□ 劉明厚

一、問題的提出

自民主政治濫觴以來，我們無法回避的一個事實(shí)就是民意在公共政策制定中扮演著至關(guān)重要的作用。然而，仍有很多學(xué)者尤其是精英主義者對于民意的實(shí)際作用持懷疑態(tài)度。李普曼就認(rèn)為，民意往往是不可能的，也是不可靠的。一些觀點(diǎn)則認(rèn)為作為個人的公眾，往往由于知識有限而處于理性無知狀態(tài)，并且也無暇關(guān)注公共事務(wù);群體心理學(xué)的研究則表明:作為群體的公眾，由于沉默螺旋、群體極化等群體心理作用造成群體無理智，使得公眾往往是烏合之眾[1－3]。另外，美國學(xué)者托馬斯·戴伊在《自上而下的政策制定》一書中更是旗幟鮮明地指出，即使在美國這樣的民主政體下，“公共政策也是自上而下制定的”[4](P1)。因而，普通公眾對政策制定的影響微乎其微，被視之為“群氓”的公眾是在精英引導(dǎo)下來實(shí)現(xiàn)對于國家的治理的，公眾的意愿往往無法在公共政策中得以體現(xiàn)。

就我國而言，我們也往往可以看到精英主義的影子。在我國古代，官員被民眾稱為“父母官”，而民眾常被視為需要“父母官”替他們做主的“子民”，國家治理也通常被認(rèn)為是“肉食者謀之”的事情，“莫談國事”也成為眾多人的人生信條。而在當(dāng)今中國，長期以來，我國政策議題多由黨和政府來體察和認(rèn)定，政策問題呈現(xiàn)出較為明顯的“內(nèi)部輸入”特征[5]，公眾既無法看到也無法參與到這個過程之中。

然而，由于時代因素，關(guān)于民意與公共政策關(guān)系的傳統(tǒng)研究中，往往沒有考慮到互聯(lián)網(wǎng)這一新興媒介的影響。如今，網(wǎng)絡(luò)作為一種民意的新載體，使得網(wǎng)絡(luò)民意相對傳統(tǒng)民意而言呈現(xiàn)出了許多新特征。尤其是進(jìn)入到Web 2.0階段后的互聯(lián)網(wǎng)，賦予了網(wǎng)絡(luò)民意影響公共政策的強(qiáng)大力量。就現(xiàn)實(shí)來看，從2003年的“孫志剛事件”開始，網(wǎng)絡(luò)民意的強(qiáng)大作用就開始越來越凸顯。網(wǎng)絡(luò)民意正在當(dāng)今中國的公共政策議程中發(fā)揮著其越來越獨(dú)特的作用。也正因此，筆者認(rèn)為，精英主義者筆下的“群氓”在一定程度上而言已實(shí)現(xiàn)突圍。那么，他們又是如何突破阻隔，實(shí)現(xiàn)突圍的呢?這一問題構(gòu)成了本文的主要研究旨趣。

二、網(wǎng)絡(luò)民意在我國政策議程中的獨(dú)特作用

(一)網(wǎng)絡(luò)民意與政策議程:相關(guān)概念界定

如果要界定網(wǎng)絡(luò)民意的內(nèi)涵，首先必須明白民意的內(nèi)涵。關(guān)于民意的定義，由于關(guān)注角度的不同，不同學(xué)者的定義存在較大差異①關(guān)于民意的不同定義，可以詳見余致力著《民意與公共政策》，臺灣:五南圖書出版股份有限公司2002年版，第36－37頁;以及國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查網(wǎng)，《民意的概念》，原文地址 http://bbs.ppgis.com.cn/dispbbs.asp?boardid=7＆Id=28，轉(zhuǎn)引自http://my12340.com/article.aspx?ID=782。?；趯娎斫獾牟煌?，筆者曾把學(xué)界有關(guān)“民意”的概念界定大致分為三種:多數(shù)民意論、“全體意志論”以及“多元民意論”或“綜合民意論”，并指出第一種理解往往容易忽視“少數(shù)人意見也是民意組成部分”這一事實(shí)，而第二種理解則把民意的定義絕對化，將其內(nèi)容范圍縮小了，第三種理解則相對更加全面些。[6]因而，本文將繼續(xù)采用第三種定義，“‘多元主體和類型下的民意’，是指一個或一個以上的自然人、法人或非法人組織針對特定時間內(nèi)的特定議題的主觀意愿和態(tài)度?！盵7]它不僅可以包括前兩種定義中的民意，也可以包括少數(shù)民意、個體民意乃至自然人民意、法人民意、非法人組織民意等諸多種類。

