王宇飛，趙毅純

（1.中共河北省委黨校，河北石家莊050061；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

從政府因素思考我國(guó)信訪制度的完善

王宇飛1，趙毅純2

（1.中共河北省委黨校，河北石家莊050061；2.中共山西省委黨校，山西太原030006）

引發(fā)群眾上訪量增多的原因是多方面的，政府因素是其中不容忽視的一個(gè)方面，包括政府信訪政策、措施方面的原因，政府信訪體制、信訪工作方面的原因，政府發(fā)展政策、干部工作考評(píng)制度方面的原因。為了有效抑制上訪量，須完善信訪政策，規(guī)范信訪、上訪秩序；理順信訪體制，創(chuàng)新信訪工作；做實(shí)“領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、包案”制度，建立長(zhǎng)效機(jī)制，常態(tài)解決信訪、上訪問題。

政府因素；上訪量；信訪制度

中國(guó)三十多年的改革是一場(chǎng)深刻革命，在這場(chǎng)大革命中，無(wú)論是社會(huì)還是人自身都發(fā)生了根本性的變化。尤其是改革過(guò)程中利益再分配，使社會(huì)出現(xiàn)了不同的利益群體，各群體間的差距也在日益拉大。當(dāng)諸多社會(huì)問題長(zhǎng)期得不到妥善解決時(shí)，一些群體的不滿情緒就會(huì)不斷增加并逐漸加劇，積累到一定程度便集中爆發(fā)出來(lái)，目前存在的大量信訪或上訪問題就是社會(huì)矛盾爆發(fā)的突出表現(xiàn)。導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因是多方面的，政府因素是其中不容忽視的一個(gè)方面。

一、引發(fā)上訪量增多的政府因素

（一）政府信訪政策、措施方面的原因

第一，《信訪條例》存在缺陷。首先，在《信訪條例》中缺少信訪案件終結(jié)的內(nèi)容，所以群眾會(huì)無(wú)止境信訪或上訪。其次，對(duì)非正常上訪、纏訪、鬧訪、無(wú)理訪等行為既缺乏科學(xué)的法律界定又缺乏剛性的管理措施，導(dǎo)致一些人無(wú)理上訪或鬧訪得不到及時(shí)處理，從而擾亂了上訪秩序。再次，對(duì)上訪人員屬地管理政策和當(dāng)前人口大量流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。根據(jù)《信訪條例》，對(duì)上訪人員實(shí)行的是屬地管理的原則，但由于人口的大量流動(dòng)，許多時(shí)候上訪人員的戶口所在地不一定就是居住地，更不一定是上訪事件的發(fā)生地，導(dǎo)致屬地政府對(duì)上訪案件不能及時(shí)處理，而使上訪不斷升級(jí)。

第二，某些信訪管理措施欠妥。首先，國(guó)家信訪部門為了減少進(jìn)京上訪數(shù)量，對(duì)地方政府按上訪量“記賬”、“排名”，同時(shí)要求地方政府親自來(lái)京接回上訪人員，這些管理措施在某種程度上“激發(fā)”了群眾的上訪“熱情”，并給信訪干部腐敗開辟了空間。因?yàn)椋恍┑胤秸卤恍旁L部門“記賬”或“一票否決”，不惜花大把的錢到上級(jí)信訪局“銷號(hào)”，浪費(fèi)了地方政府的財(cái)力；一些基層政府在上級(jí)政府的“政治督導(dǎo)”下，為“息訪”，常常突破法律、政策底線，破格解決上訪案件，在一定程度上“鼓勵(lì)”了更多的人反復(fù)上訪或鬧訪、纏訪；一些地方政府每年為了接回、勸返進(jìn)京進(jìn)省上訪人員或在重要的日子強(qiáng)行穩(wěn)控上訪對(duì)象又要花費(fèi)大量的人力和財(cái)力，同時(shí)還為信訪干部受賄開辟了通道。其次，一些地方政府運(yùn)用《社會(huì)治安管理?xiàng)l例》管理上訪人員的做法也是錯(cuò)誤的。當(dāng)前，因?yàn)閲?guó)家信訪部門對(duì)地方政府采取信訪“一票否決”制，所以有些地方政府對(duì)進(jìn)京上訪人員“圍、追、堵、截”，不許其進(jìn)京，對(duì)某些不好控制或不聽勸告的上訪人員，一些基層政府則根據(jù)《社會(huì)治安管理?xiàng)l例》對(duì)其“抓、扣、拘、判”，甚至，社會(huì)上還出現(xiàn)了“監(jiān)、押、送”上訪人員的“新行業(yè)”——“保安公司”，對(duì)上訪人進(jìn)行非法“關(guān)押”、“訓(xùn)誡”、“遣送”。這種做法是非常錯(cuò)誤的。

