太湖流域依法行政依法治水的實踐探索

巫菡蕾，劉國紅

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理條例》（以下簡稱《條例》）是流域綜合管理和保護(hù)的一項重大法律制度建設(shè)，也是立法工作服務(wù)流域經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措。立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法才是關(guān)鍵，好的法律制度仍需一個付諸實踐的艱巨過程。強化監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法，是貫徹實施《太湖流域管理條例》、推進(jìn)依法行政和依法治水的關(guān)鍵。

一、《條例》對流域監(jiān)督執(zhí)法工作的促進(jìn)作用

1.明晰監(jiān)督職責(zé)

《條例》明確了地方人民政府及其水行政、環(huán)境保護(hù)等主管部門，以及太湖流域管理機構(gòu)的監(jiān)測及監(jiān)督檢查職責(zé)。地方人民政府建立飲用水水源保護(hù)區(qū)日常巡查制度，在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)設(shè)置水質(zhì)、水量自動監(jiān)測設(shè)施。組織對飲用水水源、供水設(shè)施以及居民用水點的水質(zhì)進(jìn)行實時監(jiān)測。環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)督性監(jiān)測，加強對重點水污染物排放總量削減和控制計劃落實情況的監(jiān)督檢查，并按照職責(zé)權(quán)限定期向社會公布。太湖流域管理機構(gòu)和兩省一市人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)水文水資源監(jiān)測，加強對水功能區(qū)保護(hù)情況的監(jiān)督檢查，定期公布水資源狀況；太湖流域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)兩省一市行政區(qū)域邊界水域和主要入太湖河道控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，以及太湖流域重點水功能區(qū)和引江濟太調(diào)水的水質(zhì)監(jiān)測。

2.創(chuàng)新監(jiān)督手段

《條例》建立了區(qū)域暫停審批制度，規(guī)定未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃，行政區(qū)域邊界斷面、主要入太湖河道控制斷面未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)，未完成違法設(shè)施拆除、關(guān)閉任務(wù)，因違法批準(zhǔn)新建、擴建污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目造成供水安全事故等嚴(yán)重后果等情形的，要暫停辦理相關(guān)區(qū)域可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項目的審批、核準(zhǔn)以及環(huán)境影響評價、取水許可和排污口設(shè)置審查等手續(xù)，并通報有關(guān)地方人民政府采取治理措施。同時《條例》還規(guī)定主要入太湖河道控制斷面未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的，在不影響防洪安全的前提下，關(guān)閉其入湖口門并組織治理。

3.建立考核制度

《條例》規(guī)定國家對太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治實行地方人民政府目標(biāo)責(zé)任制與考核評價制度。國務(wù)院有關(guān)部門，對兩省一市人民政府水資源保護(hù)和水污染防治目標(biāo)責(zé)任執(zhí)行情況進(jìn)行年度考核，考核結(jié)果報國務(wù)院。同時規(guī)定了地方各級政府逐級考核的責(zé)任。

4.推動信息互通

《條例》規(guī)定建立統(tǒng)一的太湖流域監(jiān)測信息共享平臺，實現(xiàn)全流域監(jiān)測信息的互聯(lián)互通、資源共享，提升流域整體監(jiān)督執(zhí)法的決策支持與保障能力?！稐l例》還建立了跨部門跨地區(qū)的違法行為互相通報機制，太湖流域縣級以上地方人民政府水行政、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門和太湖流域管理機構(gòu)，在對太湖開發(fā)、利用、保護(hù)、治理的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)當(dāng)通報有關(guān)部門進(jìn)行查處，必要時可以直接通報有關(guān)地方人民政府進(jìn)行查處。

5.加大處罰力度

《條例》在與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)銜接的基礎(chǔ)上，提高了對違法行為的罰款數(shù)額，對破壞太湖流域水資源、造成水污染的各類違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

6.明確責(zé)任追究

《條例》對有關(guān)管理部門、單位及其相關(guān)工作人員不履行相關(guān)管理職責(zé)，規(guī)定了責(zé)令改正、通報批評、行政處分、依法追究刑事責(zé)任等責(zé)任追究辦法。

二、流域監(jiān)督執(zhí)法工作的新特點

流域監(jiān)督執(zhí)法工作涉及面寬，專業(yè)性強，且隨著《條例》的實施，監(jiān)督執(zhí)法工作將呈現(xiàn)出新的特點。

1.任務(wù)更重

《條例》結(jié)合流域?qū)嶋H和水環(huán)境綜合治理經(jīng)驗提出的一些創(chuàng)新制度，如對太湖等重點河湖水域及沿岸一定陸域范圍實行特別保護(hù)，對垃圾場、水上餐飲、高爾夫球場等實行項目禁入，明確運輸劇毒物質(zhì)、危險化學(xué)品的船舶不得進(jìn)入太湖。為了確保這些新的制度切實得到落實，相關(guān)部門監(jiān)督執(zhí)法的范圍更廣，內(nèi)容更多，任務(wù)更重。

