《條例》實施以來對江蘇長江采砂管理影響分析

徐殿洋，李廣林

（江蘇省水政監(jiān)察總隊，210029，南京）

2002年1月1日，國務(wù)院《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱 《條例》）正式施行。這是國家第一次為一條河流的單一具體水事活動專門立法?！稐l例》施行具有重大的里程碑意義，標志著長江河道采砂管理進入有法可依、依法行政的新階段。江蘇地處長江下游，受采砂活動影響十分嚴重，是采砂管理的重點地區(qū)?！稐l例》施行后，江蘇堅決貫徹落實《條例》各項規(guī)定和措施，結(jié)合本地實際情況，創(chuàng)造性地開展工作，具有較強的典型性和代表性。深入分析《條例》施行對江蘇長江采砂管理的影響，有助于進一步明晰《條例》的重要作用，發(fā)現(xiàn)、研究和解決存在的問題和不足，推動長江采砂管理工作進一步開展，為重新啟動全國河道采砂管理的立法工作提供實踐參考。

一、江蘇長江采砂活動基本情況

20世紀80年代初期，改革開放剛剛拉開帷幕，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，對砂石等原材料的需求日益旺盛。特別是江蘇，地處長三角地區(qū)的重要位置，砂石需求量巨大。而江蘇長江河道中，蘊藏著豐富的砂石資源。開采江砂，既方便快捷，又利潤豐厚，很快成為熱點行業(yè)。特殊的地理位置和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，決定了江蘇必然是長江采砂活動最活躍的地區(qū)。

到20世紀90年代中期，數(shù)以千計的采砂船蜂擁進入長江江蘇水域。不法分子無視法律規(guī)定，狂挖濫采，晝夜不息。有人形容江面上“白天是百舸爭流，晚上是燈火通明”，場面“蔚為壯觀”。這其中，既有身價上千萬的“吸砂王”，也有漁船改裝的“馬自達”；既有以家庭為單位的個體采砂戶，也有地方政府組織的采砂公司，還有黑惡勢力控制下的采砂團伙。魚龍混雜，混亂不堪，非法采砂活動十分猖獗。

非法采砂危害嚴重，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是河勢穩(wěn)定遭到破壞。大型“吸砂王”日采能力超萬噸，吸深可達水面以下40～50m，在江底河床上形成的錐形漏斗影響半徑可達數(shù)百米。數(shù)量眾多的采砂船在同一水域大肆開采江砂，導致部分河段河床結(jié)構(gòu)和水流走勢發(fā)生變化，造成岸線崩退，嚴重影響兩岸生產(chǎn)力布局，引起重大社會事件和經(jīng)濟損失。二是防洪安全受到威脅。越是險工險段水域，江砂質(zhì)量越是優(yōu)良，容易發(fā)生大規(guī)模非法采砂。1996年1月6日，長江鎮(zhèn)揚河段沙頭河口下段人民灘，采砂導致江岸發(fā)生大規(guī)模窩崩，數(shù)小時內(nèi)坍失 300 多畝（20 hm2）灘地，最大坍進350m，拋石護岸坍毀460m，引起強烈的社會反響。三是通航安全得不到保證。長江是重要的黃金通道，特別是江蘇段，水運事業(yè)繁榮。采砂船隨意停泊聚集，運砂船頻繁穿越航道，嚴重擾亂正常通航秩序，引發(fā)海損事故不斷。1991—1994年，長江鎮(zhèn)江段發(fā)生與采砂有關(guān)的水上交通事故267件，船毀人亡，直接經(jīng)濟損失近4000萬元。四是引發(fā)社會治安事件。非法采砂的暴利驅(qū)使黑惡勢力介入其中，爭地盤，搶砂源，尋釁滋事，打架斗毆，引發(fā)社會恐慌。90年代中后期，僅江蘇寧鎮(zhèn)揚水域，就有多個犯罪集團非法持有槍支，通過暴力威脅，控制非法采砂市場。其中姜德平案被稱為“長江打黑第一案”，首犯姜德平于2003年被執(zhí)行死刑。此外，非法采砂導致生態(tài)環(huán)境惡化，因影響漁業(yè)生產(chǎn)而導致的群體性上訪事件也時有發(fā)生。非法采砂還嚴重損毀基礎(chǔ)設(shè)施。1991年10月，連接揚州、鎮(zhèn)江的過江通信電纜因非法采砂被損壞，致使大江南北通信中斷4個多小時。