（二）政府信訪體制、信訪工作方面的原因

第一，信訪機(jī)構(gòu)龐雜并缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，目前履行信訪職能的機(jī)構(gòu)和部門很多。如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、地方政府和政府各職能部門幾乎都有信訪機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)多樣化，雖然為公民表達(dá)意愿提供了多種渠道，但也帶來(lái)了部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)交叉、互相推諉等問題。況且，各機(jī)構(gòu)各自為政，不能實(shí)現(xiàn)信息共享。信訪人有時(shí)因一點(diǎn)小事要找?guī)讉€(gè)部門，得到的答復(fù)是多樣的，甚至是矛盾的，導(dǎo)致信訪人連續(xù)上訪。其次，環(huán)首都地區(qū)缺乏管理進(jìn)京上訪人員的協(xié)調(diào)機(jī)制。北京周邊省份和北京存在著特殊的區(qū)位關(guān)系，可謂唇齒相依，但就“維穩(wěn)”和上訪等工作來(lái)說(shuō)，周邊省份缺乏相應(yīng)的人、財(cái)、物保障，使其“護(hù)城河”工作“責(zé)任大、任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)少、工作難”。如河北保定、廊坊、承德、張家口4市，有14個(gè)縣市區(qū)、195個(gè)行政村與北京的9個(gè)區(qū)（縣）接壤，每年為了保障北京重大活動(dòng)、重大節(jié)日的順利進(jìn)行，各級(jí)黨委、政府在京值班、接轉(zhuǎn)、勸返省內(nèi)外進(jìn)京上訪人員；每年暑期北戴河勸返、分流全國(guó)各地到北戴河中央領(lǐng)導(dǎo)駐地上訪人員的工作任務(wù)和財(cái)政支出都很大，但河北各級(jí)政府獲得的資金支持卻很少。況且，就進(jìn)京上訪管理工作周邊省份和北京市公安部門溝通、協(xié)調(diào)很難，導(dǎo)致進(jìn)京上訪人員不斷增加。

第二，信訪局職能虛化。當(dāng)前，信訪局只起到了“收發(fā)室”和“傳達(dá)室”的作用，主要是接待上訪人員并向下級(jí)信訪局或地方政府移交案件。但是按目前的信訪體制，上下級(jí)信訪局之間沒有嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，下級(jí)信訪局對(duì)上級(jí)信訪局移交下來(lái)的案件，由于本身沒有直接解決問題的權(quán)力，只能再層層轉(zhuǎn)交下去。結(jié)果是：案件層層下移，上訪人員層層升級(jí)，最終向北京“集結(jié)”。另外，因進(jìn)京上訪而經(jīng)過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)或親自督辦最終使問題得以徹底解決的成功信息，也在一定程度上激發(fā)了群眾上訪的積極性。

第三，政府職能部門信訪工作弱化。有些有“實(shí)力”的職能部門為了盡快平息事端，對(duì)上訪人員往往不進(jìn)行細(xì)致的情況調(diào)查，常常采用“花錢買安穩(wěn)”的方法解決。有的部門甚至對(duì)老上訪戶的種種無(wú)理要求一味遷就，有時(shí)不惜動(dòng)用社會(huì)救災(zāi)、扶貧等專項(xiàng)資金給予“充分”照顧，從而造成了“會(huì)哭的孩子多吃奶”的社會(huì)影響，其結(jié)果是老上訪者的胃口越來(lái)越大，纏訪、鬧訪者不斷增加。

第四，地方政府信訪工作不給力。有的地方政府面對(duì)群眾信訪或上訪，不認(rèn)真對(duì)待，推諉、拖延，使問題得不到真正解決，從而激化了矛盾，導(dǎo)致群眾進(jìn)省、進(jìn)京上訪。有的地方政府對(duì)本區(qū)域的上訪案件或上級(jí)移交下來(lái)的案件也是一級(jí)一級(jí)向下批，批到最后不了了之，激怒了群眾，使重信重訪不斷。

（三）政府發(fā)展政策、干部工作考評(píng)制度方面的原因

第一，政策變化快、上下不統(tǒng)一。近年來(lái)，各級(jí)政府為了不斷改善民生，經(jīng)常出臺(tái)一些惠民政策，這是老百姓贊成的。但是一些政策變化太快，同時(shí)缺乏上下級(jí)政策的統(tǒng)一性和新舊政策的連貫性，造成了本屬相同利益性質(zhì)的群眾在不同政策下的利益差別，這種差別有時(shí)很大，導(dǎo)致群眾互相攀比，引發(fā)集體上訪或鬧訪。如農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)退軍人安置等，國(guó)家或省的政策變化快、上下標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題突出。尤其是征地、拆遷等補(bǔ)償政策不同時(shí)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別大，不同地區(qū)同一項(xiàng)目或同一地區(qū)不同項(xiàng)目的補(bǔ)償?shù)榷即嬖谥^大的差別，導(dǎo)致群眾矛盾增多，甚至引發(fā)群體性事件。