2.阻力更大

《條例》除了規(guī)范管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入，規(guī)定了禁止可能造成水資源短缺、水質(zhì)惡化、污染加劇、洪澇災(zāi)害、湖面萎縮、地下水超采、生態(tài)退化的各類行為的預(yù)防保護(hù)措施外，還規(guī)定了調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局，淘汰落后產(chǎn)能，拆除、關(guān)閉、搬遷現(xiàn)有與《條例》不符的企業(yè)、設(shè)施，實施排污總量控制削減及退漁還湖、退地還湖等治理措施和退出機制，這必然涉及既得利益的調(diào)整甚至削減，也涉及局部利益對流域全局利益的服從。隨著利益主體多元化、利益格局復(fù)雜化，嚴(yán)格、公正實施監(jiān)督執(zhí)法的阻力非常大。

3.聯(lián)系更緊

《條例》一方面規(guī)定水利、環(huán)保、漁業(yè)、交通等部門和太湖流域管理機構(gòu)都要依法加強監(jiān)督檢查，有關(guān)審查、審批主管部門都可以依法實施暫停審批；另一方面也對相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了分工和有序銜接，例如，以“未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃”作為依據(jù)實施暫停審批時需要環(huán)境保護(hù)部門的相關(guān)監(jiān)督信息，以“行政區(qū)域邊界斷面、主要入太湖河道控制斷面未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)”作為依據(jù)實施暫停審批則需要太湖流域管理機構(gòu)的監(jiān)測監(jiān)督數(shù)據(jù)，各有關(guān)部門在監(jiān)督執(zhí)法工作中的信息溝通顯得尤為重要。

三、太湖流域水行政監(jiān)督執(zhí)法的經(jīng)驗

1.流域水法規(guī)建設(shè)成績顯著

近年在國家水法規(guī)體系不斷完善的基礎(chǔ)上，流域內(nèi)兩省一市圍繞防汛抗旱、水利工程管理、河道及采砂管理、水資源管理、水土保持、水行政執(zhí)法等不斷強化地方立法力度，出臺了如《江蘇省湖泊保護(hù)條例》《浙江省建設(shè)項目占用水域管理辦法》《上海市飲用水水源保護(hù)條例》等一系列地方性法規(guī)、規(guī)章，為流域依法行政、依法治水奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.水行政執(zhí)法體系不斷健全

流域各省、市以及太湖流域管理局不斷加大執(zhí)法機構(gòu)、隊伍及裝備建設(shè)力度，組織開展多渠道、多形式、多層次的選拔、培訓(xùn)與考核，任命水政監(jiān)察員，人員配置日趨合理，素質(zhì)不斷提高。同時，擬訂了一整套內(nèi)部規(guī)章制度及執(zhí)法文書，水政監(jiān)察硬件條件不斷改善，水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施從無到有，逐步發(fā)展壯大，各水政監(jiān)察隊伍都配備了車船、調(diào)查取證、信息處理等基本設(shè)備，在巡查、調(diào)查取證、案件查處等工作中發(fā)揮了重要作用。

3.水行政執(zhí)法力度不斷加大

流域內(nèi)各級水政監(jiān)察隊伍認(rèn)真履職，不斷加大水行政執(zhí)法力度，通過開展專項執(zhí)法活動，加強巡查，查處案件，為維護(hù)正常的水事秩序、保障流域水資源可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。如江蘇省開展了百湖執(zhí)法大檢查專項活動，在全省范圍內(nèi)掀起了保護(hù)湖泊、維護(hù)河湖健康生命的新高潮。浙江省執(zhí)法隊伍多級聯(lián)動，聯(lián)合開展水政巡查，加大對河道、水工程、取水戶以及開發(fā)建設(shè)項目等巡查和查處力度，取得明顯成效。上海市加強工作協(xié)同，市區(qū)聯(lián)手，專業(yè)聯(lián)合，部門聯(lián)防，條塊聯(lián)動，以“三違一堵”“汛期水環(huán)境安全保障”“蘇州河上游泥漿入河排口檢查”等專項執(zhí)法活動為抓手，嚴(yán)肅查處各類水事違法案件，依法維護(hù)了水務(wù)管理正常秩序。太湖流域管理局不斷強化日常巡查，及時發(fā)現(xiàn)、報告水事違法行為，為及時查處違法案件發(fā)揮了重要作用。同時以直接查處違法案件為抓手，不斷加大查處和督辦力度，水事違法項目明顯減少，水事秩序明顯改善。

