從利比亞跨國撤離事件談對外工程承包的安全風險及對策

許征

（中國土木工程集團有限公司人力資源部 綜合人事經(jīng)理，北京 100038）

0 引言

2011年2月，利比亞國內(nèi)持續(xù)動蕩，形勢岌岌可危，很多地區(qū)發(fā)生騷亂。中國土木工程集團有限公司（以下簡稱“中土公司”）在利比亞的很多工地、工區(qū)也受到了不同程度的搶劫和燒掠，嚴重威脅到我國駐利比亞人員的人身財產(chǎn)安全。在中國國務(wù)院應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組的明確指示下，自2011年2月21日晚開始，中土公司精心組織人員快速、安全地撤離利比亞。經(jīng)過十幾個晝夜的辛苦工作，成功地按照駐利比亞使館制定的撤離計劃將中土公司全部駐利人員安全轉(zhuǎn)移回國或分散轉(zhuǎn)移到利比亞周邊第三國直至回國。與此同時，利比亞鐵路項目各個企業(yè)資產(chǎn)損失和資產(chǎn)預(yù)計損失統(tǒng)計逐步細化上報，項目工程保險合同應(yīng)急談判和申請國家賠償，企業(yè)資產(chǎn)保全方案和合同糾紛預(yù)案提報初步形成。

此次利比亞政局動蕩，對我國企業(yè)參與國際工程招投標、實施項目和項目風險控制是一次考驗。這次撤離使我國對外工程承包項目遇到了前所未有的難題，我們圓滿完成了撤離任務(wù)，也留下了關(guān)于國際工程承包的思考。

1 利比亞鐵路項目及“跨國撤離”簡介

利比亞鐵路項目始于1982年。當年，利比亞領(lǐng)袖卡扎菲訪華，與中國政府簽訂相互合作計劃，其中鐵路項目被定為重點項目。從1982年11月開始，中利雙方開始西線鐵路的籌備工作。1986年秋，利比亞外交部長訪華，表示由于資金未落實，鐵路項目暫時擱置。在之后的10多年間，中利雙方就這一項目經(jīng)過了多次協(xié)商，中土公司亦多次赴利比亞進行考察。直至2002年4月，這一項目才有了突破性的進展，雙方簽訂了補充實施協(xié)議，確定了合作方式，西線鐵路項目再次啟動。此后，雙方又先后簽訂了南北鐵路合同與沿海鐵路合同。至此，中利雙方就鐵路項目的合作進入了黃金時期，各簽約項目相繼開始施工。

2011年2月16 日，由突尼斯“茉莉花革命”引發(fā)的中東北非地區(qū)的國家動蕩蔓延到利比亞。受騷亂影響，中國在利比亞的企業(yè)基本都停止了施工，這些企業(yè)的人員和資產(chǎn)安全同時也受到極大威脅。為保護我國人員及資產(chǎn)，我國政府派專機進入利比亞，分批組織包括港澳臺同胞在內(nèi)的駐利比亞人員安全有序撤離。

收到“跨國撤離”緊急通知后，中土公司根據(jù)國家應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組的指示，連夜成立利鐵項目緊急情況聯(lián)絡(luò)小組，并建立初步的聯(lián)絡(luò)小組組織機構(gòu)，明確聯(lián)絡(luò)小組的職責分工，設(shè)立24小時值班電話和QQ聯(lián)系方式（由于利比亞通信信號非常不好，所以很多時間必須用網(wǎng)絡(luò)的即時聊天工具來保持信息溝通），確保與利比亞分公司、合作單位、媒體保持有效溝通。與外交部、商務(wù)部、國資委、利比亞使館、埃及大使館、馬耳他大使館、希臘大使館、阿爾品公司等等國內(nèi)（外）單位建立聯(lián)絡(luò)網(wǎng)并開展工作。在撤離過程中，建立利比亞鐵路人員分布情況圖，掌握駐利人員的位置和人員總數(shù)，與各使領(lǐng)館的同志密切聯(lián)系溝通，服從大使館的安排，按計劃、按步驟、有方向、有先后地撤離，落實每一個需要撤離的人員信息動態(tài)。最后匯總、統(tǒng)計集團公司和各合作單位在利已經(jīng)發(fā)生和預(yù)計發(fā)生的經(jīng)濟損失情況，形成初步的經(jīng)濟損失統(tǒng)計報告。