第二，干部工作考評(píng)制度缺少實(shí)質(zhì)性的群眾參與內(nèi)容。三十多年來(lái)，我國(guó)干部管理制度進(jìn)行了一系列的改革，取得了不小的成績(jī)，但是現(xiàn)在干部工作考評(píng)中，仍然缺乏實(shí)質(zhì)性的群眾參與和監(jiān)督，實(shí)際上沒有根本改變“官考核官、官任免官”的模式。由于群眾對(duì)干部工作好壞、升遷去留等問題沒有實(shí)際參與權(quán)，所以一些干部不能真實(shí)地生活在群眾中，不能真正替群眾做事，導(dǎo)致的結(jié)果是：一些干部對(duì)群眾疾苦認(rèn)識(shí)不到位或視而不見；認(rèn)為上訪群眾多是“刁民潑婦”，冷漠對(duì)待；對(duì)群眾反映的普遍性問題，不深入調(diào)查研究及時(shí)解決，采取“哄、攔、卡、壓”的辦法搪塞或讓信訪部門“擋箭”，由此“氣”得群眾只能上訪告狀。一些干部只重視見效快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，不注重社會(huì)工作，只搞“形象工程”，不顧百姓民生和承受力，從而引發(fā)群眾大規(guī)模集體上訪。還有一些干部不能嚴(yán)格自律，以權(quán)謀私、損害群眾利益；一些司法人員知法犯法、判案不公，“逼迫”得群眾越級(jí)上訪。

二、從政府因素著手完善我國(guó)信訪制度

（一）完善信訪政策，規(guī)范信訪、上訪秩序

第一，完善《信訪條例》內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)有的信訪立法只有國(guó)務(wù)院的《信訪條例》，而這一條例僅屬于行政法規(guī)，法律效力較低，實(shí)施中缺乏強(qiáng)有力的措施，執(zhí)行起來(lái)也會(huì)打折扣。從法理學(xué)角度看，調(diào)整信訪活動(dòng)的法律規(guī)范是保護(hù)公民基本權(quán)利的一種規(guī)范，它應(yīng)歸屬于憲法性的規(guī)范，應(yīng)該由全國(guó)人大進(jìn)行統(tǒng)一的信訪立法，但在國(guó)家《信訪法》出臺(tái)條件尚不成熟的情況下，針對(duì)當(dāng)前存在大量信訪、上訪問題的現(xiàn)實(shí)，中央或省級(jí)政府應(yīng)該及時(shí)完善《信訪條例》內(nèi)容，或有針對(duì)性地制定補(bǔ)充性的信訪政策，以此規(guī)范信訪、上訪秩序。對(duì)“非正常上訪”、“鬧訪”、“纏訪”等行為進(jìn)行規(guī)范的法律界定和剛性的管理；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部信訪工作責(zé)任問題，進(jìn)行公正、科學(xué)的責(zé)任追究，為依法解決現(xiàn)存的信訪、上訪問題提供有力依據(jù)。

第二，改變信訪工作“記賬”、“排名”和“一票否決”的做法，給基層政府“減壓”、給信訪公民“松綁”，降低百姓上訪期望值，減少上訪量。首先，中央政府不應(yīng)再按上訪數(shù)量給各省“記賬”和排名。其次，各級(jí)地方政府應(yīng)取消因上訪量給基層黨委、政府的“政治壓力”，不再搞上訪量的“一票否決”，但要對(duì)存在大量上訪或不斷出現(xiàn)重復(fù)上訪案件的基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)和信訪部門的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任追究。再次，上級(jí)政府不應(yīng)再要求下級(jí)政府進(jìn)京、進(jìn)省接、勸上訪人員。最后，對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別不應(yīng)再限制，對(duì)于地方政府無(wú)法律和政策依據(jù)解決的信訪案件，可以通過(guò)一定程序允許群眾上訪。

第三，實(shí)行信訪案件終結(jié)制度。信訪案件終結(jié)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、程序復(fù)雜的工作，政府可以依托信訪局，在人大的配合下共同做這項(xiàng)工作，重點(diǎn)抓四個(gè)環(huán)節(jié)：一是信訪終結(jié)程序要嚴(yán)密，要確保終結(jié)結(jié)論經(jīng)得起檢驗(yàn)；二是將已終結(jié)的信訪案件從有效信訪中剝離出來(lái)，避免浪費(fèi)公共資源；三是加強(qiáng)終結(jié)案件的后續(xù)管理和說(shuō)服引導(dǎo)工作，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定；四是依法處理信訪案件終結(jié)中的腐敗問題。

