馬開(kāi)劍

（天津市教育科學(xué)研究院，天津 300191）

在政府撥款逐漸減少和大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)日益擴(kuò)大的今天，政府對(duì)大學(xué)的直接影響正在減弱，換言之，政府直接干預(yù)大學(xué)的現(xiàn)象正在改變。大學(xué)與政府的關(guān)系正在由傳統(tǒng)的直接管理向契約合作式的間接管理轉(zhuǎn)型。

在大多數(shù)國(guó)家，私立大學(xué)都有自治的傳統(tǒng)，都擁有獨(dú)立的法人地位。而且，在絕大多數(shù)國(guó)家，私立大學(xué)的實(shí)際貢獻(xiàn)遠(yuǎn)不如公立大學(xué)的貢獻(xiàn)大，公立大學(xué)是高等教育的主要提供者——盡管私立大學(xué)在一些國(guó)家占有重要位置（如美國(guó)和日本）。所以，關(guān)系轉(zhuǎn)型意義上的大學(xué)主要是指公立大學(xué)。又由于英、美等國(guó)家本身就具有大學(xué)自治的傳統(tǒng)，故特請(qǐng)讀者留心關(guān)注傳統(tǒng)上具有集權(quán)體制國(guó)家的情況。

一、關(guān)系轉(zhuǎn)型的基本背景

上世紀(jì)80年代以來(lái)，世界高等教育經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展的過(guò)程。2006年，全世界高等教育毛入學(xué)率平均達(dá)到了22%，高收入國(guó)家達(dá)到了67%，其中經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)更是平均達(dá)到了69%。［1］這些數(shù)據(jù)清楚地表明這樣一種事實(shí)：發(fā)達(dá)國(guó)家早已經(jīng)進(jìn)入了高等教育普及化階段，世界整體進(jìn)入了高等教育大眾化階段。這種新的高等教育發(fā)展形勢(shì)給各國(guó)政府帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，而在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過(guò)程中，賦予大學(xué)以更多自主權(quán)，讓大學(xué)更多地?fù)?dān)負(fù)自身發(fā)展的責(zé)任，而不是將所有責(zé)任包攬下來(lái)，成為各國(guó)政府普遍性的策略選擇。

在思想理念層面，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，在教育等公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府壟斷并直接管理。但是，公共管理理論的最新發(fā)展和西方近30年的政府改革實(shí)踐，卻強(qiáng)調(diào)要取消這種壟斷和直接干預(yù)，要求從建立服務(wù)型公共政府角度，重新界定大學(xué)與政府的關(guān)系，政府下放辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)運(yùn)用質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。早在1994年，世界銀行就在《高等教育：經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》一書(shū)中，提出了一條重塑政府角色的原則：由實(shí)行直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁笆鼓堋钡恼攮h(huán)境?；诖耍谝恍┲饕獓?guó)家，無(wú)論其實(shí)行集權(quán)管理體制還是分權(quán)管理體制，大學(xué)與政府的關(guān)系都是間接的：政府一般不直接干預(yù)高校內(nèi)部事務(wù)；政府對(duì)于大學(xué)的監(jiān)督與質(zhì)量控制大都通過(guò)社會(huì)中介組織；政府通過(guò)撥款、提供信息為高校服務(wù)。放松管制、權(quán)力下放的價(jià)值觀，已經(jīng)成為各主要國(guó)家普遍性的政策取向，并已經(jīng)影響到俄羅斯甚至我國(guó)。

二、“依附”關(guān)系或“伙伴”關(guān)系

1．“依附”關(guān)系模式的困境

在一些集權(quán)型國(guó)家如法國(guó)、日本、蘇聯(lián)（俄羅斯）等，大學(xué)曾長(zhǎng)期被看作是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的延伸或分支，不僅大學(xué)由政府出資建立并維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，而且，為保證國(guó)家意識(shí)形態(tài)得到充分體現(xiàn)，政府還要設(shè)專(zhuān)職部門(mén)來(lái)管理大學(xué)。在這種關(guān)系模式下，大學(xué)與政府是“依附”關(guān)系，政府是大學(xué)之“母體”，大學(xué)主要依靠政府“母體”提供的資金而生存和發(fā)展；政府對(duì)大學(xué)的資產(chǎn)擁有所有權(quán)，并對(duì)其發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)具有決定權(quán)。自然地，政府甚至也承擔(dān)大學(xué)生存與發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