2 國際形勢對國際工程承包的影響

國際工程承包無論是在追蹤、簽約還是實施過程中都可能受到來自項目實施地國家，尤其是亞非等相對不發(fā)達國家內(nèi)部的安全因素的影響。

2.1 政府違約風險

指項目所在國政府非法解除與承包商的相關(guān)協(xié)議或者非法違反或不履行與投資者簽訂的合同項下的義務(wù)。中土公司與利比亞簽訂的西線鐵路項目幾經(jīng)波折，從1982年到2002年，歷時20年，雖未正式進入施工，但在洽談、磋商、簽約過程中遭受的損失都可歸結(jié)為政府違約風險造成的損失。這種風險主要是違約風險，由于很難追究政府的締約過失責任，所以這種風險也就會導(dǎo)致承包商巨大的經(jīng)濟損失。

2.2 強制征收風險

指項目所在國政府對外資企業(yè)實行征用、沒收或國有化的風險。利比亞鐵路項目并未遭遇這一風險，但這一風險也是我們在選擇國際工程承包項目所在地時需要考慮在內(nèi)的政治風險之一。

2.3 戰(zhàn)爭和內(nèi)亂風險

指項目所在國發(fā)生革命、戰(zhàn)爭和內(nèi)亂，致使承包商及其財產(chǎn)蒙受重大損失，直至無法繼續(xù)經(jīng)營。這是在國際工程承包、尤其是在不發(fā)達國家承包工程時所要面臨的最主要的國際安全風險，利比亞國際工程承包遭遇的風險即是戰(zhàn)爭和內(nèi)亂風險。這種風險不但會導(dǎo)致項目停工、資產(chǎn)損失，經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，還極有可能造成在外的國際工程承包項目實施的工作人員傷亡，導(dǎo)致不可彌補的損失。

3 對國際安全風險的防范手段和對策

中國企業(yè)在國際工程承包中應(yīng)從自身管理架構(gòu)上，管理體系上，對風險的控制和認識上，建立一套預(yù)警機構(gòu)和制度，把握國際工程承包的態(tài)勢和原則。

3.1 承攬國際工程承包項目過程中對國際安全風險的防范手段和對策

3.1.1 提高對項目所在國國際安全風險的認識

國際工程承包的風險是多方面的，要抓住主要風險；同時，風險是動態(tài)的，要隨時掌握主要風險的變化。所有項目在所有階段都有風險，風險管理要貫徹項目承攬至實施始終。風險是難以量化的，評估風險要定性和定量相結(jié)合，設(shè)立底線和上限。各種風險不會同時發(fā)生，在計算風險的影響和損失時要留意，要正確評估風險，既不能保守，也不能冒進。有些風險帶來的不一定是負面損失，要區(qū)別純粹風險和機會風險。有些風險可以轉(zhuǎn)移，有些風險只能自己承受。

要認真仔細地研究國際工程承包項目合同，結(jié)合市場實際情況識別合同中的潛在風險因素。抓住源頭和主線，制訂相應(yīng)的海外風險防范策略。帶來風險的可能是合同，保護自己利益的也只能是合同。

風險管理是貫穿于國際工程項目管理的全過程、全方位的動態(tài)管理。在國際工程的各個階段、各個方面，作為項目管理團隊的每一個人時時刻刻都必須有風險管理的意識，這樣才能盡可能地避免國際安全風險，保障國際工程承包項目的經(jīng)濟利益。

3.1.2 設(shè)立國際工程承包風險管理組織架構(gòu)

集團公司應(yīng)設(shè)立風險防范領(lǐng)導(dǎo)小組，成立海外風險監(jiān)控辦公室收集風險信息，分析預(yù)判風險發(fā)生的可能，提出風險防范策略措施。各海外事業(yè)部設(shè)風險專職崗位；各海外機構(gòu)指定專人負責風險分析、預(yù)測、評估及信息向上報送工作。各項目部指定專人負責風險預(yù)判和信息報送工作，隨時掌握風險可能對項目產(chǎn)生的人員威脅及經(jīng)濟影響。

