周正明 楊愛清 金連芳

（中共迪慶州委黨校 培訓部，云南 香格里拉 674400）

迪慶州生態(tài)移民的政策選擇

周正明 楊愛清 金連芳

（中共迪慶州委黨校 培訓部，云南 香格里拉 674400）

在生態(tài)脆弱的迪慶州發(fā)展中，移民是一個重要環(huán)節(jié)并有特殊的政策要求。為此，迪慶州必須通過制定或爭取政策，加大教育扶貧的力度，增強城鎮(zhèn)的綜合承載力，完善城鎮(zhèn)化政策體系，創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式，才能穩(wěn)步有序地搞好生態(tài)移民工作。

迪慶州；生態(tài)移民；產業(yè)扶貧；政策建議

迪慶藏族自治州（以下簡稱迪慶州）地處云南西北部，是反分裂、反滲透的前沿，是“三江并流”世界自然遺產腹心區(qū)，是以藏民族為主的多民族聚居區(qū)，特殊的戰(zhàn)略區(qū)位、生態(tài)敏感地帶和民族文化帶成為全省乃至全國維護穩(wěn)定、生態(tài)安全、文化保護的重點地區(qū)，推進“全國藏區(qū)跨越發(fā)展和長治久安示范區(qū)”的建設，對于維護祖國統(tǒng)一，保護長江、瀾滄江上游生態(tài)環(huán)境，促進民族團結，弘揚繼承優(yōu)秀民族文化具有重大的戰(zhàn)略意義。沒有農村的小康，就沒有迪慶全面的小康。而進行生態(tài)移民是這一地區(qū)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文對此進行一些探討。

一、迪慶州易地扶貧開發(fā)的回顧與反思

迪慶州有計劃、有組織、有規(guī)模的開展扶貧開發(fā)活動，始于1987年8月，以成立專門的扶貧開發(fā)機構為標志。20多年來，迪慶州開展扶貧開發(fā)工作的艱難歷程，可概括為4個階段：開發(fā)式扶貧階段（“七五”期間）、扶貧攻堅階段（“八五”期間）、實現溫飽階段（“九五”期間）、建設小康社會階段（“十五”、“十一五”期間）。每個時期針對農村貧困的特點和亟待解決的問題采取了傾斜性的對策和措施。主要采取了以下扶貧方式：以工代賑、易地扶貧、安居溫飽、攻堅鄉(xiāng)和民族特困鄉(xiāng)、勞動力培訓與轉移、整村推進、產業(yè)扶持、信貸扶持、掛鉤扶持、對口幫扶，其中易地扶貧，進行生態(tài)移民的力度不小，有成效，但也存在問題。

1、易地扶貧搬遷的現狀。對因受生存條件的限制，長期無法脫貧和扶貧成本過高、收益低、返貧率高的高寒山區(qū)、半山區(qū)貧困戶采取易地扶貧模式。迪慶于1999年成立了易地扶貧領導小組辦公室，制定了《迪慶州易地扶貧開發(fā)實施方案》，根據各地不同情況，主要采用移民建鎮(zhèn)（完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)，讓移民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求生存發(fā)展空間）、移民并村（貧困農戶就地就近移民搬遷，形成一定的居住規(guī)模，再實施整片整村的扶貧項目）、移民搬遷（在州內選擇較適合人居、有條件發(fā)展的地域，有序地進行移民搬遷）三種方式推進易地扶貧。易地扶貧搬遷項目實施后，迪慶州認真貫徹落實此項政策，多方爭取資金，通過不懈努力，易地扶貧搬遷取得了顯著成效。一部分地區(qū)、一部分人通過易地扶貧搬遷發(fā)展了起來，走上了生活富裕的道路。2008年，易地扶貧開發(fā)投入650萬元資金，異地安置15個點、280戶、1300人。其中，香格里拉縣200萬元，異地安置400人；德欽縣200萬元，異地安置400人；維西縣250萬元，異地安置500人。