在此基礎(chǔ)上，本文將網(wǎng)絡(luò)民意界定為以網(wǎng)絡(luò)媒介(網(wǎng)絡(luò)視頻、新聞跟帖、BBS、聊天工具、微博客、貼吧、電子郵件等)為載體，一人或一人以上的自然人、法人或非法人組織，對于特定時間內(nèi)的社會問題、現(xiàn)象、公共事務(wù)所公開發(fā)表的意見和看法的總和。網(wǎng)絡(luò)民意往往具備以下幾個特征:參與主體的多元性和脫地域性、意見表達(dá)的直接性和真實(shí)性、涵蓋內(nèi)容的多元性和廣泛性以及傳播速度的即時性和廣泛性。這些特征的存在使得網(wǎng)絡(luò)民意往往能夠發(fā)揮出傳統(tǒng)民意所無法展現(xiàn)的作用。

至于“政策議程”，則是公共政策學(xué)科的一個重要概念。如果說公共政策就是“政府選擇做與選擇不做的事情”的話[4](P1)，那么政策議程則往往是政府選擇做哪些事情的風(fēng)向標(biāo)，它是“羅列了一些主題或問題的清單，這些問題或主題是政府官員和政府以外與官員有密切往來的人們在任何給定時期內(nèi)十分關(guān)注的問題。在官員應(yīng)該關(guān)注的眾多問題中，它們實(shí)際上真正認(rèn)真解決的問題只是其中的一些問題而不是另一些問題。因此，設(shè)定議程的過程就是將所有問題中真正成為關(guān)注焦點(diǎn)的問題篩選到列表中的過程”[8](P181)，是將“不同社會群體的需求轉(zhuǎn)化為(議程上的)項(xiàng)目，以及爭奪公共官員注意力的過程?！盵8](P180)可見，政策議程是政策過程的首要環(huán)節(jié)，它往往決定了哪些問題才有可能轉(zhuǎn)化為政府行動。一項(xiàng)公眾高度關(guān)注的社會問題如果沒有列入執(zhí)政黨和政府的議事日程當(dāng)中，那么它被解決的可能性仍然很小。因而，政策議程也被美國學(xué)者拉雷·N.格斯頓視為“政策決策的焦點(diǎn)”。[9](P52)

正是鑒于政策議程在公共政策過程當(dāng)中的重要作用，國內(nèi)外大批學(xué)者都非常重視對政策議程的研究，圍繞著政策議程的分類、政策議程設(shè)置的激發(fā)機(jī)制以及主要途徑等內(nèi)容產(chǎn)生了諸多經(jīng)典成果②參見(美)拉雷·N.格斯頓.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文譯.重慶出版社，2001.22 ～50、65 ～70、70 ～75;(美)約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策(第二版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2004;(美)保羅·A.薩巴蒂爾.政策過程理論[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006;(美)邁克爾·豪利特、M.拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.194～197;王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].開放時代，2008(2)等。。本文將在這些成果的基礎(chǔ)上，展開網(wǎng)絡(luò)民意對于我國公共政策議程的影響及其主要路徑的討論。

(二)“大眾麥克風(fēng)時代”:Web 2.0及其變革性影響

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)早已進(jìn)入到Web 2.0時代，它帶來的影響是顛覆性的。“在Web 1.0時代，我們所能做的，就是各處瞎逛，并美其名曰——沖浪(即 Web瀏覽)。Web 2.0帶給我們的，是一個可以讀寫的互聯(lián)網(wǎng)，Blog、Wiki等是其中的代表?！盵10]Web 2.0 的興起，顛覆了傳統(tǒng)的媒體中心理念，模糊了編輯與讀者的角色。正如喻國明所說的，“Web 2.0時代的到來，使互聯(lián)網(wǎng)就像是剛剛脫離了模仿階段的孩童，正用彩色畫筆描繪著屬于他時代的圖畫——互聯(lián)網(wǎng)找到了基于自身技術(shù)的最大優(yōu)勢發(fā)揮的場域:全民出版，全民分享”。[11]在這樣的環(huán)境下，用戶不僅是網(wǎng)站內(nèi)容的閱讀者，而且是網(wǎng)站內(nèi)容的制造者，每個人都可以是網(wǎng)站內(nèi)容的提供者，因而有人驚呼，網(wǎng)絡(luò)已進(jìn)入“大眾麥克風(fēng)時代”。[12]