3.1.3 國際工程項目風險報告和風險預(yù)警信息會議

定期報告與不定期報告 （突發(fā)風險預(yù)警信息）相互結(jié)合互為補充，考慮風險發(fā)生的可能性和不同程度（極高、高、中等、低、極低）；評估風險發(fā)生后對目標的影響（非常嚴重、嚴重、中等、輕微、極輕微）；建立風險預(yù)警信息專題會議和臨時會議應(yīng)對緊急突發(fā)的風險事件。這樣，一旦發(fā)生國際安全風險事件，則可將項目的經(jīng)濟損失減少到最低。

3.1.4 國際形勢動蕩下國際工程承包風險應(yīng)對原則

國際形勢動蕩，中國企業(yè)在中東、北非地區(qū)進行國際工程項目招投標，要把握住機會和風險并存的原則，靈活應(yīng)對國際形勢動蕩下中國企業(yè)國際工程承包的種種問題，盡可能地獲得利益最大化。

1）分析每個市場的不同情況，根據(jù)國家、地區(qū)、地域分別開展經(jīng)營活動。在不同地區(qū)同時開展經(jīng)營活動，如亞洲、中東、中亞、非洲、南美等；在不同類型國家同時經(jīng)營，既在高風險國家經(jīng)營，又在低風險國家經(jīng)營；經(jīng)營不同資金來源的項目，既承攬政府預(yù)算項目，又承攬世界銀行等國際金融組織貸款項目，以及中國政府援外項目和政府間合作框架下貸款項目等，平衡不同國家的經(jīng)濟利益。

2）掌握市場脈搏，分析市場潛在風險，主動面對風險因素，在市場中尋找生存的機會。在一個國家同時或先后實施多個項目；同時或先后實施多個性質(zhì)相同或不同的項目（鐵路、公路、市政等)；同時或先后向工程項目的上游和下游延伸，承攬融資類項目、設(shè)計+施工項目、EPC項目、投資建設(shè)建材加工廠，參與項目的運營管理，平衡不同項目的經(jīng)濟利益。

3）根據(jù)中東、北非地區(qū)的緊張局勢，適當調(diào)整戰(zhàn)略部署，努力開拓新興市場，深耕既有的穩(wěn)定市場。加大在穩(wěn)定國家的經(jīng)營投入，把損失奪回來；加大新市場、新領(lǐng)域的開發(fā)力度，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，平衡新舊市場的經(jīng)濟利益。

3.2 實施中的國際工程承包項目遭遇國際安全風險時的防范手段和對策

3.2.1 建立健全資產(chǎn)構(gòu)成及資產(chǎn)保全對策

在國際形勢動蕩下，一些國家出現(xiàn)政權(quán)更迭、內(nèi)亂、搶劫等因素導(dǎo)致中國國際工程承包項目不得不停工或終止合同，中國企業(yè)面臨嚴重的人員安全風險、合同風險、保函風險等等各種風險。應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)案，并采取相應(yīng)的對策以確保在國際動蕩形勢下承包工程中規(guī)避各種風險，減少各種損失，確保經(jīng)濟利益最大化。

1）在建工程：統(tǒng)計上報已驗工計價、驗工未計價、已完未驗工的金額。統(tǒng)計在工地的所有資產(chǎn)，根據(jù)與業(yè)主的合同規(guī)定，在國家局勢動蕩的情況下，與業(yè)主簽署備忘，積極要求承包商免責，并立即向業(yè)主發(fā)延期或停工要求，看管責任由業(yè)主承擔。

2）現(xiàn)場盤存：包括臨時設(shè)施、工地材料存貨、施工機械及施工器具等，這部分資產(chǎn)很可能全部損失?？梢圆扇煞N措施：一是列出清單，移交給業(yè)主，做好備案工作；二是交由當?shù)乜煽康穆毠せ蚺笥汛鸀榭垂?，并簽署代管協(xié)議，但資產(chǎn)的完整性得不到完全保障。

3）流動資產(chǎn)：包括當?shù)劂y行存款和少量的應(yīng)收賬款。這部分資產(chǎn)存放在當?shù)劂y行，相對比較安全，待國家局勢穩(wěn)定后再與業(yè)主、當?shù)劂y行保持密切聯(lián)系。

4）遞延資產(chǎn)：包括已經(jīng)交納的保險費和稅費。根據(jù)合同要求，在項目初期已經(jīng)交納了上述費用，我們要做的是妥善保管相應(yīng)的憑證，作為以后工程結(jié)算的依據(jù)。