2、易地扶貧搬遷存在的主要問題。易地扶貧搬遷方式，在扶貧攻堅，解決貧困人口溫飽問題上取得了巨大成就，但不可否認的是，易地扶貧搬遷方式也存在著一些不可忽視的問題，這些問題主要集中在移民遷入地：（1）土地矛盾。易地扶貧搬遷方式采取的主要是從農村遷移到農村，移民仍然從事農業(yè)生產，靠農業(yè)種植維持生活。移民遷移到遷入地后，當地居民的土地要進行新的調整，分配給移民，由于土地資源有限，土地分配少，移民增收困難。隨著移民點人口的增加，人多地少的矛盾日益顯現出來，又成為新的制約發(fā)展的因素。（2）水資源緊張。土地和水，是農民賴以生存與發(fā)展的兩大自然資源。有的移民安置點有充足的土地資源，但因缺水而受到制約。在缺水、干旱的年份，農作物無法栽種，一年的糧食無望，基本生活將無法保障。（3）遷移消耗。移民安置，建房支出是必須的。除國家給每戶移民補助部分建房款外，農戶還需自己投入資金來完善住房要求，還要配套建設廚房、廁所、院壩及購買生活用具等。對部分移民戶來說，這些投入不僅花光了有限的積蓄，而且還負債累累，根本談不上再謀發(fā)展。（4）造成對遷入地生態(tài)環(huán)境的新破壞。移民安置點的建設，使人口相對集中，增加了人口數量，安置點面臨著更多的土地開發(fā)和物質消耗，人類活動加劇，必定對周邊環(huán)境產生新的生態(tài)壓力，導致安置點的生態(tài)環(huán)境進一步惡化。多數遷入區(qū)土地屬山地型，森林覆蓋率在60%以上，但遷入后群眾的生產、生活對薪炭林和用材林需求量增大，在一定程度上影響生態(tài)環(huán)境。項目建設中的農田、公路、水利、安居等工程對天然植被造成破壞。（5）遷入區(qū)人口安置后，日常環(huán)保也將面臨污水處理、人畜糞便處理和生活垃圾處理等一系列問題。處理不當，必將造成環(huán)境污染，影響村容村貌。

3、對易地扶貧的反思。過去以移民建鎮(zhèn)、移民并村、移民搬遷為主要內容的易地扶貧搬遷模式，無論是采用縣內轉移安置還是跨縣轉移安置，實質上都是“農村搬農村”，從總體布局而言，移民最終還是沒有移離貧困區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。時至今天，這種農村搬農村的扶貧模式已顯示出其不合時宜的一面：第一，從總體上來說，迪慶特別適合人居住、發(fā)展條件好的地域本來就不多。據調查，迪慶兩江流域但凡條件稍好的地方都已人滿為患，采用插花安置的方式，加劇了遷入地的人地沖突。第二，開發(fā)新的移民安居點造成了對生態(tài)環(huán)境新的破壞，總體上并沒有緩解農村環(huán)境和資源承載量過重的矛盾。第三，由于可利用資源有限，移民與原住民因爭奪資源導致的矛盾有激化趨勢，影響著農村社會的和諧穩(wěn)定。每一種扶貧模式都有其歷史性和階段性，過去適用不意味著現在適用，由于迪慶農村不再具備農業(yè)移民的資源基礎，決定了必須去探索新的扶貧模式。

二、迪慶州實施生態(tài)移民的機遇

如前所述，迪慶州以往的易地扶貧搬遷方式，從某種程度上說，它只解決了移民的生存問題，而沒能從根本上解決移民及遷入地的可持續(xù)發(fā)展問題。因此，有必要突破原有的移民方式，與迪慶城市總體發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)布局相結合，進行“城市移民”，減少農業(yè)人口，恢復生態(tài)環(huán)境，增加城鎮(zhèn)人口，帶動城市相關產業(yè)發(fā)展，推進城市化進程。隨著整個國家經濟社會的發(fā)展，特別科學發(fā)展實踐的各方面的落到實處，迪慶州發(fā)展的新機遇日益增多。我們必須抓住機遇，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大力實施生態(tài)移民，縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務均等化才能有望實現。

1、國家改革重心再一次回歸農村的機遇。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，圍繞農村六大制度的建設、發(fā)展現代農業(yè)和發(fā)展農村公共事業(yè)及加強和改善黨在農村的領導四大塊內容，就新形勢下如何推進農村新一輪的改革提出了意見和措施。《決定》指出：到2020年要基本建立城鄉(xiāng)經濟社會一體化的體制機制，農村人均純收入比2008年翻一番，絕對貧困現象基本消除，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進，基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)生產體系，可持續(xù)發(fā)展的能力不斷增強。除了對完善農業(yè)支持保護制度、加快推進農村土地承包經營權的流轉、加強農業(yè)基礎設施建設、加大農業(yè)科技創(chuàng)新力度等內容進行明確規(guī)定外，為新階段農村扶貧開發(fā)工作也指明了方向，提出：完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧，實現農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接；實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，把盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富作為新階段扶貧開發(fā)的首要任務；重點提高農村貧困人口自我發(fā)展能力，對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助；加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度。國家改革的重心再一次回歸農村，為新時期迪慶的扶貧開發(fā)注入了新的活力。