4.積極探索水行政執(zhí)法合作機制

太湖流域管理局會同地方水行政主管部門多次組織開展聯(lián)合執(zhí)法檢查和專項執(zhí)法行動，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提出了“一湖兩河”水行政執(zhí)法聯(lián)合巡查制度，將聯(lián)合巡查、定期磋商、案件處理、重大或有特殊影響案件的報告、案件督辦、培訓(xùn)與交流、表彰等多種流域和區(qū)域的合作機制以制度的形式予以固定。該制度實施以來，太湖流域管理局各級執(zhí)法隊伍組織地方開展了20余次聯(lián)合巡查，共發(fā)現(xiàn)、處理水事違法案件近百起，一批大案要案和影響較大的水事違法案件得到了依法妥善處理，擴大了影響，充分發(fā)揮流域和區(qū)域的合力優(yōu)勢，推進(jìn)了水行政執(zhí)法工作。

四、進(jìn)一步強化監(jiān)督執(zhí)法的建議

1.完善監(jiān)督執(zhí)法工作制度

要建立完善執(zhí)法巡查、立案和報告等制度，對監(jiān)督執(zhí)法各個具體環(huán)節(jié)的執(zhí)法規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)致的規(guī)定，防止執(zhí)法隨意性，根據(jù)不同職責(zé)范圍、工作層面，規(guī)定執(zhí)法巡查的目標(biāo)、巡查頻次、主要任務(wù)、工作重點及對巡查工作的具體要求，以及保障執(zhí)行的措施，規(guī)范巡查報告行為，理順報告處理程序，明確違法項目檢查要求，強化巡查紀(jì)律和臺賬管理，落實巡查責(zé)任，同時對違法行為的取證立案等工作作出規(guī)定，杜絕有案不立的問題發(fā)生。實現(xiàn)事后查處向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，有效提高預(yù)防和及時發(fā)現(xiàn)、處理水事違法行為能力。

2.加大監(jiān)督執(zhí)法力度

各有關(guān)部門要按照 “高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，采取更有力、更堅決的措施”的精神，在職責(zé)范圍內(nèi)加強對太湖開發(fā)、利用、保護(hù)、治理的監(jiān)督檢查，加大查處違法行為的力度，確?！稐l例》規(guī)定的各項制度不折不扣地執(zhí)行。要及時組織開展貫徹實施《條例》專項執(zhí)法活動，重點加大對違法取水、違法排污、違法建設(shè)、非法侵占河湖水域岸線等行為的查處力度。及時跟蹤調(diào)查違法行為，掌握第一手資料和證據(jù)，并做好查處和督促落實工作，確保處理、處罰措施落實到位。

3.形成監(jiān)督執(zhí)法合力

監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任部門需建立規(guī)范、暢通的溝通方式和協(xié)作機制，發(fā)揮太湖流域監(jiān)測信息共享平臺的優(yōu)勢，對監(jiān)測監(jiān)督信息、審查審批結(jié)果等信息實施共享，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)屬于其他部門管轄的違法行為依法通報有關(guān)部門進(jìn)行查處，確保有關(guān)監(jiān)督執(zhí)法主體都能及時準(zhǔn)確掌握相關(guān)情況，使監(jiān)督執(zhí)法工作始終占據(jù)主動。同時要在水利部門聯(lián)合巡查的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化建立跨區(qū)域跨部門的聯(lián)合巡查制度，有效整合監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段、監(jiān)督人員、監(jiān)督裝備等，達(dá)到最大程度的優(yōu)勢互補，共同發(fā)現(xiàn)問題，共同確定處置方案，共同檢查驗收整改情況，提高監(jiān)督執(zhí)法效率，共同維護(hù)流域的水事秩序和安全。

4.建立責(zé)任機制

要完善執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究制度，健全內(nèi)外部監(jiān)督制約機制，強化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督，明確監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任，督促各級領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法人員主動發(fā)現(xiàn)和糾正本單位、本部門在執(zhí)法過程中存在的違法違紀(jì)問題。重點加強對不履行供水安全監(jiān)測、報告預(yù)警職責(zé)，發(fā)生供水安全事故不及時采取應(yīng)急措施，不執(zhí)行取水總量控制制度，不履行水資源調(diào)度職責(zé)等行為的監(jiān)督，對因監(jiān)督不力以及嚴(yán)重失察造成所屬人員嚴(yán)重違法違紀(jì)的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。

5.開展宣傳教育

以水法、防洪法、水土保持法以及《太湖流域管理條例》等為重點，充分利用“世界水日”“中國水周”“世界環(huán)境日”“全國法制宣傳日”等集中開展法制宣傳活動，通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、講座、培訓(xùn)、座談會等多種形式和手段，強化面向社會公眾的水法規(guī)宣傳。繼續(xù)開展面向流域相關(guān)管理部門、基層地方政府等的宣傳教育，加強對執(zhí)法相對人的宣傳教育，以點帶面，逐步形成尊重水法律、遵守水法律的良好氛圍。

[1]李國英.全面落實《太湖流域管理條例》推進(jìn)太湖流域水利事業(yè)又好又快發(fā)展[J].中國水利，2011（21）.

[2]葉建春.全力抓好《太湖流域管理條例》貫徹實施[J].中國水利，2011（21）.