二、《條例》實施前江蘇長江采砂管理情況

1.江蘇境內(nèi)江砂實施禁采

江蘇省政府1996年和1998年兩次發(fā)布通知，在長江流域率先實施江砂禁采。江蘇段禁采后，其他江段非法采砂問題日益突出。這一情況既反映了江蘇禁采的成效，也使得局部江段混亂的情況逐漸演變成長江中下游干流全線非法采砂嚴重的局面。采砂船上下流竄，非法采砂四處蔓延，僅僅依靠個別地方的區(qū)域行政措施，不可能從根本上解決問題，必須上下游聯(lián)動。在江蘇禁采的示范帶動下，至2001年年初，長江中下游干流1800余km河段全線禁采江砂。

2.出臺地方性法規(guī)

江砂禁采后，管理部門面臨一個尷尬局面，就是相關(guān)法律法規(guī)對河道采砂的管理均為原則性規(guī)定，不具備可操作性，無法準確施行。因此，對采砂活動的管理面臨 “無法可依”的狀態(tài)。為解決這一問題，江蘇省九屆人大常委會四次會議于1998年8月28日通過 《關(guān)于在長江江蘇水域嚴禁非法采砂的決定》（以下簡稱《決定》）。這是流域內(nèi)第一個長江采砂管理的法律規(guī)范，《決定》的出臺為打擊非法采砂活動提供了有力的法制保障。

3.嚴厲打擊非法采砂活動

江蘇實施江砂禁采后，組織相關(guān)部門的執(zhí)法力量，加大巡查力度，多次開展聯(lián)合集中打擊行動，依照相關(guān)法律法規(guī)要求，嚴肅處理非法采砂行為。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1996年10月禁采開始至2001年年底，江蘇共出動執(zhí)法人員14萬多人（次），出動執(zhí)法船艇超過1萬艘（次），查處打擊非法采砂6000余起。

盡管江蘇省采取了一系列措施，在短期內(nèi)取得了一定成效，但是由于采砂管理涉及多方面的利益調(diào)整，各種問題暴露，矛盾凸顯，困難重重。一是涉砂管理部門眾多，政出多門，各行其是，使管理無所適從。二是一些部門遇到利益就上，碰到責任就推。以罰代管，縱容非法采砂，甚至為非法采砂提供保護等事件普遍存在。三是管理能力不足，人員、裝備、經(jīng)費得不到保障。因此，非法采砂在經(jīng)過前期短暫的調(diào)整后，呈現(xiàn)出更加猛烈的反彈態(tài)勢。

三、《條例》實施對江蘇長江采砂管理的影響分析

江蘇的探索引起廣泛關(guān)注?！稐l例》立法調(diào)研組專門到江蘇開展調(diào)研，并充分參考和吸收了江蘇的一些制度措施。如江蘇省政府1996年 《關(guān)于我省境內(nèi)長江河道暫停采砂活動的通知》（蘇政傳發(fā)〔1996〕241 號）第一條“要建立暫停采砂的行政領(lǐng)導負責制，明確一名政府領(lǐng)導分管”的內(nèi)容，被《條例》吸收并進一步完善，成為《條例》第三條第二款“長江采砂管理，實行地方人民政府行政首長負責制”。江蘇省人大《決定》的一些內(nèi)容，如對非法采砂的界定及處罰、對采砂船舶的指定停泊及違規(guī)處理等，也在《條例》中有所體現(xiàn)。

