益三類將一些轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)社會組織仍不成熟的事業(yè)單位框在事業(yè)單位“籠子”里，仍自收自支，作為一個過渡，降低了“一刀切”推出去的震蕩風險。

分類推進事業(yè)單位改革備受關注，但也看到，事業(yè)單位改革現(xiàn)在是“兩頭熱，中間冷”,恰恰是事業(yè)單位自身的動靜并不大。在改革觀望氛圍中，佛山市事業(yè)單位改革跳入媒體的視線，被評價為“無痛改革”，貼上了“穩(wěn)定”的標簽。“無痛”兩字很抓眼球，領導怕改革引起震蕩不敢改，在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治生態(tài)中“，穩(wěn)”字當頭尤顯重要。

事業(yè)單位分類改革五個試點?。ㄊ校┫刃刑剿鳎瑥V東省作為試點省份之一，早在2007年，《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導意見》和《廣東省省直事業(yè)單位模擬分類目錄》相繼出臺。廣東省的事業(yè)單位分類改革，選擇在佛山市和交通、環(huán)保等領域進行試點。

佛山市作為廣東省改革試點，4年前改革就已破冰。經(jīng)過4年的改革，現(xiàn)在是改革驗收期，“無一人上訪”是佛山交出的一份答卷。事業(yè)單位改革的目標明確，但是沒有路徑的目標只會是不可能實現(xiàn)的目標。佛山事業(yè)單位改革的操作路徑無疑為全國事業(yè)單位提供了參考與啟示。

類別劃分“一視同仁”，歸類有進有出

《關于佛山市事業(yè)單位分類改革的實施意見》于2008年2月出臺，佛山市按照現(xiàn)有事業(yè)單位的功能特征、經(jīng)費來源及發(fā)展方向，將事業(yè)單位劃分為行政類、公益類和經(jīng)營服務類三個類型，其中公益類再細分公益一類、二類、三類，佛山市公益類事業(yè)單位比《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中確定的公益類事業(yè)單位范圍更大，多出一個公益三類。公益三類是指從事的業(yè)務活動具有一定公益屬性，但社會化程度較高，與市場接軌能力較強，可基本實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位。公益三類雖然也能享受一定政府購買服務的貼補，但自收自支，未來的出路是轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。廣東省的方案都保留了公益三類，將這些事業(yè)單位暫時框在事業(yè)單位“籠子”里，多少讓公益三類心理上有安全感，但遲早將推出去，有一個心理準備期。通過購買服務方式，幫助其成長，有一個過渡。

分類是本輪事業(yè)單位改革的基礎。佛山市公開分類標準，“一視同仁”讓各事業(yè)單位分類入座。佛山市編辦開門改革，力求透明公平，正如佛山市編辦副主任毛樂萍面對媒體所說“不管誰來找，我們都拿出一把相同的尺子”，佛山市“一碗水端平”減少互相攀比，這一做法為改革推進減少了阻力。

佛山市類別劃分做到了有進有出。事業(yè)單位分為三類，行政類和經(jīng)營類是劃出，公益類事業(yè)單位將繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。事業(yè)單位改革不但有“劃出”，而且要實事求是有“劃進”。例如佛山市將市建設工程交易中心、政府采購中心、土地交易中心、藥品集中招標采購服務中心整合，組建佛山市公共資源交易中心，劃進公益一類事業(yè)單位，歸口佛山市政府行政服務中心管理。原來四個中心分別隸屬建設、國土、衛(wèi)生等不同的部門，其中三家是自收自支的事業(yè)單位。再比如，將市文藝創(chuàng)作研究室、市民間藝術團、佛山畫院、市雕塑院等4個正科級事業(yè)單位整合，組建了佛山市藝術創(chuàng)作院；佛山市將任務相同、相近或在一個區(qū)域內(nèi)重復設置的事業(yè)單位進行重組，打破條塊、部門界線整合，優(yōu)化了公共資源優(yōu)化配置。