（二）理順信訪體制，創(chuàng)新信訪工作

第一，賦予信訪局直接辦理信訪案件的權(quán)力。一是各級(jí)信訪局對(duì)到本局信訪的群眾，實(shí)行“首接責(zé)任制”，并依據(jù)政策有權(quán)調(diào)度相關(guān)責(zé)任部門來(lái)局共同解決信訪群眾反映的問題。二是對(duì)涉及基層政府問題較多的上訪案件，可直接調(diào)度政府主管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)信訪局協(xié)助解決問題。三是對(duì)本級(jí)信訪局或政府無(wú)法律或政策依據(jù)解決的信訪問題，可由基層政府、信訪局共同出具說(shuō)明材料，批轉(zhuǎn)到上一級(jí)信訪局處理。四是涉法涉訴案件一律由司法部門受理，信訪局不再受理。五是縣級(jí)以上信訪局要定期向社會(huì)公示本級(jí)信訪和上訪案件的處理結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人大對(duì)信訪局的工作應(yīng)定期進(jìn)行檢查，對(duì)信訪工作人員受賄或玩忽職守的行為應(yīng)從重進(jìn)行責(zé)任追究。

第二，“三條戰(zhàn)線”共同“消化”上訪積案。有必要對(duì)現(xiàn)存所有上訪案件進(jìn)行篩查，按性質(zhì)將其分為三大類：涉法涉訴類案件、違紀(jì)案件和政府公共行政管理類案件，授權(quán)各級(jí)政法委牽頭解決涉法涉訴類案件，紀(jì)律檢查委員會(huì)牽頭解決違紀(jì)案件，信訪局牽頭解決其余案件。

第三，打通法律通道，引領(lǐng)群眾“依法維權(quán)”。要想讓百姓積極運(yùn)用法律武器解決矛盾和糾紛，就必須不斷提高各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力。首先，可由省級(jí)法院或檢察院下派告訴和申訴案件的受理機(jī)構(gòu)；可以建立省級(jí)巡回法庭，受理涉法涉訴的信訪案件；也可以在基層增加司法機(jī)構(gòu)的人力和財(cái)力，使其長(zhǎng)期開展這一工作。其次，應(yīng)擴(kuò)大訴訟受理范圍，對(duì)生活困難的群眾可以緩收、減收或免收訴訟費(fèi)。再次，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織或非政府組織對(duì)群眾的告訴、申訴進(jìn)行法律援助。最后，應(yīng)加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)力量對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，嚴(yán)防司法腐敗。

第四，拓展民意表達(dá)渠道，鼓勵(lì)群眾“有序參政”。首先，應(yīng)通過(guò)“綠色郵政信訪”、“市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)”熱線、信訪大廳、網(wǎng)上信訪等途徑，讓群眾暢所欲言，使政府及時(shí)了解社情民意。其次，應(yīng)加強(qiáng)信訪大廳“綜合辦事能力”建設(shè)，拓展原信訪大廳功能，將信訪大廳建設(shè)成行政審批、便民服務(wù)、解決信訪案件的綜合性大廳，及時(shí)解決群眾現(xiàn)實(shí)問題。再次，應(yīng)積極開展“人民好建言”活動(dòng)，歡迎群眾對(duì)本地發(fā)展提出建議。

（三）做實(shí)“領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、包案”制度，建立長(zhǎng)效機(jī)制，常態(tài)解決信訪、上訪問題

第一，做實(shí)“領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、包案”制度。這項(xiàng)制度既有社會(huì)影響力又有實(shí)際作用，因此，有關(guān)部門要制訂規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、包案方案并責(zé)令相關(guān)機(jī)構(gòu)定期檢查和通報(bào)，對(duì)于工作好的單位和個(gè)人，要多種形式鼓勵(lì)、表?yè)P(yáng)，對(duì)于工作差的單位和個(gè)人要通報(bào)批評(píng)并限期改正。

第二，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)考評(píng)、嚴(yán)格追究。首先，加大信訪工作在領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核中的分量，量化考核內(nèi)容、規(guī)范考核程序，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視這一工作。其次，將信訪工作與職能部門工作同部署、同檢查、同評(píng)比，強(qiáng)化職能部門“一把手”責(zé)任，通過(guò)對(duì)“一把手”的責(zé)任追究，層層傳導(dǎo)工作壓力，強(qiáng)化工作成效。

D62

A

1009-1203（2012）03-0065-03

2012-03-28

河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB10GJ019）。

王宇飛（1963-），女，河北承德人，中共河北省委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部教授。

趙毅純（1964-），女，黑龍江哈爾濱人，中共山西省委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部副教授。

責(zé)任編輯 梁華林