5）國內(nèi)資產(chǎn)：包括從中國采購、當?shù)夭少?、第三國采購（如歐洲采購），尚未抵達工地的材料設(shè)備。應(yīng)快速與供貨單位和物流單位取得聯(lián)系，達成一致，中止發(fā)貨，或就近卸貨。

6）未來的風險：若未來重啟合同，由內(nèi)戰(zhàn)引起的當?shù)刎泿刨H值和物價上漲，將導(dǎo)致項目成本上升，損失不可避免。

3.2.2 采取必要的措施，保護中國企業(yè)資產(chǎn)

為最大程度保全國有資產(chǎn)，最大限度降低資產(chǎn)的風險，應(yīng)成立專門的機構(gòu)，指定專門人員應(yīng)對危機，減少經(jīng)濟損失。

1）認真研究合同，保護國家利益。合同是國際工程承包項目的基礎(chǔ)，一般的國際工程承包合同都會對不可抗力予以約定。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭等不可抗力因素，被迫停工，要認真研究合同并按照合同約定，向業(yè)主提出延期或停工要求，要求業(yè)主發(fā)停工令，并提出索賠通知，為將來的索賠談判做準備。

2）做好重要文件和記錄的保全工作。通常發(fā)生政治風險時，人員的安全都會受到極大威脅。在保護人員安全的基礎(chǔ)上，盡量把財務(wù)、合同（包括分包和供貨）、物資設(shè)備的清單、電子文檔等重要資料轉(zhuǎn)移到安全的地方，保全好日后索賠等需要的證據(jù)材料，為日后的保險、仲裁、訴訟等經(jīng)濟索賠程序打好基礎(chǔ)。

3）積極展開工程保險索賠工作。國際工程承包項目通常會購買一切險和第三方責任險，但根據(jù)國際慣例，戰(zhàn)爭、起義、動亂風險都不在保險范圍，保險公司負責賠付的可能性極小。但盡量不要放棄索賠，通知保險公司，啟動索賠程序，并詳細研究對策，盡可能爭取到工程保險索賠，減少經(jīng)濟損失。

4）認真研究當?shù)胤桑瑢で蠓梢罁?jù)。根據(jù)合同規(guī)定，任何糾紛的解決，都必須符合當?shù)胤傻囊?guī)定。遭遇國際安全風險后，一定要努力收集當?shù)叵嚓P(guān)法律文件，為可能發(fā)生的訴訟做好準備。

3.2.3 積極尋求本國政府的支持

1）凍結(jié)保函。按國際工程承包合同中保函條款的規(guī)定，業(yè)主可以隨時要求沒收承包公司開具的保函，若中國銀行按要求支付，則承包公司將失去追回經(jīng)濟損失的保障。希望政府出面，凍結(jié)保函。

2）使館協(xié)助當?shù)刭Y產(chǎn)保全。承包公司人員的撤離一般都會得到使館的大力協(xié)助，但資產(chǎn)仍需使館協(xié)助保護，減少不利于轉(zhuǎn)移的固定資產(chǎn)的損失。

3）在未來談判中的協(xié)助。無論項目所在國未來政局如何，將來是復(fù)工還是終止合同，都免不了跟業(yè)主或項目所在國未來政府的談判，屆時仍需要本國政府大力協(xié)助和支持，為本國的公司爭取最小的經(jīng)濟損失或最大的經(jīng)濟利益。

4）在途物資設(shè)備退回國內(nèi)的處理。如果有在途物資需要返回國內(nèi)的，要請求政府給予特殊政策，免稅返回，避免因國際安全風險遭受經(jīng)濟損失的企業(yè)再度由于國內(nèi)政策受損。

4 結(jié)語

截止到2011年3月7日，利比亞跨國撤離取得了圓滿的成功。雖然這次利比亞國際安全風險給國際工程承包造成了一定的損失，但面對未來，中國國際工程承包之路還很漫長。有了這次成功的人員撤離，和各種風險緊急處理的預(yù)案和應(yīng)對策略，以及對各種國際形勢、各種緊急情況突發(fā)事件處理的辦法和思考，相信在未來國際工程承包方面留下許多寶貴的財富和不可或缺的經(jīng)驗。堅持國際工程承包審慎選擇，應(yīng)對工程承包面臨的新形勢，未來中國國際工程承包招投標和探索之路將會更加美好。