財力作“后盾”，利益不受損

佛山事業(yè)單位改革有一個基本原則，就是要保證被改革者的待遇、福利不受影響。不讓被改革者承擔改革成本，保障其利益不受損。本輪事業(yè)單位改革，壓力最大的是經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，從事經(jīng)營生產(chǎn)活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企并不是第一次，歷次轉(zhuǎn)企，面臨的問題不是不能轉(zhuǎn)企，而是職工不愿轉(zhuǎn)企，擔心待遇下降，養(yǎng)老無保障。佛山市以公共財力為后盾，明確了轉(zhuǎn)企養(yǎng)老保險政策，減少了不確定性。例如，轉(zhuǎn)企前已辦理退休的“老人”，保留其現(xiàn)有社會保險待遇不變，轉(zhuǎn)企前在編且在2008年至2012年間辦理退休的“中人”，如按企業(yè)標準計發(fā)基本養(yǎng)老金低于按2007年12月事業(yè)工資計發(fā)的基本養(yǎng)老金，差額部分按比例給予補貼，2013年以后辦理退休的人員不再補差。財政為養(yǎng)老差額部分兜底，消除了后顧之憂。

佛山市不僅在事業(yè)單位改革方面投入巨大，而且不斷提高企業(yè)的養(yǎng)老保險待遇。目前，企業(yè)退休人員拿到的養(yǎng)老保險金比事業(yè)單位的退休工資還略高一些。經(jīng)營類事業(yè)單位不愿轉(zhuǎn)企，從全國范圍來看，很大的原因是企業(yè)養(yǎng)老保障待遇不如事業(yè)單位。佛山市企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距縮小，甚至企業(yè)反超事業(yè)單位，這為經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企鋪好了路。佛山市在事業(yè)單位改革中明確了“所有補貼、補償，如果單位承擔不了，全都由財政兜底。”在改革錯過最佳時機，改革進入疲勞期，“花錢買機制”是改革必要的成本。這也是吸取國有企業(yè)改革教訓，讓被改革者承擔改革成本，而留下的負面影響。

給弱者保障，給強者舞臺

佛山市事業(yè)單位改革并不是“單兵突進”，事業(yè)單位改革在深化行政體制改革與社會建設的大局中進行。佛山市順德區(qū)大部制改革為佛山市深化行政體制改革殺出了一條“血路”。順德41個黨政機構被精簡成16個，當外界質(zhì)疑大部制僅僅是物理組合，未發(fā)生化學反應時，廣東省高層意識到“改革的最大阻力來自于政府自身”，政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不該管的事情。2012年3月，佛山市被明確為廣東省行政體制改革試點市，以精簡行政審批職能為突破口，堅決取消一批、下放一批、向社會轉(zhuǎn)移一批，“拿出革自己命的勇氣”推進改革。以此進一步厘清政府和社會，政府與市場之間的關系，為事業(yè)單位改革打牢“基石”。

與此同時，還“事”于“事”，還權于社會。2012年5月，佛山出臺了《關于社會建設的意見》，一方面“積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革，形成獨立運作、自律管理的管理和運行模式。”另一方面“推進政府行業(yè)管理、社會生活事務管理等職能向具有資質(zhì)條件的社會組織轉(zhuǎn)移”。佛山市將事業(yè)單位改革納入社會建設大格局中，將培育社會組織與事業(yè)單位改革結(jié)合起來，打破公益服務準入“玻璃門”，不分舉辦性質(zhì)，通過服務購買，實現(xiàn)公益類事業(yè)單位與社會組織的準入平等地位。如建立以項目為導向的政府向社會組織購買服務機制；建立政府購買服務的經(jīng)費標準和績效考核體系，形成財政資金分配新機制。事業(yè)單位改革受制于行政體制改革的深度和社會發(fā)展的程度，著眼大局，系統(tǒng)推進才能事半功倍。

在以往改革中，個體無條件服從大局。但是隨著個人權利意識的覺醒，不關注被改革者個體的改革越來越難以推進。例如，佛山市電影公司原本是一個正科級事業(yè)單位，23個事業(yè)編制，當初轉(zhuǎn)企，召開職工大會，讓大家自主選擇，最后12人選擇跟著轉(zhuǎn)企闖市場，現(xiàn)在轉(zhuǎn)企的職工，工資比政府科級干部高出30%?！敖o弱者保障，給強者舞臺”是關注個體的集中體現(xiàn)。

佛山經(jīng)驗是否可復制？

廣東省作為全國五個試點省份之一，是全國分類推進事業(yè)單位改革的排頭兵，佛山市又作為廣東省的試點市，中央盯著廣東省，廣東省盯著試點市（部門）。佛山市相當于受到中央與廣東省的雙重關注?！霸圏c”帶有行政指令的色彩，上級制定政策目標，通過自上而下的行政方式指定某個地方政府開展創(chuàng)新性的政策試點工作。在我國，能否爭取到試點地區(qū)本身就是地方政府的一個政績。在試點過程中，上級政府的政策傾斜和關照，就是試點的“紅利”。頂著試點的“光環(huán)”，試點地區(qū)只能成功，不能失敗，于是試點本身就成為地方的重點工作，地方領導的重視隨之而來。