2、藏區(qū)工作會議召開的機遇。2010年，中央召開第五次西藏工作座談會，出臺了《中共中央、國務院關于加快四川云南甘肅青海省藏區(qū)經濟社會發(fā)展的意見》，首次把四省藏區(qū)問題納入西藏問題統(tǒng)籌研究支持政策，指出：四省藏區(qū)地處青藏高原，是長江、黃河、瀾滄江等主要河流的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，構成我國生態(tài)安全重要屏障，生態(tài)地位極其重要；四省藏區(qū)生物、礦產、水資源豐富，綜合利用潛力較大，是我國重要的綜合能源接續(xù)基地，可為我國可持續(xù)發(fā)展提供重要能源支撐；要以保障和改善民生為重點加強四省藏區(qū)社會事業(yè)建設，加大扶貧開發(fā)力度，增加中央扶貧資金規(guī)模和扶貧貼息貸款投放力度，積極穩(wěn)妥推進易地扶貧搬遷和生態(tài)移民，加快落實生態(tài)移民后期扶持政策，著力解決好轉產轉業(yè)農牧民長遠生計問題，并提出各省都要舉全省之力來支持本省藏區(qū)的發(fā)展。2010年6月，中共云南省委藏區(qū)工作會議召開，提出“全國怎樣支持西藏，云南就怎樣支持迪慶”。會議強調：進一步明確和充實政策內涵，努力爭取中央政策及項目支持，進一步加大資金扶持力度，加強對口支援工作，促進迪慶藏族自治州經濟跨越式發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境進一步改善，努力在經濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設、維護社會穩(wěn)定、基層組織建設等方面走在全國藏區(qū)的前列。一系列藏區(qū)工作會議的召開，為迪慶在新時期深化扶貧開發(fā)工作指明了方向，提供了動力。

3、新一輪西部大開發(fā)的機遇。2010年7月5日，中共中央、國務院召開了深入實施西部大開發(fā)工作會議，出臺了《中共中央國務院關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》，意味著西部大開發(fā)戰(zhàn)略進入了加速發(fā)展的新階段?！兑庖姟分赋觯盒滦蝿菹律钊雽嵤┪鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略，以增強自我發(fā)展能力為主線，以改善民生為核心，以科技進步和人才開發(fā)為支撐，更加注重基礎設施建設，著力提升發(fā)展保障能力；更加注重生態(tài)環(huán)境保護，著力建設美好家園和國家生態(tài)安全屏障；更加注重經濟結構調整和自主創(chuàng)新，著力推進特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展；更加注重社會事業(yè)發(fā)展，著力促進基本公共服務均等化和民生改善；更加注重優(yōu)化區(qū)域布局，著力培育新的經濟增長極；更加注重體制機制創(chuàng)新，著力擴大對內對外開放。力爭到21世紀中葉全國基本實現現代化時，從根本上改變西部地區(qū)相對落后的面貌，努力建成一個山川秀美、經濟繁榮、社會進步、民族團結、人民富裕的新西部。新一輪西部大開發(fā)號角的吹響，使迪慶扶貧開發(fā)站在了新的平臺和高度上。

4、云南省“兩強一堡”建設的機遇。進入新世紀以來，云南省根據自身實際，不斷調整發(fā)展戰(zhàn)略和目標，在省委八屆八次全會上首次明確提出了“建設綠色經濟強省、民族文化強省和中國面向西南開放的橋頭堡”的戰(zhàn)略目標；在省委八屆九次全會上，又進一步指出：要緊緊圍繞三大目標，堅持農業(yè)產業(yè)化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和教育現代化四輪驅動，更加注重基礎設施建設，更加注重統(tǒng)籌對內對外開放，更加注重特色產業(yè)發(fā)展，更加注重民族團結和邊疆安寧，更加注重生態(tài)建設和環(huán)境保護，把云南建成我國面向西南開放的國際大通道、沿邊開放開發(fā)合作試驗區(qū)和實施“走出去”戰(zhàn)略的先行區(qū)、外向型特色優(yōu)勢產業(yè)基地、民族團結邊疆安寧示范區(qū)、西南生態(tài)安全重要屏障。云南提出了“八個堅定不移”，就進一步增強云南省綜合經濟實力、加大保障和改善民生的力度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進區(qū)域協調發(fā)展、加強生態(tài)建設和環(huán)境保護、加快發(fā)展科技教育文化事業(yè)、深化改革擴大開放、維護社會穩(wěn)定等內容作了詳盡的規(guī)定。在國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的背景下，云南省“兩強一堡”戰(zhàn)略目標的提出及相關政策的實施，為迪慶州實施扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相結合、采用生態(tài)移民等新型扶貧模式提供有強有力的政策支持。