但是，“依附”關(guān)系模式正經(jīng)受越來(lái)越多的困境，這種困境首先是大學(xué)發(fā)展所需要的巨額投入，經(jīng)常使得政府不堪重負(fù)，這也是最主要的困境。對(duì)公立大學(xué)來(lái)說(shuō)，盡管政府一直是主要的經(jīng)費(fèi)提供者，但由于財(cái)政壓力，各國(guó)政府紛紛消減了對(duì)大學(xué)的撥款比重。英格蘭政府甚至明確表態(tài)：不當(dāng)高等學(xué)校最后的救命稻草或提款機(jī)。［2］各國(guó)大學(xué)在近十幾年中獲得的政府撥款比例呈明顯下降趨勢(shì)：澳大利亞聯(lián)邦政府撥款占高等教育經(jīng)費(fèi)的比例從1990年的69%降至1999年的47%，再降至2001年的43%；英格蘭高等教育生均撥款從1989至今減少了30%多；較之同期中央政府消費(fèi)指數(shù)，瑞典的高等教育生均撥款在1994年至2001年間減少了17%。［2］同樣的下降之勢(shì)也出現(xiàn)在美國(guó)、印度等。撥款的減少必然對(duì)大學(xué)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。荷蘭最近一份關(guān)于大學(xué)持續(xù)性發(fā)展的報(bào)告表明：高等學(xué)校在維護(hù)其不動(dòng)產(chǎn)所需的資金方面存在巨大赤字。［3］基于此，政府一方自然地希望大學(xué)能對(duì)自身發(fā)展承擔(dān)起更大的責(zé)任，多渠道獲取資金，而大學(xué)也不得不從政府之外的公共機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)以及國(guó)際組織等多方尋求財(cái)源。在瑞典，外來(lái)資助目前已占高等學(xué)校研究經(jīng)費(fèi)的54%，而20世紀(jì)80年代該比例只有34%。［2］類(lèi)似情況也出現(xiàn)在美國(guó)等其他國(guó)家。顯然，此種情勢(shì)下，大學(xué)繼續(xù)依附政府“母體”過(guò)安逸日子已經(jīng)靠不住了。

“依附”關(guān)系模式所面臨的第二個(gè)困境是大學(xué)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮方面正顯示出越來(lái)越重要的核心作用。由于知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，大學(xué)在國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系中的作用越來(lái)越顯要。大學(xué)不僅是國(guó)家發(fā)展的標(biāo)志，更是國(guó)家科技、經(jīng)濟(jì)、文化、政治持續(xù)進(jìn)步的驅(qū)動(dòng)力，是人口素質(zhì)得以提高的基本途徑，特別在促進(jìn)國(guó)家科學(xué)研究和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)方面，大學(xué)的貢獻(xiàn)更是無(wú)可替代。繼續(xù)將大學(xué)置于“依附”的地位，顯然與其所承擔(dān)的責(zé)任、扮演的角色和發(fā)揮的作用不符。這就需要將大學(xué)從政府的籠罩中獨(dú)立出來(lái)，以更具獨(dú)立性的身份，重建與政府之間的關(guān)系。

