許英，康虎，呂世辰

（山西師范大學(xué)，山西臨汾041004）

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效對策──以五保戶、低保戶為研究視角

許英，康虎，呂世辰

（山西師范大學(xué)，山西臨汾041004）

在我國農(nóng)村中，五保戶低保戶將其承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)成為一種普遍現(xiàn)象，但由于受到傳統(tǒng)觀念束縛、基層組織支持力度不夠、頻繁發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛等因素的影響，仍有不少人出于各種顧慮不愿意流轉(zhuǎn)土地。因此，農(nóng)村基層組織應(yīng)積極開展宣傳動(dòng)員工作，發(fā)揮好引導(dǎo)作用，在堅(jiān)持自愿、依法和有償?shù)脑瓌t下，協(xié)助五保戶低保戶順利地實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓。

五保戶；低保戶；土地流轉(zhuǎn)

五保戶供養(yǎng)和低保戶扶持是我國農(nóng)村的兩項(xiàng)社會救助制度?，F(xiàn)階段，五保戶一般享受政府全資供養(yǎng)和社會照顧，低保戶一般享受其自主生產(chǎn)經(jīng)營收入不達(dá)貧困線的那部分差額的社會救助。近年來，由于我國貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高，農(nóng)村低保戶人口有所增加，相應(yīng)地與其相聯(lián)系的耕地?cái)?shù)量也有所增加。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)較為普遍的現(xiàn)階段，五保戶和低保戶作為弱勢群體的重要組成部分，其承包地流轉(zhuǎn)效果的好壞，不僅關(guān)系到土地資源的合理利用和該群體生活水平的高低，更是直接關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)對農(nóng)村五保戶和低保戶土地流轉(zhuǎn)的研究，對于促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營、推動(dòng)和諧社會建設(shè)具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2010年后半年，課題組圍繞五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)情況，在山西省范圍內(nèi)選取了13個(gè)村作為調(diào)查點(diǎn)進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談。共發(fā)放問卷150份，收回問卷150份，其中有效問卷142份，有效率達(dá)94%。在問卷調(diào)查的同時(shí)，課題組成員還結(jié)合一些實(shí)際問題進(jìn)行了家訪和座談，得到了大量有價(jià)值的一手資料，基本情況如下：

（一）五保戶低保戶承包集體農(nóng)地情況。在所調(diào)查的142戶中，過去承包過集體農(nóng)地的有133戶，占總戶數(shù)的92.4%，沒承包集體農(nóng)地的主要是那些在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)已是五保戶的農(nóng)民?，F(xiàn)在仍承包著集體農(nóng)地的五保戶低保戶有107戶，占總戶數(shù)的75%?，F(xiàn)在仍承包集體農(nóng)地的主要是低保戶。而五保戶有的當(dāng)初就沒有承包集體土地，有的則在農(nóng)業(yè)稅持續(xù)時(shí)期將承包地交回了集體。

（二）五保戶低保戶承包地流轉(zhuǎn)情況。調(diào)查得知，在仍承包著集體農(nóng)地的107戶五保戶低保戶當(dāng)中，自己耕種農(nóng)地的有52戶，占總數(shù)的48.6%。據(jù)訪談了解，由于五保戶低保戶多數(shù)年老體弱以及無力在資金、技術(shù)等方面予以投入，承包地生產(chǎn)經(jīng)營的收益普遍較差。這其中不排除部分農(nóng)民已將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，只是沒正式辦手續(xù)。而其余51.4%的五保戶低保戶則正式將承包地流轉(zhuǎn)了出去，其中有39戶將承包地分散流轉(zhuǎn)給親戚或家人耕種，有16戶將承包地交給了集體經(jīng)營，實(shí)行返租倒包。

（三）五保戶低保戶分散流轉(zhuǎn)承包地情況。在承包地分散流轉(zhuǎn)的39戶五保戶低保戶中，流轉(zhuǎn)給鄰里的有19戶，所占比例為48.7%；流轉(zhuǎn)給親戚的有14戶，所比例為35.9%，主要是指殘疾人或低保戶中只有一個(gè)兒子的家庭；流轉(zhuǎn)給子女的有6戶，所占比例為15.4%，主要是指多子女的低保戶家庭。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村五保戶低保戶承包地基本是在熟人社會中流轉(zhuǎn)，一般沒有正式手續(xù)，流轉(zhuǎn)費(fèi)用也通常比流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民要低，多數(shù)情況下土地流轉(zhuǎn)費(fèi)以實(shí)物給付為主，如一畝地給200斤左右小麥等。

需要特別指出的是，在政府明確了土地流轉(zhuǎn)的政策特別是實(shí)行了農(nóng)業(yè)免稅和種糧補(bǔ)貼的政策之后，由于政府肯定了五保戶低保戶的承包地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)村五保戶低保戶開始重視集體農(nóng)地的承包權(quán)，不再像以往那樣輕易放棄或流轉(zhuǎn)承包地。

