崔光明

(東華理工大學(xué)，江西撫州344000)

關(guān)于我國土地資源可持續(xù)利用法律體系的思考

崔光明

(東華理工大學(xué)，江西撫州344000)

法律手段對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用至關(guān)重要，任何制度或措施實(shí)行都必須要以法律中的明確規(guī)定作為依據(jù)，必須以法律規(guī)定作為保障。而我國目前關(guān)于土地資源可持續(xù)利用的法律體系還存在一些問題，通過對(duì)如何完善這一法律體系進(jìn)行研究，可以為我國土地資源可持續(xù)利用提供法律支持，并提高土地資源可持續(xù)利用的水平。通過對(duì)我國現(xiàn)有土地資源可持續(xù)利用法律體系的研究，為解決土地資源可持續(xù)利用探索出切實(shí)可行的途徑，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用做出努力。

土地資源;可持續(xù)利用;法律;完善

1 土地資源可持續(xù)利用法律體系的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的土地資源可持續(xù)利用的法律體系表現(xiàn)為一個(gè)行政管理方面相對(duì)完整而又略顯凌亂，環(huán)境與資源保護(hù)方面相對(duì)不足的法律體系。土地法律體系是指土地法的各部分之間的有機(jī)聯(lián)系的整體。土地法的體系可以分為兩類，即土地法的淵源體系和土地法的內(nèi)容體系。

1.1 土地法的淵源體系

土地法的淵源體系也稱之為土地法的法規(guī)體系，是根據(jù)土地法律規(guī)范的不同制定機(jī)關(guān)及其效力方面的差異而劃分的。我國現(xiàn)行的土地法的淵源有以下幾個(gè)方面。

(1)憲法。新中國成立以來，我國先后頒布了4部憲法，都對(duì)土地問題做了原則性規(guī)定?，F(xiàn)行憲法在第9、10條對(duì)國有土地和集體土地的范圍、土地征收、土地流轉(zhuǎn)、個(gè)人及組織使用土地時(shí)應(yīng)盡的義務(wù)等重大問題做出了根本性規(guī)定。(2)法律。通常所說的法律是狹義的法律，專指由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依照立法程序制定和頒布的規(guī)范性文件。這些法律主要有:《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。(3)國務(wù)院制定的行政法規(guī)。根據(jù)我國的立法體制，國務(wù)院有行政立法權(quán)。由國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，統(tǒng)稱行政法規(guī)。其中，屬于土地行政法規(guī)的文件有《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。(4)國務(wù)院所屬部委發(fā)布的行政規(guī)章。在我國，國務(wù)院所屬部委發(fā)布的行政規(guī)章，并不屬于立法范疇。但按現(xiàn)行體制，在不與法律、法規(guī)相抵觸的前提下，這些規(guī)章具有相當(dāng)于行政法規(guī)的效力。屬于土地法性質(zhì)的規(guī)章主要有《土地違法案件處理暫行辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等。(5)地方法規(guī)和地方行政規(guī)章。我國現(xiàn)行的立法采取中央和地方兩級(jí)立法體制。有權(quán)制定地方性法規(guī)的主體有省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。有權(quán)制定地方性行政規(guī)章的有省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。(6)最高人民法院的司法解釋。最高人民法院就土地法適用問題所做的解釋，屬有權(quán)解釋，亦是我國土地法的淵源之一。

1.2 土地法的內(nèi)容體系

土地法的淵源體系是土地法的表現(xiàn)形式體系，而土地法是形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一，因此在了解了土地法的淵源體系之后，還應(yīng)了解土地法的內(nèi)容體系，以明確土地法要規(guī)定哪些方面的問題。從內(nèi)容來看，土地法包括以下幾個(gè)方面。

(1)總則?？倓t是關(guān)于土地法的指導(dǎo)思想、基本原則、適用范圍等的規(guī)定，是土地法的最核心部分。(2)土地所有權(quán)、使用權(quán)及其他權(quán)利。土地所有權(quán)和使用權(quán)制度是土地法中各項(xiàng)具體制度和規(guī)定的首要內(nèi)容。它包括土地所有權(quán)主體和范圍、土地使用權(quán)的具體內(nèi)容以及由土地所有權(quán)和土地使用權(quán)派生的土地上的其他權(quán)利。(3)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃。土地利用規(guī)劃和計(jì)劃在土地管理方面的法律法規(guī)中處于“龍頭法”的地位。(4)土地征收或征用。土地征收或征用是我國土地法的重要內(nèi)容。它涉及土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移問題。因此，我們?cè)谕恋胤ㄖ袘?yīng)明確土地征收或征用的主體、征收或征用土地的條件、土地征收或征用補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及土地征收或征用的審批機(jī)關(guān)及其權(quán)限。(5)土地使用權(quán)交易。土地使用權(quán)交易是我國土地法的主要內(nèi)容。因此，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定土地使用權(quán)交易的原則、形式、程序等問題。(6)土地法律責(zé)任。土地法律責(zé)任規(guī)定各種違反土地法的行為及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和責(zé)任的追究程序，其中包括對(duì)各種土地犯罪行為的構(gòu)成和刑事責(zé)任的規(guī)定［1］。