在Web 1.0時代，用戶僅僅是被動地接受信息，討論少數(shù)網(wǎng)站編輯所提供的話題，而這些話題或因網(wǎng)站編輯自身價值觀或因其迫于政府管制等外界壓力而可能把民眾真正關(guān)注的議題加以屏蔽，使得很多議題無法進(jìn)入公眾議程的視野。而在Web 2.0環(huán)境下，每個用戶面前都有一個“麥克風(fēng)”，每個人都能夠發(fā)起議題的討論，發(fā)出自己的聲音，這無疑在一定程度上賦予了普通用戶尤其是草根階層新的話語權(quán)?！熬W(wǎng)絡(luò)的虛擬性，可以讓民眾放心地說出現(xiàn)實(shí)中想說而不敢或不能說的話;網(wǎng)絡(luò)的扁平性，又能擴(kuò)大信息的影響面和影響力，進(jìn)一步激發(fā)民眾表達(dá)意見的積極性”;[13]網(wǎng)絡(luò)的即時性，則使信息能夠在短時間內(nèi)傳播非常廣泛。正是這三個方面的特性，網(wǎng)絡(luò)在無形之中為社會普通用戶尤其是草根階層提供了一個表達(dá)民意的有效便捷場所。

另外，隨著Web 2.0的繼續(xù)發(fā)展，使得綜合了博客、即時通信、手機(jī)傳播優(yōu)勢的微博客應(yīng)用正在獲得越來越多網(wǎng)民的青睞?；有詮?qiáng)、使用門檻低、更新便捷的特性使微博客用戶對內(nèi)容的更新比傳統(tǒng)博客更為活躍，[14]微博客在信息的傳遞、網(wǎng)絡(luò)民意的形成和傳播過程中正發(fā)揮著越來越重要的作用①關(guān)于微博客在網(wǎng)絡(luò)信息傳播和形成民意中的作用，很多人給予了很高評價。一個人發(fā)布的微博，經(jīng)過粉絲的轉(zhuǎn)載，可以瞬間傳遞到很廣的范圍。筆者認(rèn)為微博等正逐步超過以前的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、BBS論壇等，在傳播信息、匯聚網(wǎng)絡(luò)民意上發(fā)揮越來越重要的作用。國內(nèi)通過宜黃拆遷等事件我們就可以初步見識到其威力，很多網(wǎng)友圍觀團(tuán)就是通過微博組織起來的。因而，很多人都認(rèn)為微博客正推動著中國的進(jìn)步。。公眾借助網(wǎng)絡(luò)這個平臺往往可以在參與成本極低的情況下，發(fā)起討論自身關(guān)注的議題，反映自身的利益訴求，通過贏得其他用戶的支持，由此匯聚成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，使議題進(jìn)入公眾議程的視野。

(三)網(wǎng)絡(luò)民意在我國政策議程中的獨(dú)特作用

隨著我國網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)民數(shù)量的飆升，公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，公眾越來越多地通過網(wǎng)絡(luò)這個平臺不斷將自身關(guān)注的議題匯聚成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，掀起了一陣陣網(wǎng)絡(luò)問政的浪潮。從2003年的“孫志剛事件”，2007年的重慶“最牛釘子戶”、廈門“PX事件”，2008年的“甕安事件”、周久耕“香煙門”，一直到2009年的“躲貓貓”、“鄧玉嬌事件”、“開胸驗(yàn)肺”以及“上海釣魚執(zhí)法案”等，無不凸顯了網(wǎng)絡(luò)民意的強(qiáng)大作用。在這些網(wǎng)絡(luò)事件中，網(wǎng)絡(luò)民意取得了累累碩果。另外，眾多網(wǎng)民對醫(yī)療、房價以及就業(yè)等民生熱點(diǎn)問題的持續(xù)關(guān)注，也直接促使政府不得不越來越重視對民生問題的解決。