二、制約五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)的因素分析

雖然近年來流轉(zhuǎn)土地的五保戶低保戶有所增加，但仍有不少人出于各種顧慮不愿意流轉(zhuǎn)土地，其制約因素主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)觀念的束縛影響了五保戶低保戶承包地流轉(zhuǎn)的自覺性。受數(shù)千年封建文化思想的影響，一些五保戶低保戶不能正確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)的意義，在不少五保戶低保戶眼中，土地是自己的命根子，土地流轉(zhuǎn)出去了，就失去了生存之本，所以寧可荒蕪、閑置也不流傳。而相關(guān)部門宣傳力度不夠也是影響五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因。

（二）農(nóng)村基層組織對五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)工作支持力度不夠。主要表現(xiàn)為基層組織對于那些能明顯呈現(xiàn)自己政績的“面子”工程比較熱心，而五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)工作既麻煩又一時(shí)難以產(chǎn)生明顯的政績，缺乏工作積極性。有的農(nóng)村干部認(rèn)為五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)工作不是上級指派的硬性任務(wù)，做多做少不影響自己的政績；還有的農(nóng)村干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)工作政策性強(qiáng)，怕搞不好影響社會穩(wěn)定，故對五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)工作消極對待。

（三）土地流轉(zhuǎn)糾紛導(dǎo)致利益受損降低了五保戶低保戶的土地轉(zhuǎn)讓意愿。盡管國家多年前就制定了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等相關(guān)法律制度，但在廣大農(nóng)村中，五保戶低保戶們的法律意識普遍淡薄，土地流轉(zhuǎn)大多處于無序的狀態(tài)，多數(shù)以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，而口頭協(xié)議的隨意性常常導(dǎo)致五保戶低保戶利益受損，輕則導(dǎo)致家庭矛盾、鄰里失和，重則導(dǎo)致上訪事件，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、促進(jìn)五保戶低保戶土地流轉(zhuǎn)的對策

農(nóng)村五保戶低保戶不僅經(jīng)濟(jì)上比較貧困，而且文化程度普遍不高，法律意識淡薄，在一定程度上影響了承包地的有效流轉(zhuǎn)。這就要求農(nóng)村基層組織要切實(shí)發(fā)揮好宣傳、引導(dǎo)作用，協(xié)助五保戶低保戶順利地實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓。

（一）相關(guān)部門應(yīng)積極開展宣傳動(dòng)員工作。以鄉(xiāng)村為單位，組織相關(guān)人員定期不定期地在農(nóng)村中宣傳黨和政府關(guān)于承包地的相關(guān)政策，宣傳土地規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)點(diǎn)，宣傳承包地流轉(zhuǎn)對個(gè)人、集體和國家三者的好處，逐步提高農(nóng)村五保戶低保戶對流轉(zhuǎn)承包地的認(rèn)識，鼓勵(lì)其自愿流轉(zhuǎn)土地。應(yīng)通過宣傳使五保戶低保戶切實(shí)認(rèn)識到，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。同時(shí)要給五保戶低保戶作政策解釋，以打消其顧慮。

（二）農(nóng)村基層組織要發(fā)揮好引導(dǎo)作用。基層組織應(yīng)針對五保戶低保戶的具體特點(diǎn)，有針對性地開展工作。對五保戶低保戶中的年老體弱、自己耕種的承包地效益很差者，要耐心細(xì)致地做好其思想工作，在做好其社會保障工作的同時(shí)鼓勵(lì)和幫助其流轉(zhuǎn)承包地；對有能力和信心經(jīng)營好承包地，只是由于特殊的天災(zāi)人禍原因一時(shí)陷入貧困的低保戶，要幫助其經(jīng)營好承包地，盡快脫貧致富，退出低保戶行列；對介于二者之間暫時(shí)沒有希望脫貧致富者，基層組織在做好其社會保障的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)承包地，以土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼生活，做到衣食無憂。

（三）村干部應(yīng)協(xié)助五保戶低保戶依法流轉(zhuǎn)土地。村干部應(yīng)在堅(jiān)持自愿、依法和有償?shù)脑瓌t下，積極為五保戶低保戶實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。比如由村干部出面協(xié)助五保戶低保戶簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，對于土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、面積、期限、收益等以合同的形式合法化。對年老體弱者要幫助其公平公正地流轉(zhuǎn)承包地，并協(xié)助其收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用；對異地隨子女親戚養(yǎng)老的五保戶和低保戶，村干部要同其本人或子女親戚溝通和聯(lián)系，向他們介紹有關(guān)承包地流轉(zhuǎn)政策和相關(guān)情況，幫助其聯(lián)系受讓戶和承辦相關(guān)事宜。對于在土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛的五保戶低保戶家庭，村干部要幫助其排查和解決糾紛，維護(hù)其合法權(quán)益，以順利地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。

F301

A

1009-1203（2012）02-0059-02

2012-01-25

〔收稿日期〕國家社科基金項(xiàng)目（09BSH035）。

許英（1978－），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)臨汾學(xué)院人文科學(xué)系講師?？祷ⅲ?986－），男，山西呂梁人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院2010級碩士研究生。呂世辰（1956－），男，山西大同人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院教授。

責(zé)任編輯 馮耀明