“依附”關(guān)系模式所面臨的第三個(gè)困境是來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。面對(duì)眾多類(lèi)型不一的大學(xué)和多變的教育市場(chǎng)，政府難以做到及時(shí)回應(yīng)。特別是在高等教育國(guó)際化的今天，不僅在一國(guó)內(nèi)部，而且在全球范圍，大學(xué)都面臨著教育市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，不僅爭(zhēng)資金、爭(zhēng)人才，也爭(zhēng)生源。在一些國(guó)家，教育服務(wù)貿(mào)易出口正成為大學(xué)資金的新的重要來(lái)源。美國(guó)堪稱(chēng)當(dāng)今世界教育服務(wù)貿(mào)易出口水平最高的國(guó)家，留學(xué)生教育已經(jīng)是美國(guó)第五大創(chuàng)匯行業(yè)；英國(guó)也是教育服務(wù)貿(mào)易出口的最大贏家之一，近年來(lái)每年靠教育出口獲利逾100億英鎊，約占其GDP的1%；［4］澳大利亞是世界第三大高等教育服務(wù)出口國(guó)。面對(duì)教育市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，“大部分的西方國(guó)家都把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)教育政策。私立學(xué)校應(yīng)該自治，并且學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)可以提高教育質(zhì)量的信念已經(jīng)廣泛地體現(xiàn)在國(guó)家的教育政策和校本管理中”。［5］但是，要提高大學(xué)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，就只有放開(kāi)它的手腳，搏擊市場(chǎng)，而不宜讓其繼續(xù)慵懶在政府的懷抱里。

2．“伙伴”關(guān)系模式成為共識(shí)

“依附”關(guān)系模式面臨的困境，恰恰是“伙伴”關(guān)系模式的生機(jī)。只是，由于不同國(guó)家高等教育發(fā)展的步伐、市場(chǎng)作用和對(duì)高等教育的認(rèn)識(shí)不同，“伙伴”關(guān)系模式在不同的國(guó)家出現(xiàn)的時(shí)間有早有晚，表現(xiàn)的程度也不一樣?！盎锇椤标P(guān)系模式強(qiáng)調(diào)大學(xué)與政府不是對(duì)立的，不是包含和被包含的關(guān)系，也不是行政隸屬性的上下級(jí)關(guān)系，而是平等主體之間的合作關(guān)系，這實(shí)際是從新公共管理的角度來(lái)重新界定大學(xué)與政府之間的關(guān)系。

大學(xué)作為學(xué)術(shù)研究和知識(shí)生產(chǎn)、傳播的場(chǎng)所，理應(yīng)超脫于世俗的政治和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，這已為高等教育發(fā)展的歷史所證實(shí)，但大學(xué)又不可能存在于真空之中，它實(shí)際地受制于所處社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)，最起碼它的質(zhì)量評(píng)估和主要資金來(lái)源就不可能離開(kāi)政府。大學(xué)完全獨(dú)立于政府，就很可能會(huì)由于缺乏財(cái)政支持而陷入生存困境，而過(guò)于依附政府，又容易導(dǎo)致大學(xué)精神的喪失和學(xué)術(shù)思想的枯竭。由此，“大學(xué)與權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系可以建立在契約的基礎(chǔ)之上,通過(guò)談判和中間機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)到利益的平衡”。［6］當(dāng)然，這往往離不開(kāi)中間組織。在“伙伴”關(guān)系模式下，政府給予高等學(xué)校更大的自主權(quán)并與之合作，而不是發(fā)號(hào)施令；政府教育部門(mén)雖依然是高等教育的重要支持者，但只是若干撥款者之一，哪怕是主要的撥款者。

“伙伴”關(guān)系模式現(xiàn)已獲得普遍的認(rèn)同，除英國(guó)、美國(guó)這樣具有明顯分權(quán)特征的國(guó)家一直在完善著這種關(guān)系模式以外，在法國(guó)、日本、俄羅斯這樣的傳統(tǒng)上具有集權(quán)特征的國(guó)家，大學(xué)與政府的“伙伴”關(guān)系模式也得到了廣泛的認(rèn)同，并已程度不同地付諸了實(shí)踐。

三、“伙伴”關(guān)系模式的管理機(jī)制：契約－評(píng)估

1．向大學(xué)分權(quán)

為了真正建立大學(xué)與政府間的新型關(guān)系模式，將教育權(quán)力下移，即向大學(xué)分權(quán)并通過(guò)立法確立大學(xué)的自主權(quán)，是各主要國(guó)家的普遍做法。特別是近十幾年來(lái)，“分權(quán)的趨勢(shì)在大學(xué)中不斷發(fā)展”。［5］