從前幾年的網(wǎng)絡(luò)事件中可以看出，網(wǎng)絡(luò)民意在很大程度上改變了當(dāng)今中國政府政策議程的關(guān)注點(diǎn)，并且正在不斷地轉(zhuǎn)變和改造著我國政府政策議程的設(shè)置模式。早在1962年，美國政治學(xué)家彼得·巴克魯克(Peter Bachrach)和默頓·巴拉茲(Morton Baratz)就曾指出“權(quán)力的兩方面”:能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響政策議程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的一面。[15]因而，某種意義上而言，網(wǎng)絡(luò)民意獲得了一定的政策議程設(shè)置的虛擬權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)民意在我國的政策議程中正發(fā)揮著其獨(dú)特作用，它為政府議程提供了新的問題來源，彌補(bǔ)了原先政策問題形成中系統(tǒng)議程薄弱的環(huán)節(jié);并有效地加速了社會問題上升為公共問題的進(jìn)程，推動了公眾議程向政府議程的快速過渡;縮短了政策議程建立過程，從而在一定程度上重塑了政府的政策議程。[16]

面對網(wǎng)絡(luò)民意作用的凸顯，政府也不得不越來越重視對網(wǎng)絡(luò)民意的搜集與回應(yīng)，如何處理好網(wǎng)絡(luò)民意已成為政府面臨的一個全新課題。2004年9月舉行的中共十六屆四中全會就指出，要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對社會輿論的影響。為此，除了高層領(lǐng)導(dǎo)親自上網(wǎng)了解民意外，中央和國務(wù)院有關(guān)部門工作人員每天都會從網(wǎng)上搜集重要信息，以供領(lǐng)導(dǎo)人參考。[17]重視網(wǎng)絡(luò)民意，支持鼓勵網(wǎng)絡(luò)問政甚至被寫入了地方政府工作報(bào)告②在2010年1月25日的地方兩會中，湖南省將“網(wǎng)絡(luò)民意”寫入政府工作報(bào)告，同一天，安徽省也首次將“網(wǎng)絡(luò)問政”寫入工作報(bào)告中。參見地方兩會直面網(wǎng)絡(luò)民意:網(wǎng)民議政漸成趨勢[EB/OL].http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100203_505981428.html，2010 －02 －23 以及“網(wǎng)絡(luò)問政”首次寫入安徽省政府工作報(bào)告[EB/OL]http://ah.anhuinews.com/system/2010/01/25/002610025.shtml，2010－01－25.。可見，網(wǎng)絡(luò)民意在我國政策議程中的獨(dú)特作用越來越明顯。

三、“群氓”的“突圍”之路:

網(wǎng)絡(luò)民意是如何影響政策議程的?

從前面的分析可以看出，網(wǎng)絡(luò)民意在當(dāng)今中國政策議程中的獨(dú)特作用已經(jīng)得到顯現(xiàn)。因而，在一定程度上可以說，被精英主義者視為“群氓”的民眾已經(jīng)實(shí)現(xiàn)突圍，影響到了政府的政策議程與決策。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)民意影響政府決策是否通過體制內(nèi)代言人以及依賴程度的高低，本文把網(wǎng)民民意發(fā)揮作用的途徑分為兩大類:

(一)內(nèi)推途徑

內(nèi)推途徑類似于政策議程設(shè)立中的內(nèi)部推動模式，它主要指網(wǎng)絡(luò)民意通過不斷影響體制內(nèi)民意代言人等，借助體制內(nèi)渠道將網(wǎng)絡(luò)民意持續(xù)反饋到政策議程之中，最終為政策制定者所采納的一種推動模式。體制內(nèi)民意代言人主要指部分熱衷于反映民意的人大代表、政協(xié)委員等，這部分人通過開博客、公布電子郵件、QQ和微博來了解民生熱點(diǎn)，征集民情、廣納民意，然后通過提交議案、直接呼吁等方式使問題迅速反映到?jīng)Q策中樞。[18]