三、加快推進迪慶州生態(tài)移民工作的對策

生態(tài)移民是一項復雜的系統(tǒng)工作。要成立迪慶州人民政府生態(tài)移民建設規(guī)劃領導小組，確定領導小組成員及具體負責部門。還要制定系統(tǒng)政策，通導政策導向，促進發(fā)展。

1、加大教育扶貧的力度。我國30多年改革的實踐證明：哪里的農民素質高，哪里的經濟發(fā)展就快，哪里的農民就富裕；而哪里的農民素質低，哪里的經濟就落后，農民就貧窮。同時，農業(yè)勞動力的素質還決定著農村剩余勞動力的轉移速度，鄉(xiāng)下人能否真正成為城里人，農民自身的素質是最重要的條件，決定著農民市民化的成功率。許多地區(qū)的實踐證明：進城的農民綜合素質越高，進入城鎮(zhèn)就業(yè)的機會就越多，成為市民的可能性就越大。因此，實施生態(tài)移民，要加大教育扶貧力度，提高農村居民的整體綜合素質。一方面為農村的發(fā)展提供人才保障，另一方面，為移民進城就業(yè)，提高競爭能力打下堅實基礎。

2、增強城鎮(zhèn)的綜合承載能力。省委八屆九次全會指出：必須在構建區(qū)域發(fā)展新格局中加快推進城鎮(zhèn)化，在完善城鎮(zhèn)產業(yè)支撐中加快推進城鎮(zhèn)化，在不斷增強城鎮(zhèn)綜合承載能力中加快推進城鎮(zhèn)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快推進城鎮(zhèn)化，確保每年不低于一個百分點、力爭以兩個百分點的速度推進全省城鎮(zhèn)化，加快形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。伴隨著大量農村剩余勞動力涌進城鎮(zhèn)，加快培育一批基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的中心城市和建制鎮(zhèn)，勢必成為迪慶實施生態(tài)移民主攻方向之一。為此，（1）加快城鎮(zhèn)產業(yè)支撐體系的建設。要進一步加快城鎮(zhèn)產業(yè)支撐體系建設，結合迪慶旅游、礦產、生物、水電四大支柱產業(yè)的培育和“兩江、三帶、四區(qū)”的生產力布局，根據資源狀況，培育和發(fā)展壯大各地的特色產業(yè)，并在此基礎上完善市場體系，增強城鎮(zhèn)產業(yè)集聚和吸納就業(yè)的能力，形成城鎮(zhèn)自我擴張、自我發(fā)展的內在動力，并充分發(fā)揮中心城市和小城鎮(zhèn)的帶動力、輻射力和影響力。（2）提升城鎮(zhèn)的服務功能。要大力加強城鎮(zhèn)水、電、氣等基礎設施建設和學校、醫(yī)院、文化體育、住房等配套設施建設，并按憲法規(guī)定的公民權利公平原則、市場經濟體制下機會均等原則，賦予進城農民在就業(yè)機會、福利待遇、子女受教育機會及簽訂勞動合同權、確保人身安全權、參與民主政治權等方面與市民平等的權利，通過城鎮(zhèn)服務功能的提升來提升進城農民的競爭力。