法國(guó)是典型的中央集權(quán)制國(guó)家，盡管“公立大學(xué)和私立大學(xué)一樣都是自治的。法律表明大學(xué)可以制定自己的政策。但事實(shí)上，大學(xué)政策的實(shí)施最終還是有賴(lài)于國(guó)家的決策”。［5］但是，到了“1989年，法國(guó)改變了這種極端集權(quán)的政策。大學(xué)可以與政府簽訂協(xié)議。在關(guān)于大學(xué)的資源、資產(chǎn)和學(xué)生市場(chǎng)等問(wèn)題上，大學(xué)可以和政府對(duì)話”。［5］薩科奇當(dāng)選法國(guó)總統(tǒng)后，法國(guó)新政府提出，要進(jìn)一步把擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)作為高等教育改革最迫切的立法目標(biāo)。

德國(guó)于1976年頒布的第一部適用于德國(guó)各州的《高校總法》，強(qiáng)化了政府對(duì)各大學(xué)的統(tǒng)一管理，涉及高校的組織、管理、入學(xué)和教改、人員結(jié)構(gòu)以及高校成員參與管理等方面。但伴隨德國(guó)高等教育的國(guó)際化，各大學(xué)紛紛要求增加自己在教育中的管轄或管理權(quán)。2007年6月，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院分別通過(guò)了醞釀己久的聯(lián)邦制改革法案，法案明確提出要擴(kuò)大高校自主權(quán)，激發(fā)高校自身活力，把一些權(quán)力下放到大學(xué)。

英國(guó)大學(xué)本來(lái)就有自治的傳統(tǒng)，對(duì)大學(xué)的管理早已經(jīng)由國(guó)家直接控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家宏觀監(jiān)督、大學(xué)自主管理的關(guān)系模式。雖然上世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)政府試圖收回一些權(quán)力，但其高等教育管理的基調(diào)依然是大學(xué)高度自治的，大學(xué)仍然享有高度的自治權(quán)和決策權(quán)，諸如財(cái)務(wù)、人事、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生、教學(xué)、科研、對(duì)外合作等事務(wù)均可由學(xué)校自行決定。

2．通過(guò)評(píng)估加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控

承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任是大學(xué)擁有自主權(quán)的必然要求。向大學(xué)分權(quán)激活了大學(xué)的辦學(xué)活力，但過(guò)度分權(quán)又容易迷失質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府失責(zé)。于是，大學(xué)在享受自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，也要承擔(dān)保證和提升質(zhì)量水平的責(zé)任。

在加拿大，大學(xué)具有高度的自治權(quán)，但同時(shí)，政府又強(qiáng)化了質(zhì)量問(wèn)責(zé)制，其安大略省為此還成立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的高等教育質(zhì)量監(jiān)督委員會(huì)。澳大利亞政府2003年倡導(dǎo)建立一種新的大學(xué)問(wèn)責(zé)框架——“高等學(xué)校評(píng)估框架”，該“框架”允許政府對(duì)大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展能力、教育成就、質(zhì)量、績(jī)效等方面提出問(wèn)責(zé)要求，進(jìn)行系統(tǒng)的、全方位評(píng)估。在瑞典，上世紀(jì)90年代以來(lái)，政府和大學(xué)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生了很大變化，政府目前只對(duì)大學(xué)規(guī)定發(fā)展的目標(biāo)和要達(dá)到的結(jié)果，這種管理方式在放松了對(duì)大學(xué)管制的同時(shí)，同時(shí)對(duì)大學(xué)賦以質(zhì)量責(zé)任。