2 土地資源可持續(xù)利用法律體系存在的問題

2.1 在土地所有權(quán)、使用權(quán)及其他權(quán)利方面存在的問題

我國現(xiàn)行的土地所有制為社會(huì)主義公有制，包括社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義集體所有制兩種形式，即由社會(huì)主義國家或集體經(jīng)濟(jì)組織代表勞動(dòng)人民占有土地，行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利。但在實(shí)際操作中，由于土地產(chǎn)權(quán)沒有明確的財(cái)產(chǎn)法人代表，國家土地所有權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，造成了事實(shí)上的土地地方或部門所有制。同時(shí)我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)也存在著主體虛位、權(quán)能不全、客體范圍界定不清等弊端，使農(nóng)民不能充分利用土地，農(nóng)民的利益得不到有效保護(hù)［2］。

2.2 在土地利用規(guī)劃和計(jì)劃方面存在的問題

關(guān)于土地利用規(guī)劃和計(jì)劃上，總體說來，我國土地利用規(guī)劃層次不分明，土地利用與產(chǎn)業(yè)布局不配套，土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃脫節(jié)，規(guī)劃和實(shí)施脫節(jié)。就其原因，既有規(guī)劃方法和技術(shù)的問題，也有主觀意識(shí)的問題。主要表現(xiàn)在:(1)規(guī)劃層級(jí)少，科目繁雜，管理不明確。(2)土地利用總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的銜接不夠、控制力不強(qiáng)。(3)土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)。(4)規(guī)劃和實(shí)施上脫節(jié)。(5)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)結(jié)合脫鉤。(6)耕地保護(hù)不夠［3］。

2.3 在土地征收或征用中存在的問題

我國在過去的土地立法工作中由于法律條文規(guī)定的都過于原則和抽象，從而導(dǎo)致了在執(zhí)法過程中不易找到具體的操作辦法的局面。如我國的土地管理法第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ê屯恋毓芾矸ǘ济鞔_規(guī)定了征收的前提必須是為了公共利益的需要。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些用地是為了公共利益需要，存在地方政府以“公共利益”之名，擴(kuò)大征收范圍的現(xiàn)象。同時(shí)由于我國法律并沒有對(duì)土地征收程序作出細(xì)化的規(guī)定，從而導(dǎo)致了多種用地審批程序與土地征收程序混雜在一起的情況，不利于土地資源的可持續(xù)利用［4］。

2.4 在土地法律責(zé)任規(guī)定上存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，特別是在土地財(cái)政這一制度下，我國出現(xiàn)了大量的違法利用土地的情況。如非法占用耕地、以租代征、違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、高爾夫球場(chǎng)，更有少批多用、未批先用等情況。在這一系列的土地違法案件中，最為嚴(yán)重的就是地方政府的違法用地問題。而且這些案件多與地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)。之所以會(huì)發(fā)生這種情況，是因?yàn)槲覈稍趯?duì)土地違法的處罰力度上往往與違規(guī)后的可能收益不成正比，違法成本過低是土地違法屢禁不止的一個(gè)重要原因。

3 土地資源可持續(xù)利用法律體系的完善

3.1 進(jìn)一步完善我國的土地所有權(quán)制度

首先要明晰土地所有權(quán)的性質(zhì)并明確土地所有權(quán)的主體，其次要明確界定土地所有權(quán)的客體范圍及土地所有權(quán)的權(quán)能，最后要完善相關(guān)的土地登記制度，保障土地資源的可持續(xù)利用。產(chǎn)權(quán)制度對(duì)土地可持續(xù)利用的促進(jìn)作用是非常顯著的。產(chǎn)權(quán)功能對(duì)產(chǎn)權(quán)主體起到激勵(lì)、約束和優(yōu)化資源配置等作用。在物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)權(quán)的所有者盡其所能發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的功能，從而實(shí)現(xiàn)物質(zhì)利益又避免資源浪費(fèi)，這符合土地可持續(xù)利用中的經(jīng)濟(jì)可行性要求。同樣，由于產(chǎn)權(quán)主體對(duì)自身產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和關(guān)注，所以產(chǎn)權(quán)關(guān)系又會(huì)演變成一種責(zé)任與約束關(guān)系，所以一旦界定了產(chǎn)權(quán)，就確立了產(chǎn)權(quán)保護(hù)者，產(chǎn)權(quán)主體自然對(duì)土地進(jìn)行投入，優(yōu)化配置資源，其本質(zhì)是促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用［5］。