成立于2001年的“肝膽相照”論壇的維權(quán)行動可謂是網(wǎng)絡(luò)民意通過內(nèi)推途徑影響政策議程的一個典范。自2003年以來，該論壇首先為“周一超案”而奔走，之后成功地發(fā)起了數(shù)十起反乙肝歧視訴訟案，包括被稱為“中國乙肝歧視第一案”的“張先著案”，引起廣大媒體和有關(guān)國家部委的關(guān)注。同時從2003年起，該論壇將維權(quán)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對“兩會”代表和政協(xié)委員的游說上來，通過給數(shù)十名全國兩會代表寄送大量的游說材料，包括文字材料與刻錄光盤，最終獲得了良好的社會效果。在該論壇網(wǎng)友努力下，通過體制內(nèi)代言人的作用，網(wǎng)絡(luò)民意受到了自上而下各個層面的關(guān)注，并且逐步影響著政府的政策議程，成為網(wǎng)絡(luò)民意通過內(nèi)推途徑影響政策議程的典范①2004年8月28日，全國人大常委會第十一次會議表決通過了經(jīng)修訂的傳染病防治法，規(guī)定不得歧視傳染病病原攜帶者。2005年1月20日，人事部、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布實(shí)施的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》明確規(guī)定，乙肝病原攜帶者是合格的。2006年8月9日，衛(wèi)生部與最高人民法院、勞動部等部委協(xié)商后，用整整4頁紙的篇幅，對包括周洪宇在內(nèi)77位全國人大代表的《乙肝病原攜帶者權(quán)益保護(hù)條例》的建議進(jìn)行答復(fù)。2007年5月18日，勞動和社會保障部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權(quán)利的意見》，要求任職體檢不得強(qiáng)行檢查乙肝病毒。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《就業(yè)促進(jìn)法》，明確規(guī)定“用人單位招用人員，不得以是傳染病病原攜帶者為由拒絕錄用?！?010年2月10日，人力資源和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部三部門進(jìn)一步明確取消入學(xué)就業(yè)乙肝檢測項(xiàng)目，成為該論壇網(wǎng)友推動政策議程新的里程碑。。

總體來看，內(nèi)推途徑試圖通過走正規(guī)途徑，遵循體制提供的程序步驟，一步步往前推進(jìn)來達(dá)到最終目的，因而，該途徑的主要優(yōu)點(diǎn)在于，它對現(xiàn)有體制和行政秩序造成的沖擊較小，政府往往有充足的時間和精力與訴求者進(jìn)行互動，并在這個過程當(dāng)中學(xué)會乃至熟悉如何去有效應(yīng)對這些訴求，因而這種相對溫和的舉措更加容易被政府當(dāng)局所接受。不過，也正是由于這點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)民意影響政策議程的內(nèi)推途徑往往也會出現(xiàn)見效慢乃至訴求“石沉大?！钡谋锥恕２⑶?，這條路徑要能夠發(fā)揮作用，取得體制內(nèi)代言人的關(guān)注和支持是關(guān)鍵。而這就對訴求者(或行動者)的社會資源與人脈網(wǎng)絡(luò)，或者運(yùn)作與宣傳議題吸引體制內(nèi)代言人以及媒體注意力的行動能力提出了很高的要求，而這些并非所有人都具備。

(二)外壓途徑

此處的外壓途徑類似于政策議程設(shè)置中的重大事件激發(fā)模式，主要指網(wǎng)絡(luò)民意借助網(wǎng)絡(luò)“焦點(diǎn)事件”，通過持續(xù)的輿論壓力，開啟“政策窗口”，從外部而非體制內(nèi)部直接激發(fā)政府政策議程吸納網(wǎng)絡(luò)民意的一種推動模式。這種途徑與內(nèi)推模式的最大區(qū)別在于它對體制內(nèi)人員的依賴程度遠(yuǎn)沒有后者高，并沒有如內(nèi)推模式那樣明顯地通過不斷游說代表、委員，爭取他們的支持從而達(dá)到目標(biāo)，而更多的是通過焦點(diǎn)事件引發(fā)持續(xù)的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，迫使政府決策者短時間內(nèi)改變舊議程，接受新議程。另外，這種模式及途徑與香港中文大學(xué)學(xué)者王紹光所提出的“外壓模式”中的所謂“焦點(diǎn)事件”模式相近。按照其在《中國公共政策議程設(shè)置的模式》一文的觀點(diǎn)，一般情況下，外壓模式具備三個方面的特點(diǎn)(如初始階段議案倡導(dǎo)者可以確定;多數(shù)人關(guān)心的政策議題;難以確定影響議程的最終方式)。但除了這些基本特點(diǎn)以外，該模式也存在一類較為特殊的情形，即突然出現(xiàn)的所謂“焦點(diǎn)事件”——一系列的“壞事”引起社會的普遍關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。[19]本文的外壓模式確切而言，應(yīng)該屬于此種。