各國(guó)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理已逐步從簡(jiǎn)單撥款模式，向以結(jié)果和效益為導(dǎo)向的新型公共管理模式轉(zhuǎn)變，績(jī)效撥款成為許多國(guó)家逐漸重視并著力付諸實(shí)踐的撥款方式。對(duì)大學(xué)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估認(rèn)證，是政府對(duì)大學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控的主要手段，評(píng)估結(jié)果成為政府對(duì)大學(xué)撥款的重要參考依據(jù)，決定著一所大學(xué)能獲得撥款的多少。大學(xué)要獲得較多的政府撥款，就只有通過(guò)不斷提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，獲得社會(huì)的認(rèn)可。美國(guó)對(duì)大學(xué)的評(píng)估認(rèn)證，已經(jīng)形成了嚴(yán)密的評(píng)估認(rèn)證體系，他們主要是通過(guò)中間組織來(lái)進(jìn)行，政府則采信評(píng)估結(jié)果。政府撥款政策正從傳統(tǒng)的關(guān)注高等學(xué)校生存能力——建設(shè)及維持機(jī)構(gòu)能力——轉(zhuǎn)向更為關(guān)注通過(guò)撥款將高等學(xué)校利用起來(lái)并實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。維護(hù)高等學(xué)校的生存能力依然是政府撥款的一個(gè)重點(diǎn)——但這不是目標(biāo)，而只是手段：通過(guò)保持高等學(xué)校能力來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的其他目標(biāo)。政府可以對(duì)高等學(xué)校協(xié)助其實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)給予具有吸引力的報(bào)酬，但這種報(bào)酬變得越來(lái)越像是一種基于合同關(guān)系，而非基于兩者之間核心撥款者與受款者的關(guān)系。法國(guó)1984年創(chuàng)建了國(guó)家評(píng)估委員會(huì)，對(duì)研究、文化和職業(yè)性的公立機(jī)構(gòu)如大學(xué)、高等工程師學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)一個(gè)獨(dú)立于政府的第三方機(jī)構(gòu)的客觀評(píng)價(jià)，來(lái)幫助政府評(píng)價(jià)撥款產(chǎn)生的效益。英國(guó)通過(guò)評(píng)估將大學(xué)科研質(zhì)量劃分為七個(gè)等級(jí)，質(zhì)量等級(jí)意味著撥款權(quán)重，等級(jí)越高權(quán)重越高，等級(jí)的高低決定著撥款數(shù)額的多少，等級(jí)過(guò)低者將得不到公共撥款。顯然，撥款機(jī)制中的績(jī)效因素意在刺激大學(xué)承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任。

3．“契約”成為大學(xué)與政府關(guān)系的紐帶

擴(kuò)大大學(xué)的自主權(quán)，與政府建立起“伙伴”關(guān)系模式，其間的紐帶便是“契約”。

1984年的法國(guó)《高等教育法》規(guī)定，大學(xué)可以根據(jù)所確定的若干年內(nèi)教學(xué)與科研等方面的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商與國(guó)家簽訂多年合同，同年便產(chǎn)生了第一個(gè)大學(xué)與政府的合約。最初，合約只限于研究領(lǐng)域，1989年后逐步擴(kuò)展到其他方面；到1990年，大學(xué)與政府簽訂4年合同的新型撥款模式開(kāi)始普遍實(shí)行；1994年，大學(xué)合同被命名為“四年發(fā)展合同”。合約政策在1998年經(jīng)過(guò)修正，成為大學(xué)與政府之間重要的溝通方式。自此，通過(guò)合同撥款，已經(jīng)成為法國(guó)政府向大學(xué)撥款的一種新形式，法國(guó)教育部管理的大學(xué)大都采用了這種合同制的契約方式。僅2001年，合同撥款的總量超過(guò)5億歐元，占大學(xué)研究經(jīng)費(fèi)的80%以上，占大學(xué)日常經(jīng)費(fèi)的15%，占大學(xué)資料經(jīng)費(fèi)的30%，占大學(xué)維修經(jīng)費(fèi)的40%。［7］近年來(lái)，根據(jù)合同獲得的撥款占高等學(xué)校撥款總量的三分之一左右。合同的制定過(guò)程實(shí)際上也是對(duì)高等學(xué)校的評(píng)估過(guò)程，政府主管部門(mén)與大學(xué)在簽訂合同的過(guò)程中，都是以平等的身份進(jìn)行談判與協(xié)商?！昂贤炇鸬某绦蚴牵菏紫?，由大學(xué)提出自己的發(fā)展計(jì)劃；其次，政府主管部門(mén)代表與大學(xué)代表一起分析和預(yù)測(cè)大學(xué)發(fā)展經(jīng)營(yíng)的外部條件及變化；最后，經(jīng)雙方認(rèn)可后簽署合同”。［8］大學(xué)與政府之間的合約是法國(guó)改變高等教育集權(quán)管理體制的標(biāo)志，雖然法國(guó)的大學(xué)至今也還沒(méi)有享有英美大學(xué)那樣的高度自治，但“這些協(xié)議對(duì)于近十幾年的管理產(chǎn)生了重要的影響……法國(guó)教育部的權(quán)力依然很大。但是向分權(quán)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵步伐已經(jīng)邁出了，分權(quán)的高等教育政策越來(lái)越多”。［5］

