范小建

創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制 推進(jìn)扶貧事業(yè)發(fā)展

范小建

2011年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，這是今后一個(gè)時(shí)期我國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，胡錦濤總書記、溫家寶總理在會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長期而重大的任務(wù)，是一項(xiàng)崇高而偉大的事業(yè)?；亓加窀笨偫碇赋?，要認(rèn)真理清思路，加快建立扶貧開發(fā)工作新機(jī)制。

2012年是我國發(fā)展進(jìn)程中具有特殊重要意義的一年，也是全面貫徹中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議精神的第一年。為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的扶貧開發(fā)工作，必須從工作機(jī)制上進(jìn)行開拓創(chuàng)新，從管理體制上進(jìn)行健全完善，從責(zé)任制度上進(jìn)行改革探索，以推動(dòng)新階段扶貧開發(fā)再上新臺(tái)階。

一、開拓創(chuàng)新，理清思路，建立切實(shí)有效的扶貧開發(fā)工作新機(jī)制

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高，扶貧對(duì)象規(guī)模和分布發(fā)生了很大變化。在這種情況下，扶貧工作的思路、方法、形式都需要作相應(yīng)調(diào)整。各級(jí)扶貧部門必須在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，準(zhǔn)確把握形勢(shì)變化，進(jìn)一步解放思想、更新觀念，按照“四個(gè)一”（劃定一條線、鎖定一群人、圈定一批主戰(zhàn)場(chǎng)、確定一種銜接關(guān)系）的新思路，建立片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作新機(jī)制，推動(dòng)扶貧開發(fā)事業(yè)在新的歷史起點(diǎn)上創(chuàng)新發(fā)展。

一是劃定一條線，科學(xué)把握新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過反復(fù)研究測(cè)算，綜合考慮各種因素，中央決定，以農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，既是積極的、鼓勁的，也是穩(wěn)妥的、可行的；既考慮到了目前各地的實(shí)際，也體現(xiàn)了新綱要的精神；既符合我國的國情，也照顧到了國際社會(huì)的關(guān)切。新綱要出臺(tái)后，各省區(qū)市一般是按本地上年農(nóng)民人均純收入的25%-50%確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，31個(gè)省份的平均值約為2200元，與國家新標(biāo)準(zhǔn)相差不大。新標(biāo)準(zhǔn)比2009年的1196元提高92%，預(yù)計(jì)相當(dāng)于2011年全國農(nóng)民人均純收入的33%。扶貧標(biāo)準(zhǔn)的大幅提高，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)村低收入人口的深切關(guān)懷，充分表明了中央領(lǐng)導(dǎo)集體加快推進(jìn)發(fā)展成果惠及全體人民的政治意愿。今后，還要積極探索扶貧標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方明確扶貧標(biāo)準(zhǔn)占收入的比例，逐步實(shí)現(xiàn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是瞄準(zhǔn)一群人，提高扶貧工作質(zhì)量和成效。農(nóng)村最低生活保障制度全面建立以后，農(nóng)村居民的生存和溫飽問題基本解決。今后要把扶貧對(duì)象同低保對(duì)象區(qū)分開來，集中力量瞄準(zhǔn)收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、并且有勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民，最終形成“生存靠低保，發(fā)展靠扶貧”的工作機(jī)制和分工布局。要真正摸清扶貧對(duì)象的底數(shù)，切實(shí)做到“戶有卡、村有冊(cè)、鄉(xiāng)有簿、縣錄入”，并努力實(shí)現(xiàn)全國數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，保證“低保到戶、扶貧到人”，“低保一家一卡、扶貧一人一策”。這項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大，需要認(rèn)真細(xì)致地做實(shí)做好做到位。

三是圈定一批主戰(zhàn)場(chǎng)，集中力量推進(jìn)連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)。針對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期扶貧開發(fā)面臨的形勢(shì)和任務(wù)，中央決定，把武陵山區(qū)等11個(gè)區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州，作為新一輪扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。這是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，是促進(jìn)社會(huì)和諧的重大決策，是國家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。2011年11月，武陵山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)工作已率先啟動(dòng)。為加強(qiáng)對(duì)連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志同意，已明確12個(gè)部委負(fù)責(zé)具體聯(lián)系11個(gè)片區(qū)，并建立起了定點(diǎn)聯(lián)系的機(jī)制。目前，國務(wù)院扶貧辦、發(fā)改委正在抓緊組織編制全國各連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，并會(huì)同有關(guān)部門研究制定支持連片特困地區(qū)的優(yōu)惠政策，積極探索新機(jī)制、新辦法，使片區(qū)扶貧攻堅(jiān)更加有力、有序、有效地向前推進(jìn)。