在外壓途徑下，焦點(diǎn)事件發(fā)生之前，社會上可能已經(jīng)出現(xiàn)了對該議題的關(guān)注和討論，但是由于關(guān)注人數(shù)和討論范圍有限，并沒有對政策制定者產(chǎn)生足夠的壓力，決策者或是無暇顧及或是認(rèn)為對該議題沒有采取行動的必要性和緊迫性，使得該議題并沒有被政策議程采納。但是，一旦焦點(diǎn)事件發(fā)生，關(guān)注和討論該議題的人數(shù)飆升，“廣大網(wǎng)民通過新聞跟貼、論壇發(fā)貼、網(wǎng)上簽名等方式在網(wǎng)上迅速形成輿論，甚至進(jìn)而產(chǎn)生巨大的輿論壓力，達(dá)到任何部門、機(jī)構(gòu)甚至公眾人物都無法忽視的地步”。[20]面對強(qiáng)勁的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力，決策者不得不及時回應(yīng)，在短時間內(nèi)就把該議題納入政策議程，采取緊急行動?！皩O志剛事件”可謂是網(wǎng)絡(luò)民意通過外壓途徑影響政策議程的典型案例①在“孫志剛事件”之前，就有相關(guān)人士在關(guān)注收容遣送這一議題，但并沒有被提上政策議程。有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì)，在該事件發(fā)生之前，僅在2000年至2001年兩年間，廣州地區(qū)的報(bào)紙就有6則關(guān)于“收容遣送事件”的調(diào)查性或揭露性報(bào)道，但沒有引發(fā)太大反響。2003年3月20日，“孫志剛事件”發(fā)生，3月底在網(wǎng)上被公布，4月25日見報(bào)，6月20日，實(shí)行20多年的“收容遣送制度”被廢止，同時惠及千百萬人口的《城市生活無著者流浪乞討人員救濟(jì)管理辦法》出臺。為何“孫志剛事件”就能夠在短時間內(nèi)引發(fā)政府關(guān)注，短短兩個多月就廢止了一部舊法，催生了一部新法?有人就指出，“如果沒有網(wǎng)民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風(fēng)平浪靜。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個事件導(dǎo)致輿論嘩然，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度?！?。類似的案例還有成都和江蘇東海的拆遷戶自焚案，借助于這些焦點(diǎn)事件，在網(wǎng)絡(luò)民意和學(xué)者的推動下，國務(wù)院法制辦加緊了對拆遷條例的修改，現(xiàn)行拆遷條例也被廢除。[21]網(wǎng)絡(luò)民意再一次通過外壓途徑顯示了其在我國政策議程中的獨(dú)特作用。網(wǎng)絡(luò)民意通過外壓途徑影響政策議程的現(xiàn)象表明，我國政策議程的傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”模式正在很大程度上逐步得以轉(zhuǎn)變，公共政策不再僅僅是“肉食者”的事了?！敖柚W(wǎng)絡(luò)‘輿論場’，網(wǎng)民可以繞過傳統(tǒng)大眾傳媒，實(shí)現(xiàn)與政府的非直接較量?！盵22](P48)