佛山市事業(yè)單位改革提前“交卷”，不能否認作為“試點”的特殊性。這其中，佛山市領導對事業(yè)單位改革的重視與支持，佛山市編辦將事業(yè)單位改革作為中心工作，都形成了佛山事業(yè)單位改革的利好環(huán)境。與此相對應，有的地方，在領導層面對事業(yè)單位改革仍未形成共識。不少地方編辦實際上是政府副職分管，政府不同副職分管的工作不一樣，各自為政，難以形成合力。佛山的啟示是，事業(yè)單位改革需要領導切實轉(zhuǎn)變理念，重視公共服務職能；在行政體制改革、社會建設框架下統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)推進；各部門協(xié)作才能取得比較好的效果。

本輪事業(yè)單位改革，行政類、公益類、經(jīng)營類等三類事業(yè)單位，最容易引起震蕩的是經(jīng)營類轉(zhuǎn)企。身份與社會地位的變化，多少讓職工心理有落差，如果相關利益受到損害更易激化矛盾。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，經(jīng)過幾輪事業(yè)單位改革之后，所剩無幾，繼續(xù)保留在事業(yè)單位“筐子”內(nèi)主要是一些涉及特殊行業(yè)或行業(yè)資源不多，經(jīng)營能力不強的單位，改革有一定的難度。佛山市公益三類將一些轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)社會組織仍不成熟的事業(yè)單位框在事業(yè)單位“籠子”里，仍自收自支，作為一個過渡，降低了“一刀切”推出去的震蕩風險。

中央5號文公益類只分為兩小類，并無“公益三類”。佛山“無痛”改革的一個重要啟示是，對這類長期贏利和市場競爭能力值得懷疑，前景不容樂觀的經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，要做到“扶上馬，送一程”。經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企不是“甩出去”就是改革了，經(jīng)營類事業(yè)單位在市場中站住腳跟，是10年乃是20年的事。如果沒有公益三類作為過渡，要給予此類事業(yè)單位政策優(yōu)惠和扶持，政府購買服務時不以組織性質(zhì)為依據(jù)，以提供服務優(yōu)劣為依據(jù)，給予其同等待遇。

有媒體質(zhì)疑佛山市事業(yè)單位改革“花錢買穩(wěn)定”。筆者認為這要從兩方面看，一方面被改革者正當利益的保護需要財力的投入。另一方面，事業(yè)單位改革是為了事業(yè)單位更好的發(fā)展，付出一定改革成本，換取新機制是必要的代價?！袄妗笔且粋€中性詞，從利益聯(lián)結(jié)，利益兼容出發(fā)，“帶土栽培”，“賠嫁妝”都是解決事業(yè)單位動力問題，從“要我改”變?yōu)椤拔乙摹薄?/p>

佛山市作為發(fā)達地區(qū)，有政府財力保障，減少了改革的阻力。公益類事業(yè)單位二次劃分，各單位博弈最厲害。劃在不同的類別意味著不同的財政支持。筆者與同在廣東省但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)編辦負責人交流時，問到佛山改革“無震蕩”原因何在？“財力”是對方給出的答案。在我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，有些應該由財政保障的公益一類仍保障不到位，有些應由財政給予大力支持的公益二類只得到象征性財政支持。更不用說轉(zhuǎn)企后，與事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距，政府有財力履行“身份有改變，待遇不降低”的承諾。在這種情況下，公益類的二次劃分，就不是從職能出發(fā)，而是從地方政府的財力出發(fā)。

佛山的實踐給其他地方以啟示，經(jīng)驗值得借鑒。事實上，佛山事業(yè)單位改革只是分類告了一個段落，改革遠遠沒有完成。分類只是事業(yè)單位改革的第一步，分類并不是改革的全部，也不是改革的目的。事業(yè)單位改革的目的是事業(yè)單位更好地發(fā)展，核心是創(chuàng)新體制機制。佛山市事業(yè)單位仍保留行政級別，去行政化仍未破題，建立法人治理結(jié)構仍在摸索，這都是事業(yè)單位改革深水區(qū)的問題。還有事業(yè)單位人事制度改革、養(yǎng)老保險制度改革等配套改革，佛山事業(yè)單位改革仍在路上。