3.2 提高立法規(guī)格，頒布《土地利用總體規(guī)劃法》

由于我國土地利用規(guī)劃管理的立法和制度建設(shè)工作相對(duì)滯后，導(dǎo)致在具體的實(shí)行過程中出現(xiàn)無章可循、執(zhí)法難等問題。針對(duì)出現(xiàn)的問題，盡快制訂直接針對(duì)土地利用規(guī)劃管理的專門法律法規(guī)，明確規(guī)劃修改和調(diào)整的范圍、程序以及違法所應(yīng)受到的處罰。讓規(guī)劃有剛性，指標(biāo)符合實(shí)際，對(duì)違反土地利用規(guī)劃的行為要從嚴(yán)懲處。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與其他規(guī)劃如農(nóng)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

3.3 細(xì)化法律法規(guī)，增強(qiáng)其可操作性

由于我國在過去的土地立法工作中法律條文的規(guī)定過于原則和抽象，從而在具體的操作過程中暴露出了許多的弊端。所以，在以后的土地立法工作中我們應(yīng)將法律條文進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)法律的可操作性，使土地利用的各方都能明確自己的權(quán)利和義務(wù)，使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中能夠“有法可依”，減少執(zhí)法過程中不必要的紛爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

3.4 加大對(duì)土地違法行為的處罰力度

由于我國目前的土地法律責(zé)任中違法成本過低，從而導(dǎo)致了大量土地違法案件的發(fā)生。所以在今后的土地立法工作中應(yīng)加大對(duì)土地違法行為的處罰力度，而且在法律責(zé)任上不但要處理違法單位，而且還要處理個(gè)人，實(shí)行雙罰制，特別是應(yīng)加大對(duì)政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員土地違法行為的處罰力度，進(jìn)一步完善行政問責(zé)和刑事處罰［6］。

4 結(jié)論

如何實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用一直是各國所普遍關(guān)注的一個(gè)話題。要實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，有經(jīng)濟(jì)的手段，技術(shù)的手段，政策的手段和法律的手段等。在一個(gè)法治國家，特別是我國在強(qiáng)調(diào)依法治國的今天，法律手段在實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用上起著非常重要的作用。要讓法律在土地資源可持續(xù)利用中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就應(yīng)在立法、執(zhí)法、司法過程中營造一個(gè)功能完善的法律體系，盡量杜絕土地違法案件的發(fā)生，做到人、地的和諧發(fā)展。

［1］楊永芳.土地法學(xué)［M］.鄭州:河南大學(xué)出版社，2007:27-33.

［2］謝青霞，呂東鋒.群體性事件原因及對(duì)策的法律思考［J］.東華理工學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2006，25(4):325-327.

［3］徐建平.對(duì)完善我國國有土地法律制度的思考［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2008(2):53-56.

［4］鄭曉俐，占超.我國土地違法行為現(xiàn)狀及治理對(duì)策［J］.池州學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6):23-26.

［5］曹霄琪.淺析土地違法行為原因及治理對(duì)策［J］.職業(yè)時(shí)空，2008(11):5-6.

［6］陶進(jìn)華.地方政府土地違法利用背后的主要原因及對(duì)策［J］.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6):43-46.

On the Integrity of Legal System for the Sustainable Exploitation of Land Resources

CUI Guang-ming
(East China Institute of Technology，F(xiàn)uzhou344000，China)

Legal means is crucial in the sustainable exploitation of land resources.The execution of any institution or regulation shall be based on and be supported by specific articles of law.However，there are still problems in our country’s legal system for the sustainable exploitation of land resources and the research on the perfection of this legal system could solve these problems and make a more effective use of the existent land resources.Thus，this paper explores the practical ways for the sustainable exploitation of land resources on the basis of its current legal system.

land resources;sustainable exploitation;legal system;integrity

D912.6

A

1674-3512(2012)01-0049-03

2011-11-13 責(zé)任編輯:張發(fā)祥

崔光明(1977—)，男，吉林長春人，講師，主要從事土地資源管理研究。

崔光明.關(guān)于我國土地資源可持續(xù)利用法律體系的思考［J］.東華理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2012，31(1):49-51.

Cui Guang-ming.On the integrity of legal system for the sustainable exploitation of land resources［J］.Journal of East China Institute of Technology(Social Science)，2012，31(1):49-51.