四是確定一種銜接關(guān)系，促進(jìn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度有效結(jié)合。具體來說，就是推進(jìn)程序銜接、政策銜接、管理銜接。程序銜接就是要統(tǒng)一組織農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象識(shí)別工作，屬扶貧對(duì)象的由扶貧部門審批，屬低保對(duì)象的由民政部門審批。政策銜接就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)政策全覆蓋，保證低保對(duì)象能夠及時(shí)領(lǐng)取最低生活保障金，保證扶貧對(duì)象能夠及時(shí)得到針對(duì)性的、個(gè)性化的扶貧政策支持。管理銜接就是要對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和扶貧對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，全面建檔、互通信息、實(shí)時(shí)觀察、及時(shí)調(diào)整、有進(jìn)有出。

二、完善辦法，強(qiáng)化監(jiān)管，建立合理有序的扶貧開發(fā)管理體制

一要實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)。堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省級(jí)負(fù)總責(zé)、縣級(jí)抓落實(shí)的管理體制，實(shí)行中央和地方各級(jí)分級(jí)負(fù)責(zé)，這是我國扶貧開發(fā)的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)，需要長期堅(jiān)持。國家研究制定扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略決策，加大投入和支持力度，加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。省級(jí)及省級(jí)以下地方政府對(duì)所屬的連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)負(fù)總責(zé)，制訂規(guī)劃，明確任務(wù)，全面實(shí)施?？h一級(jí)要根據(jù)中央和省級(jí)的總體要求，推進(jìn)具體工作，狠抓責(zé)任落實(shí)。扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣黨政主要負(fù)責(zé)同志更要認(rèn)真履行職責(zé)，親自部署和協(xié)調(diào)落實(shí)扶貧開發(fā)工作。貧困程度深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要配備扶貧專職干部，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層次都有人抓有人管。

二要注重分類指導(dǎo)。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別。要把中央決策部署同各地實(shí)際緊密結(jié)合起來，從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)扶貧開發(fā)。對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)特別是連片特困地區(qū)，中央將加大支持力度。中西部地區(qū)要把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富作為主要任務(wù)，著力解決制約發(fā)展的主要瓶頸問題。東部有條件地區(qū)要提高扶貧開發(fā)水平，探索減少相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的有效途徑。在致貧原因呈現(xiàn)多元化的情況下，對(duì)貧困群眾要采取更有針對(duì)性的扶持措施。

三要加強(qiáng)績效考核。為貫徹落實(shí)新綱要精神，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在廣泛征求各有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》。2012年是試行考核的第一年，我們將認(rèn)真執(zhí)行這一辦法，樹立正確導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)地方各級(jí)政府、中央和國家機(jī)關(guān)各有關(guān)部委推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的責(zé)任感和緊迫感，調(diào)動(dòng)其參與扶貧開發(fā)工作的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)其切實(shí)擔(dān)負(fù)起扶貧開發(fā)的重要職責(zé)。根據(jù)試行情況，國務(wù)院扶貧辦還將會(huì)同中組部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門對(duì)考核辦法中指標(biāo)的有效性、相關(guān)性和敏感性作進(jìn)一步測(cè)試，以提高辦法的針對(duì)性、可行性，不斷加強(qiáng)對(duì)各地、各有關(guān)部門的扶貧開發(fā)績效考核。

