□ 文/國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 洪濤

根據(jù)國(guó)內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，今后在煤層氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，我國(guó)應(yīng)著力做好政策措施的扶持工作，以此推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

第一，應(yīng)以稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持為突破口，加強(qiáng)鼓勵(lì)和扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策力度。

從美國(guó)的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可看出，在其發(fā)展的初期，政策扶持和稅收補(bǔ)貼是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力，這促進(jìn)了短期內(nèi)形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的熱潮，奠定了美國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

煤層氣稅收優(yōu)惠政策的基本原則應(yīng)主要包括：著重針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，以促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速形成和發(fā)展；以提高煤層氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向，通過直接的稅收補(bǔ)貼使煤層氣能夠與常規(guī)天然氣進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并使其在優(yōu)惠期內(nèi)始終保持這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；實(shí)行針對(duì)煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的“先征后退”政策，即：先按稅法征稅，后根據(jù)稅收優(yōu)惠政策給予補(bǔ)貼。如果稅收優(yōu)惠得當(dāng)，在多數(shù)情況下，煤層氣生產(chǎn)企業(yè)得到的稅收補(bǔ)貼比上繳的稅款要多，從而可得到實(shí)惠，以提高煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。

財(cái)政支持政策則應(yīng)主要集中在技術(shù)開發(fā)、設(shè)備更新改造方面，將煤層氣勘探、研發(fā)等納入到優(yōu)惠政策中并促進(jìn)煤層氣的終端消費(fèi)和煤層氣產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)還應(yīng)針對(duì)CDM項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)補(bǔ)貼制度。這些支持政策對(duì)煤層氣開發(fā)利用企業(yè)而言，一方面降低了成本，提高其投資回報(bào)率；另一方面，提高企業(yè)研發(fā)抽采利用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備及申報(bào)CDM的積極性。不僅能夠?qū)崿F(xiàn)碳減排的環(huán)境效益，也能從經(jīng)濟(jì)效益上扶持企業(yè)的發(fā)展。

第二，加強(qiáng)支線輸氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)提高管輸效率，強(qiáng)化管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管。

美國(guó)能在10年之內(nèi)迅速發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，一個(gè)重要原因在于其發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施使得煤層氣生產(chǎn)和利用實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，減少了初期成本，快速實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

當(dāng)前，我國(guó)天然氣主干線管網(wǎng)雖初具規(guī)模，但支線管網(wǎng)建設(shè)還很不完善，且管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管薄弱。我國(guó)煤層氣基礎(chǔ)設(shè)施也比較匱乏，輸配管網(wǎng)尚不完善，支線管網(wǎng)和用戶設(shè)施也不普及，很多城市沒有大規(guī)模普及燃?xì)夤芫W(wǎng)，且煤層氣開發(fā)潛力較大的地區(qū)反而相對(duì)缺乏天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施。

多年來(lái)，由于我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度不夠，市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管、市場(chǎng)退出機(jī)制和政策不完善，導(dǎo)致天然氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境未能發(fā)生顯著改變，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)分割和分散重復(fù)建設(shè)干線輸配氣管網(wǎng)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是中游環(huán)節(jié)的長(zhǎng)輸管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域缺乏現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制，管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了上下游之間、國(guó)內(nèi)各煤層氣公司之間管網(wǎng)分割的局面。因此，在全國(guó)天然氣管網(wǎng)規(guī)劃中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)煤層氣管網(wǎng)的建設(shè)，這對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。

第三，健全煤層氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)厘清煤層氣與煤炭的關(guān)系。

通過比較國(guó)外主要資源國(guó)的煤層氣開發(fā)利用政策，特別是各國(guó)關(guān)于煤層氣權(quán)屬和開發(fā)的法律規(guī)定，其共同的特點(diǎn)是礦業(yè)開發(fā)商負(fù)有法律責(zé)任處理好煤層氣與煤炭的關(guān)系。

許多學(xué)者和媒體都將氣礦權(quán)爭(zhēng)議矛頭指向了我國(guó)的煤、氣礦業(yè)權(quán)分置制度。在我國(guó)，煤炭和煤層氣在立法上被視為兩種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源，而礦業(yè)權(quán)的取得遵循“申請(qǐng)?jiān)谙取币约啊疤降V權(quán)排他性”原則，因此同一礦區(qū)的煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同礦業(yè)權(quán)人是完全可能的。當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)劃分制度違背了煤層氣與煤炭的伴生屬性，是造成煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同主體的狀況的主要原因。

為使我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入公平、合理、有序的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展局面以及真正健康、可持續(xù)發(fā)展，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門盡快研究修改、制定有關(guān)法律法規(guī)。建議修訂《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，厘清伴生礦種的勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)；制定專門的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采煤層氣資源條例》，其內(nèi)容應(yīng)主要包括：明確對(duì)外合作開采煤層氣資源審批程序、煤層氣銷售權(quán)、產(chǎn)品分成合同及其他形式合同的規(guī)范管理等；制定《煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)管理?xiàng)l例》，建議包括煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的處理規(guī)定、兩種礦業(yè)權(quán)設(shè)立的時(shí)間次序等；制定《煤層氣減排管理辦法》，包括減排指標(biāo)、減排獎(jiǎng)勵(lì)、超標(biāo)排放的懲罰等；完善煤層氣勘察、抽采、生產(chǎn)、輸送、利用的相關(guān)法律法規(guī)。