《條例》頒布施行后，江蘇以此為契機，在前期工作的基礎(chǔ)上，進一步更新理念，理順體制，提升能力，強化措施，充分發(fā)揮《條例》的重要作用，走出了一條特色鮮明而又亮點紛呈的采砂管理新路子。

1.《條例》確定的立法目的，為江蘇樹立“以禁為主，嚴格管理”的管理理念指明了方向

《條例》是在長江非法采砂十分嚴重、對沿江經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全造成嚴重威脅的特殊背景下產(chǎn)生的。因此，《條例》開篇就明確其立法目的是“加強長江河道采砂管理，維護長江河勢穩(wěn)定，保障防洪和通航安全”。江蘇長江河道內(nèi)雖然蘊藏著豐富的砂石資源，但采砂管理的首要問題并不是資源利用問題，而是安全管理的問題。江蘇是我國經(jīng)濟社會最發(fā)達的省份之一。長江江蘇段在促進江蘇乃至整個長三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。因此，長江的河勢穩(wěn)定、防洪安全、通航安全、生態(tài)環(huán)境等備受各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注。但是，江蘇境內(nèi)長江干流流路曲折，汊河發(fā)育，洲灘眾多，河勢不穩(wěn)，沖淤變化較大。雖經(jīng)多年整治，河勢變化得到初步控制，防洪形勢有所好轉(zhuǎn)，但仍不容樂觀。因此，江蘇樹立了“以禁為主，嚴格管理”的理念，以日常巡查為基本措施，以集中打擊為主要手段，以輿論宣傳為重要輔助，堅持對非法采砂活動的高壓嚴打態(tài)勢。同時，江蘇采取“陸治水打”策略，將管理重點從“水上”向“岸上”延伸，通過實行關(guān)閉采砂企業(yè)、采砂戶轉(zhuǎn)產(chǎn)安置、砂場整治等一系列綜合措施，減少采砂船只，有效削弱了非法采砂的基礎(chǔ)。經(jīng)過10年不懈努力，基本實現(xiàn)了對采砂活動的有效控制，初步達到了《條例》的立法目的。

2.《條例》明確的管理體制，為建立政府負責、水利主管、相關(guān)部門配合的管理責任體系奠定了基礎(chǔ)

一是《條例》規(guī)定長江采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制。雖然江蘇在禁采通知中要求建立行政領(lǐng)導負責制，但《條例》從法律層面明晰地方政府加強長江采砂管理的義務(wù)和責任，其權(quán)威性更強。江蘇沿江縣級以上政府均明確長江河道采砂行政首長負責人，并在省內(nèi)主流媒體上公告；將長江河道采砂管理責任納入每年省政府與沿江各市政府簽訂的“防汛責任狀”；組織協(xié)調(diào)開展打擊非法采砂、砂場整治、推進采砂戶轉(zhuǎn)產(chǎn)等工作。實施政府行政首長負責制，強化了協(xié)調(diào)，為采砂管理工作提供了堅實的政治保證。二是《條例》規(guī)定水行政主管部門具體負責長江采砂的管理和監(jiān)督檢查工作，確立了水行政主管部門在長江采砂中的主管地位，使“多頭管理，以利相爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙患覡款^，多家配合，權(quán)責一致”。江蘇率先啟動長江采砂管理職能移交工作，并在全江各省首先實現(xiàn)沿江所有水行政主管部門對境內(nèi)長江采砂的監(jiān)督管理。各級水行政主管部門勇挑重擔，勵精圖治，嚴格依法行政，切實加強管理，迅速扭轉(zhuǎn)非法采砂嚴重的局面，數(shù)以千計的大型 “吸砂王”退出江蘇水域；非法采砂處于總體可控狀態(tài)；超過1.5億m3的工程性采砂項目實現(xiàn)依法安全有序的管理目標；長江采砂管理的長效機制正在逐步形成。三是 《條例》規(guī)定了相關(guān)部門在涉砂管理方面的職責。長江河道采砂管理是一項綜合性很強的社會工程，依靠某一個部門管理是困難的，必須加強相關(guān)部門在法律框架內(nèi)的合作，形成管理合力，才能事半功倍?！稐l例》施行后，江蘇積極開展相關(guān)工作，通過建立聯(lián)合執(zhí)法機制和聯(lián)席會議制度等形式，加強水行政主管部門與相關(guān)部門的合作，并不斷深化合作內(nèi)涵，豐富合作內(nèi)容。江蘇水行政主管部門與長江海事機構(gòu)在信息交流和巡查方面積極配合，取得良好成效。水利與公安機關(guān)的配合，保證了大案要案的查處，保障了水行政執(zhí)法人員的人身安全，增強了執(zhí)法的威懾力量，有效提高了執(zhí)法效果。