3、加快制定有利于推進城鎮(zhèn)化的政策體系。（1）戶籍政策。生態(tài)移民中的“移”并不是指簡單的人口的地域性的轉移，而是指農業(yè)人口要轉變成為非農業(yè)人口。因此，實施生態(tài)移民，戶籍制度改革是關鍵性的一步。過去我們一直在大力推進農村剩余勞動力的轉移，但由于受現行戶籍制度的約束，雖然有很多的農民進了城，不再種田，從事了非農產業(yè)，成為工人、商人、手工業(yè)者甚至職業(yè)經理人，但他們在城市生活的合法性在制度上并沒有得到政府承認，身份上仍是“鄉(xiāng)下人”，在權利上也根本不可能享受到與城市市民同等的公平待遇，以“城市里的農民”的身份在城市存在，這就導致出現了農村剩余勞動力“轉而不移”的問題。如果我們仍采用這種方式實施生態(tài)移民，那么迪慶州的農村剩余勞動力永遠轉移不完，農業(yè)人口的比重永遠不會下降，也不可能實現“通過減少農民來富裕農民”的目標。因此，必須打破以往城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，盡快制定出針對移民的戶籍政策，穩(wěn)步推進符合條件的農業(yè)人口向城鎮(zhèn)合理有序轉移，吸納有條件的農民工特別是新生代農民工轉為城鎮(zhèn)居民。（2）社會保障政策。由于生態(tài)移民是建立在自愿的基礎上，農民愿不愿意移民，一方面取決于遷出地的推力，另一方面取決于遷入地的拉力，而后者是決定性的因素。生態(tài)移民要成功，必須讓移民在遷入地獲得更好的生活，并且有進一步發(fā)展的機會，這樣才能防止回遷或盲目外流。農民進城后將失去其賴以生存和發(fā)展的最大的保障——土地，進城以后又要承受城市生活不確定所帶來的諸多風險，能不能被納入城市社會保障體系成為移民最關心的問題，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障政策將成為決定遷入地拉力大小的最主要因素。因此，必須加快制定針對移民的社會保障政策，將移民納入到城市社會保障體系中，真正完成農民向市民內涵的轉化。（3）住房補貼政策。結合迪慶三縣城鎮(zhèn)城市廉租房、經濟適用房、保障性住房建設，采用政府無償提供一定面積的轉移安置房或按照統(tǒng)一標準給予購房補貼，保證移民進城后住有所居。（4）土地（林權）流轉政策。大規(guī)模推進農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，農民土地承包經營權和林權的流轉問題必將提上議事日程。從迪慶州農村目前的情況來看，實施生態(tài)移民不宜操之過急，為了讓移民有一個適應城鎮(zhèn)生活的緩沖過程，應該在3-5年內仍保留移民的土地承包經營權和林權，并享受相應的補償政策。迪慶州實施生態(tài)移民工程后，必須盡快研究和制定兩方面的政策：一是移民進城后，在仍擁有土地承包經營權和林權的期限內，如何根據十七屆三中全會《決定》及相關文件精神，按照依法自愿有償的原則，結合迪慶農村實際推進土地承包經營權和林權流轉；二是在規(guī)定期限到期后，如何穩(wěn)定實現移民土地承包經營權和林權回歸國家，并按照資源優(yōu)化配置的原則進行二次分配。（5）創(chuàng)業(yè)扶持政策。采用免費培訓、減免稅費、社保補貼或小額擔保貸款等方式，為進城移民提供最初的創(chuàng)業(yè)扶持，讓移民在城鎮(zhèn)扎下跟來。（6）特殊優(yōu)惠政策。從宏觀的格局來看，因為生態(tài)移民對國家是有利的，國家是受益者，所以，政府給予移民合理的生態(tài)補償也是必然的。鑒于迪慶進城農民的綜合競爭力還比較弱，應該保障移民進城后仍有一定的收入來源，讓移民在較長時間（至少5年）內仍享受國家給予的生態(tài)補償金和資源補償金。

4、創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式。結合迪慶“兩江、三帶、四區(qū)”生產力布局及產業(yè)結構大調整，立足于各地的資源優(yōu)勢，以市場為導向，在“綠色”、“特色”上下足功夫，著力培育能夠顯著增加農民收入的特色優(yōu)勢產業(yè)。加快農村土地流轉，促進土地的適度集中，產業(yè)發(fā)展走規(guī)?；?、集約化、產業(yè)化的路子，完善扶持政策，扶持龍頭企業(yè)，通過一體化經營，最大限度地吸引農村貧困人口參與開發(fā)，讓扶貧企業(yè)在扶貧過程中得到實惠，形成企業(yè)與貧困人口互利共贏的長效機制。

5、制定長遠規(guī)劃。生態(tài)移民是一項歷時長、涉及面廣的龐大而復雜的系統(tǒng)工程，從全國來看，目前尚處于初期實施階段，沒有更多現成的經驗和固定的模式可遵循。任何一個環(huán)節(jié)的疏漏與失策，都有可能引發(fā)群眾思想的動搖，影響工作的推進。因此，迪慶州相關部門應該提前制定出一個盡可周全的遠期規(guī)劃，充分考慮實施進程中可能出現的土地儲備、戶籍管理、就業(yè)安置、社會保障等問題，協調好與人事、規(guī)劃、土管、教育、公安等相關部門的關系，盡可能高起點、高質量地推進迪慶州生態(tài)移民的實施。

責任編輯：陳文興

F127

A

1671-2994（2012）05-0098-04

2012-06-27

周正明（1965- ），男，云南維西人，中共迪慶州委黨校培訓部副教授。研究方向：黨建與民族地區(qū)發(fā)展。

楊愛清（1973- ），女，云南德欽人，中共迪慶州委黨校組織科副教授。研究方向：經濟管理。

金連芳（1971- ），女，云南香格里拉人，中共迪慶州委黨校教研室副教授。研究方向：哲學與民族文化。