在德國(guó)，政府對(duì)大學(xué)的撥款是多種方法并用的撥款機(jī)制，除了考慮學(xué)?；鶖?shù)，還要運(yùn)用績(jī)效以及合同。德國(guó)公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)由國(guó)家承擔(dān)，根據(jù)基數(shù)撥付，政府提供科研經(jīng)費(fèi)要通過(guò)合同撥款。州政府作為主管高等教育的機(jī)構(gòu)，與大學(xué)簽訂了高等教育協(xié)定（框架性的協(xié)議）。協(xié)議規(guī)定了有效期內(nèi)（通常為5～10年）預(yù)算總數(shù)的分配方案，確定了在此期間政府承諾的預(yù)算。洪堡大學(xué)（Humboldt-university）與柏林政府2001年簽訂的5年協(xié)議，就包括了5年中政府撥款的數(shù)量。

進(jìn)入新世紀(jì)，日本對(duì)大學(xué)管理模式進(jìn)行了重大改革。原作為國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)立大學(xué)自2004年4月1日起，改制為具有獨(dú)立法人資格的“國(guó)立大學(xué)法人”，成為一個(gè)獨(dú)立的民事主體。法人化后，大學(xué)與政府之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，由隸屬關(guān)系變?yōu)槠降鹊拿袷轮黧w間的契約關(guān)系。法人化以前，國(guó)立大學(xué)運(yùn)營(yíng)所必需的資金全部由日本政府負(fù)擔(dān)。法人化后，這種資源配置方式由自動(dòng)地平均分配模式轉(zhuǎn)向以績(jī)效為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)模式。所有國(guó)立大學(xué)都要與政府簽署為期約6年的契約，按照約定的事項(xiàng)接受?chē)?guó)家財(cái)政撥款，同時(shí)，也必須接受?chē)?guó)家的檢查和監(jiān)督，國(guó)家根據(jù)大學(xué)的辦學(xué)情況可隨時(shí)減少或停止對(duì)學(xué)校的財(cái)政性撥款，大學(xué)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了中期計(jì)劃成為政府決定預(yù)算分配的主要依據(jù)?！胺ㄈ嘶母锝獬碎L(zhǎng)期以來(lái)日本政府對(duì)國(guó)立大學(xué)的僵化管制，擴(kuò)大了高校在組織管理和財(cái)政方面的自主權(quán)。更重要的是這項(xiàng)改革改變了傳統(tǒng)的政府與國(guó)立大學(xué)之間的行政隸屬關(guān)系，通過(guò)‘大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃設(shè)定—規(guī)劃完成程度的評(píng)估—財(cái)政資源的配置’三者之間的聯(lián)動(dòng)性制度設(shè)計(jì)，嘗試在國(guó)立大學(xué)與政府之間構(gòu)建一種新型的‘契約’關(guān)系”。［9］