四要提高扶貧工作水平。經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，2007年扶貧辦有關(guān)司局加掛革命老區(qū)工作辦公室牌子，加強(qiáng)革命老區(qū)扶貧工作；2009年，扶貧辦增設(shè)開發(fā)指導(dǎo)司，具體負(fù)責(zé)組織開展貧困地區(qū)整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷和有關(guān)扶貧試點(diǎn)等工作。這些措施都有力地推進(jìn)了工作的開展。2011年國務(wù)院扶貧辦出臺(tái)了《全國扶貧開發(fā)人才發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》，并制定了扶貧高層次人才、農(nóng)村實(shí)用人才和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、扶貧志愿者等三個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃。2010年經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立專家咨詢委員會(huì)，以加強(qiáng)扶貧開發(fā)理論研究、進(jìn)一步推進(jìn)決策科學(xué)化。機(jī)構(gòu)人員的充實(shí)、人才建設(shè)的不斷加強(qiáng)、研究工作的不斷深入，從根本上促進(jìn)了扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展、工作能力提升和管理水平的提高。

三、明確任務(wù)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立保障有力的扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任制

現(xiàn)在中央關(guān)于扶貧開發(fā)的大政方針已定，任務(wù)已經(jīng)明確。必須通過建立目標(biāo)責(zé)任制度，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。

一是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組近兩年先后增加總政治部、國資委、全國工商聯(lián)為成員單位，以加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)和武警部隊(duì)、中央企業(yè)、民營企業(yè)參與扶貧開發(fā)工作的組織協(xié)調(diào)。內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶、貴州、陜西、寧夏等省區(qū)市由黨政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，加大了工作力度。各地發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，將扶貧開發(fā)與基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，選好配強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，鼓勵(lì)和選派優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作，幫助建班子、帶隊(duì)伍、抓發(fā)展。

二是堅(jiān)持“三位一體”。鞏固和發(fā)展專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局。專項(xiàng)扶貧方面，繼續(xù)著力抓好易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、革命老區(qū)建設(shè)等工作，注重規(guī)劃引導(dǎo)、分類指導(dǎo)、企業(yè)帶動(dòng)和農(nóng)戶參與。行業(yè)扶貧方面，各有關(guān)部門發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新幫扶措施，根據(jù)扶貧開發(fā)總體規(guī)劃目標(biāo)、連片特困地區(qū)分縣名單及貧困地區(qū)基本情況，有針對(duì)性地提出政策意見，特別是資金項(xiàng)目優(yōu)先覆蓋貧困地區(qū)并在投入力度上給予傾斜。社會(huì)扶貧方面，重點(diǎn)抓好定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、扶貧國際合作等工作。進(jìn)一步挖掘定點(diǎn)扶貧可用資源，盡可能擴(kuò)大對(duì)連片特困地區(qū)重點(diǎn)縣的覆蓋面。東西扶貧協(xié)作要更加注重協(xié)作的實(shí)效，加大對(duì)西部省份資金、人才、項(xiàng)目、技術(shù)等方面的支持。

三是加大資金投入及監(jiān)管力度。2001年-2011年，中央財(cái)政不斷加大扶貧資金投入，累計(jì)已達(dá)到2400億元以上，扶貧貸款實(shí)際發(fā)放規(guī)模也明顯加大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省級(jí)及省級(jí)以下地方財(cái)政用于扶貧的投入逐年增加，僅省一級(jí)2001年-2011年的財(cái)政扶貧資金就達(dá)到400億元以上。各地和各有關(guān)部門普遍注重加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的審計(jì)和監(jiān)管，使扶貧資金使用效益有了新的提高。國家宣布大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，2012年中央財(cái)政扶貧資金將有較大幅度的增加。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部門正在探索扶貧資金投入隨著扶貧對(duì)象規(guī)模增大、國家財(cái)力逐步增長而相應(yīng)增長的機(jī)制。

四是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。建立并完善有利于貧困地區(qū)發(fā)展、扶貧對(duì)象增收的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。實(shí)現(xiàn)開發(fā)扶貧與社會(huì)保障的有機(jī)結(jié)合。對(duì)可能給扶貧工作造成較大影響的重大政策和項(xiàng)目，要積極進(jìn)行貧困影響評(píng)估。無論是制定財(cái)稅支持、投資傾斜、金融服務(wù)和產(chǎn)業(yè)扶持的政策，還是研究確定土地使用、生態(tài)建設(shè)、人才保障和關(guān)注重點(diǎn)群體的政策，都應(yīng)緊緊圍繞和服務(wù)于中央確定的新階段扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行充分論證和研究，條件成熟后及時(shí)出臺(tái)試行。通過加大政策支持力度，加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。

（作者系國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任）