可見，相對于內(nèi)推途徑而言，外壓途徑的主要優(yōu)點(diǎn)在于其效應(yīng)的快速性上，強(qiáng)烈的外部壓力往往使得網(wǎng)絡(luò)民意訴求能夠在短期內(nèi)得到回應(yīng)，對政策議程產(chǎn)生明顯影響。而其缺陷恰恰在于，由于焦點(diǎn)事件的突發(fā)性及其產(chǎn)生的密集輿論壓力，致使政府不管是否具有處理此類事務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，都必須在短時間內(nèi)進(jìn)行有效應(yīng)對，這也對現(xiàn)行體制和行政秩序造成了一定沖擊。政府往往也可能會在匆忙應(yīng)對當(dāng)中出現(xiàn)不該有的失誤，導(dǎo)致事態(tài)的惡化，2011年的動車追尾事故中鐵道部新聞發(fā)言人王勇平的表現(xiàn)就是如此，他的發(fā)言不但沒有平息輿論壓力，反而因?yàn)椤爸劣谀阈挪恍牛曳凑帕恕敝惖脑挾l(fā)了新一輪眾怒。因而，外壓途徑的運(yùn)用往往會引起政府相應(yīng)的警惕，一旦運(yùn)用不當(dāng)，事態(tài)發(fā)展出現(xiàn)或者讓政府感到有過頭趨勢，往往會適得其反。由此，外壓途徑也對行動者的把控能力提出了一定的挑戰(zhàn)。另外，該途徑發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于是否有突發(fā)焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，以及相關(guān)行動者是否擅于抓住機(jī)會并果斷及時加以推動。而這個機(jī)會的出現(xiàn)，行動者往往無法提前預(yù)測，只能在機(jī)會出現(xiàn)之前進(jìn)行等待，機(jī)會出現(xiàn)之時也可能因?yàn)樾袆硬患皶r而錯失良機(jī)。因而，內(nèi)推途徑和外壓途徑可謂各有千秋，都有著自身的優(yōu)缺點(diǎn)和適用情形。

四、余論

需要指出的是，現(xiàn)實(shí)的很多案例中，都夾雜著內(nèi)推和外壓兩種途徑，網(wǎng)絡(luò)民意影響政策議程的路徑并沒有如本文所區(qū)分的那樣涇渭分明，有時候甚至還無法分清到底是哪種途徑發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

并且，很多時候，網(wǎng)絡(luò)民意之所以能夠發(fā)揮獨(dú)特作用，往往與其他因素的互動密切相關(guān)。畢竟“網(wǎng)絡(luò)輿情如果僅僅局限于網(wǎng)上，其輻射范圍始終局限在‘虛擬世界’，產(chǎn)生的社會影響力和對政府決策的沖擊力是有限的?！盵18](P26)而一旦網(wǎng)絡(luò)民意與傳統(tǒng)媒體和體制內(nèi)民意代言人產(chǎn)生互動，通過網(wǎng)上網(wǎng)下的交互作用，借助內(nèi)推和外壓的聯(lián)合效應(yīng)，往往能夠形成更加強(qiáng)大的輿論浪潮，對政策制定者形成更強(qiáng)烈的沖擊，影響政策議程的可能性也將會隨之成倍放大。

另外，正如美國著名學(xué)者約翰·W.金登指出的那樣，政策議程的設(shè)立以及政策問題的解決往往是問題溪流、政策溪流以及政治溪流三個溪流“相遇”激發(fā)的[23](PP113－224)，缺乏任何一個都可能導(dǎo)致政策問題解決機(jī)會的喪失。因而，如果沒有事先存在的“政策原湯”，沒有“政策企業(yè)家”在網(wǎng)下的積極活動，沒有其他因素的多方作用，我國網(wǎng)絡(luò)民意對于政策議程的獨(dú)特作用也將難以發(fā)揮。例如本文提及的孫志剛事件當(dāng)中，就有8位法學(xué)學(xué)者就孫志剛案件向全國人大常委會遞交建議書，申請改變或撤銷收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，并就收容遣送制度實(shí)施狀況提請啟動特別調(diào)查程序②2003年5月14日三名法學(xué)博士俞江、騰彪、許志永向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以改變或撤銷。同年5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國公民的名義，聯(lián)合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。參見百度百科“孫志剛事件”詞條[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/5799464.htm.。這些學(xué)者的行動對于政府之后的行動是否產(chǎn)生以及產(chǎn)生多大影響，我們尚不得而知。因而，本文的一大不足就是對于網(wǎng)絡(luò)民意自身的作用有所放大，而對于網(wǎng)絡(luò)民意之外的影響因素可能關(guān)注不足，這都有待于在未來的研究當(dāng)中進(jìn)一步搜集與挖掘材料加以彌補(bǔ)。

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[21]國務(wù)院法制辦就拆遷條例聽取專家意見，將抓緊修改條例[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009－12/16/content_12657941.htm，2009－12－16;國務(wù)院法制辦:現(xiàn)行拆遷條例將廢除[EB/OL].http://news.163.com/09/1216/21/5QMDPCPL000120GU.html，2009 －12 －17.

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