3.《條例》規(guī)定的論證和許可制度，為工程性采砂管理提供了依據(jù)

江蘇堅持社會效益優(yōu)先原則，對長江中下游干流采砂規(guī)劃中確定的5個經(jīng)營性采砂區(qū)的開禁一直持謹慎態(tài)度。但對公益性質(zhì)的吹填造地采砂則積極探索，大膽實踐，初步形成了具有江蘇特色的工程性采砂項目管理模式。一是科學規(guī)劃。根據(jù)長江不同河段的防洪、河勢治理、水資源等不同的規(guī)劃治理要求，科學合理地制定并落實采砂規(guī)劃。二是充分論證。科研技術(shù)單位在編制采砂可行性論證報告時，現(xiàn)場測量，合理分析，科學計算，在報告中真實反映采砂需求量、影響程度等主要指標。三是嚴肅審批。行政機關(guān)堅持行政審批的權(quán)威性，嚴格把關(guān)，現(xiàn)場察勘，嚴肅審批。對存在故意隱瞞事實、降低采砂需求量等問題的項目，堅決不予審批；對一些未經(jīng)批準吹填采砂的違法工程項目，依法嚴厲打擊，堅決取締。四是嚴格監(jiān)管。江蘇省水利廳出臺 《江蘇省長江河道工程類采砂現(xiàn)場監(jiān)管方案編制導則》，以現(xiàn)場監(jiān)管方案的制訂為抓手，成立組織，落實責任，落實措施，并將行政手段和技術(shù)手段有機結(jié)合起來，實施全程“旁站式”監(jiān)管，特別加強對采區(qū)平面范圍、采砂深度、采砂期限、采砂量、采砂船只、吹填區(qū)等六大關(guān)鍵要素的控制，從而達到“四防”（開采防超，運輸防賣，現(xiàn)場防亂，人員防腐）要求，實現(xiàn)工程性采砂管理的穩(wěn)定有序。五是專項驗收。專項驗收的主要目的是為了檢查工程建管各方是否已經(jīng)切實履行了各自職責，對采砂量進行最終認定，研究吹填采砂管理的后續(xù)工作。江蘇規(guī)定，所有工程性采砂項目未經(jīng)專項驗收的，不得交付使用?？h級行政區(qū)域內(nèi)，前一個項目竣工后，沒有進行專項驗收的，原則上不再批準其他采砂項目。