科研經(jīng)費(fèi)是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要部分，各國(guó)對(duì)科研課題的資助，大都采取的是合同制科研資助方式。美國(guó)、英國(guó)給各大學(xué)的科研資助是通過(guò)合同招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行的。有關(guān)機(jī)構(gòu)如美國(guó)國(guó)防部、英國(guó)各研究理事會(huì)根據(jù)自己的研究計(jì)劃提出資助課題，各大學(xué)以教授為核心組成研究小組自由提出申請(qǐng)，經(jīng)嚴(yán)格審查批準(zhǔn)后，與該小組簽訂合同。科研經(jīng)費(fèi)的這種分配機(jī)制典型地體現(xiàn)了合同撥款的特點(diǎn)，“合同制科研資助方式是一種巧妙的制度安排，使國(guó)家需要和大學(xué)自治達(dá)成了平衡”。［10］

以“契約—評(píng)估”作為維系機(jī)制的新型關(guān)系模式，既向大學(xué)分權(quán)，又向大學(xué)賦責(zé)，除了經(jīng)費(fèi)問(wèn)題以外，大學(xué)與政府簽訂的合同還是未來(lái)幾年大學(xué)發(fā)展的路線圖；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，新型關(guān)系模式代表了國(guó)家管理高等教育的新模式，該管理模式的特點(diǎn)是在放權(quán)賦責(zé)的同時(shí)，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控，這已經(jīng)成為當(dāng)今世界高等教育管理體制改革的基本趨勢(shì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府統(tǒng)管、封閉辦學(xué)的高等教育體制。在這種體制下，所有高校都被統(tǒng)合于國(guó)家計(jì)劃管控之下，高校的一切行為，都直接受制于政府部門(mén)，大學(xué)與政府的關(guān)系因之變成了一種隸屬關(guān)系，并影響至今。1985年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于教育體制改革的決定》，指出要“在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。在1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》又進(jìn)一步提出要“建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育體制”，1995年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》正式確立了大學(xué)的法人地位：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具有法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或登記注冊(cè)之日起取得法人資格?！睉?yīng)該說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)完成了建立大學(xué)與政府新型關(guān)系的立法基礎(chǔ)，但尚未形成與法律精神相匹配的管理機(jī)制，契約管理或許能提供一種改革的啟迪。

［1］數(shù)據(jù)來(lái)源：http://ddp-ext.worldbank.org/ext/DDPQQ/member.domethod=getMembers&userid=1&queryId=189.

［2］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織高等教育管理項(xiàng)目辦公室英格蘭高等教育撥款委員會(huì)，范文曜，申玉彪，馬陸亭.刻不容緩：確保高等教育可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)［J］.遼寧教育研究，2005（9-10）.

［3］Stichting Vangnet HBO:“Zuinig op de toekomst”（2003 年8月）.

［4］項(xiàng)賢明.當(dāng)前國(guó)際教育改革主題與我國(guó)教育改革走向探析［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2005（4）：5－14.

［5］Jef C.Verhoeven,郭歆.從歐洲的三個(gè)國(guó)家看大學(xué)與政府關(guān)系的變化［J］.清華大學(xué)教育研究，2003（5）：1－8.

［6］李莉.20世紀(jì)90年代以來(lái)“俄羅斯大學(xué)與政府關(guān)系”研究綜述——研究立場(chǎng)的分析［J］.比較教育研究，2008（2）：81－85.

［7］Délégation Interministérielle à la Réforme de l’état,La contractualisation dans les administrations de l’état,juin 2002.

［8］龍獻(xiàn)忠,陶靜.合作伙伴：治理視野中政府與大學(xué)關(guān)系的新愿景［J］.高等教育研究,2008（5）：38－43.

［9］鮑威.法人化改革后日本國(guó)立大學(xué)財(cái)政管理體系的重構(gòu)——從“行政隸屬型”向“契約型”的轉(zhuǎn)化［J］.比較教育研究，2007（9）：62－67.

［10］史靜寰,趙可.從美國(guó)大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的間接成本管理看政府與大學(xué)的關(guān)系［J］.清華大學(xué)教育研究，2007（3）：83－92.