4.《條例》確定的管理目標，對加強采砂管理能力建設(shè)提出了要求

要達到長江河道采砂依法、科學、有序管理的目標，切實履行國家法律法規(guī)所賦予的職責，完成日常監(jiān)督管理工作，必須要具備基本適應(yīng)管理需求的管理能力?！稐l例》實施后，江蘇初步探索出的執(zhí)法基地等多項管理能力建設(shè)措施發(fā)揮了積極作用，并得到了水利部的肯定和推廣。一是明確職責，建立專管機構(gòu)。專管機構(gòu)是長江采砂管理能力建設(shè)的重中之重?！稐l例》施行后，從2005年3月成立省級管理機構(gòu)以來，沿江有采砂管理任務(wù)的市縣基本實現(xiàn)了管理機構(gòu)的專門化。二是充實力量，加強專職隊伍。按照行業(yè)內(nèi)部綜合執(zhí)法的要求，江蘇在原有的水行政執(zhí)法隊伍的基礎(chǔ)上，充實人員，強化職能，采砂管理執(zhí)法力量不斷得到加強。目前，江蘇沿江有9個水政監(jiān)察支隊、23個大隊，共有200多名水行政執(zhí)法人員從事長江采砂執(zhí)法管理，長江采砂管理執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)基本形成。三是加大投入，完善專門裝備。執(zhí)法裝備是長江采砂管理必備的物質(zhì)基礎(chǔ)。《條例》施行后，江蘇加大財政投入，拓展資金渠道，采砂管理硬件不斷加強。到目前為止，江蘇共有執(zhí)法船艇36條、執(zhí)法車28輛，還配備了一批調(diào)查取證及防護設(shè)備，執(zhí)法能力明顯提高。四是統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)執(zhí)法基地。執(zhí)法基地是長江采砂管理執(zhí)法的重要依托。2002年江蘇在蘇皖邊界銅井建設(shè)了全江第一個采砂管理執(zhí)法基地，在很短時間內(nèi)，省際邊界及其周邊水域一度嚴重的非法采砂形勢很快得到有效控制。目前，江蘇已建成基地6處，在建14處，籌建4處?；厝拷ǔ蛇\行后，可滿足執(zhí)法人員接舉報后30分鐘內(nèi)到達現(xiàn)場的要求，做到靠前指揮，便于集結(jié)，快速反應(yīng)，形成震懾，從而實現(xiàn)對境內(nèi)長江水域非法采砂的全面控制。

四、對《條例》的幾點想法

《條例》是在一種特殊歷史背景下出臺的，準備上的倉促也帶來對一些問題的處理并不徹底。加上立法本身固有的滯后性，新問題不斷出現(xiàn)，應(yīng)當引起各方面關(guān)注。

（1）加強長江河道采砂管理地方政府行政首長責任制體系建設(shè)，保障地方政府行政首長負責制切實落到實處。政府負責是長江采砂管理體制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實踐證明，各級地方政府在加強管理保障、部門組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，目前這項制度還不具備普遍約束力，執(zhí)行這項制度的成效主要取決于行政首長的重視程度。我們認為，要完善和豐富責任制體系建設(shè)，通過將采砂管理工作納入政府績效考核，或出臺權(quán)威性的責任追究辦法，推動地方行政首長負責制真正落到實處，使這項制度發(fā)揮更大作用。

（2）進一步完善吹填造地等工程性采砂項目管理?！稐l例》出臺時，吹填造地等工程性采砂活動初現(xiàn)端倪，因此，《條例》中工程性采砂管理的內(nèi)容相當薄弱。盡管水利部在實施辦法中作了一定的補充和完善，但仍不能滿足要求。如在“采砂”概念的界定上，碼頭前沿、港口疏浚是否屬于采砂活動，是否受《條例》及其實施辦法的調(diào)整；又如對違法采砂吹填項目的處理在相關(guān)法律中沒有明確規(guī)定。隨著岸線資源的不斷開發(fā)利用，工程性采砂必將成為采砂管理的重要內(nèi)容，甚至是主要內(nèi)容。因此，有必要對《條例》或《實施辦法》作進一步完善，保障對工程性采砂依法科學管理。

（3）盡快出臺全國河道采砂管理的專門法律。長江采砂管理工作不是孤立的，與其他河湖的采砂管理相互作用，相互影響。長江多年采砂已形成龐大的作業(yè)群體和大量過剩的采砂船只，隨著砂石市場需求的持續(xù)旺盛和長江采砂管理力度的不斷加大，大量采砂人員和船只轉(zhuǎn)向其他河湖采砂，這些河湖正陷入《條例》出臺前長江采砂管理遭遇的困境。建議參考《條例》，盡快出臺全國河道采砂管理的專門法律，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)河道采砂的規(guī)范管理。

[1]吳志廣.長江河道采砂管理實踐與探索[M].武漢:長江出版社,2008.

[2]江蘇省水利廳.《長江河道采砂管理條例》后評估報告[R].2008.