沈 忱

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211102)

構(gòu)建中國特色碳稅制度*
——碳稅制度與碳排放權(quán)交易制度比較

沈 忱

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211102)

應(yīng)對氣候變化、減少溫室氣體排放已成為全球迫在眉睫、刻不容緩的重大問題，我國政府為此也發(fā)布了政策方案，但依舊沒有具體的制度來貫徹實施。而通過總結(jié)比較一些發(fā)達(dá)國家不同類型的減排機(jī)制，我們發(fā)現(xiàn)碳稅制度更適合中國。因此，必須盡快構(gòu)建中國特色的碳稅制度，并從法律上予以保障，加大其實施力度，為減緩全球變暖趨勢做出貢獻(xiàn)。

碳排放權(quán)交易;碳稅;法律保障

隨著哥本哈根環(huán)境峰會的召開，越來越多的人開始關(guān)注全球變暖，關(guān)注二氧化碳減排。各國也開始出臺新政策、新法律來應(yīng)對全球變暖問題。但對于如何應(yīng)對氣候變化，減少溫室氣體排放，完善法律保障措施，存在著很大的爭議，有的學(xué)者不主張制定新的專門性的“應(yīng)對氣候變化法”，而是主張在既有的法律框架下，通過完善大氣污染防治法來構(gòu)建我國應(yīng)對氣候變化的法律體系，并且認(rèn)為應(yīng)盡快出臺一部綜合性的能源基本法。有的學(xué)者則建議制定“低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。無論制定什么法律，都要先確定立法原則和制度，立法這個角度過于寬泛，筆者通過比較碳排放權(quán)交易制度和碳稅制度，旨在探討哪種制度更適合中國，并且討論一下構(gòu)建這種制度的可行性。

一 碳排放權(quán)交易制度與碳稅制度概述

降低溫室氣體排放的手段主要包括直接管制、碳排放權(quán)交易和碳稅三種。現(xiàn)在很少利用直接管制的方法來控制溫室氣體排放，世界各國主要利用碳排放交易和碳稅兩種制度，而這兩種制度各有千秋，究竟哪種制度更適合中國，首先應(yīng)了解兩種制度的理論及實踐情況。

(一)碳排放權(quán)交易制度

1.理論。碳排放交易制度的原理也就是排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度主要是指由政府部門根據(jù)制定的污染控制目標(biāo)，向污染源發(fā)放排污許可證，并允許許可證在各污染源之間交易的制度。其實質(zhì)是通過利用市場來使得排污額度得到合理分配［1］。

碳排放權(quán)交易制度即是根據(jù)總的溫室氣體控制目標(biāo)發(fā)放碳排放權(quán)許可證并允許許可證在不同的碳排放污染源之間交易的制度。假設(shè)在一個環(huán)境系統(tǒng)中有甲乙兩個污染源，若政府在這個環(huán)境系統(tǒng)中的碳排放控制目標(biāo)是10000公噸，則在碳排放交易制度下，可以向甲乙兩個污染源各發(fā)放5000公噸的碳排放權(quán)許可證，并且準(zhǔn)許這種許可證在市場上交易。若甲污染源的碳排放量較少，則可以將剩余的碳排放權(quán)放于市場上出售，乙污染源的碳排放量超出許可證規(guī)定數(shù)額時，則可以通過購買碳排放權(quán)實現(xiàn)少治理、多排放，一般治理成本總是高于購買成本的。這樣一來，碳排放權(quán)通過市場交易機(jī)制得以合理有效的分配，這個環(huán)境系統(tǒng)的總體碳排放治理成本便降低了。同時，由于剩余碳排放權(quán)的出售，甲污染源也借此盈利，從而更有動力采取措施改進(jìn)碳排放處理技術(shù)及設(shè)備，更多地控制碳排放量。完善的碳排放權(quán)交易制度還將碳排放權(quán)的儲存納入其中，把富余的碳排放權(quán)儲存起來，可以促使企業(yè)積極減少當(dāng)期的碳排放量，儲存富余的碳排放權(quán)以便擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時使用。

2.實踐。①美國。美國是最早開始排污權(quán)交易理論研究的國家，也是交易實踐經(jīng)驗最豐富、取得成果最多的國家。雖然美國《清潔空氣法案》監(jiān)管的污染物不包括二氧化碳，但美國環(huán)保局?jǐn)M建國家二氧化碳報告制度。2009年，美國環(huán)保局提議建立一個全國系統(tǒng)，報告主要排放者的二氧化碳和其他溫室氣體排放情況。該登記制最初于2007年的一項能源法案中提出，登記制將為二氧化碳和其他溫室氣體的監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。美國總統(tǒng)奧巴馬表示，希望通過立法限制溫室氣體排放量，并創(chuàng)立污染權(quán)交易市場。

②德國。德國于2002年初，便開始著手實施碳排放權(quán)交易制度的基礎(chǔ)工作，當(dāng)時德國聯(lián)邦環(huán)保局不僅組建了專門的管理機(jī)構(gòu)，對企業(yè)機(jī)器設(shè)備進(jìn)行了全面調(diào)查、研究，還建立與碳排放權(quán)交易相關(guān)的法律等，目前已形成了較全面的法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》(2004年7月生效)、《溫室氣體排放權(quán)分配法》(2004年8月生效)、《排放權(quán)交易收費規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。除此，聯(lián)邦政府還組建聯(lián)邦環(huán)保局排放交易處這個專門機(jī)構(gòu)來管理碳排放權(quán)交易事務(wù)。

③澳大利亞。澳大利亞政府提出的“碳污染削減計劃”旨在建立“總量控制和碳排放交易”機(jī)制。根據(jù)計劃，澳大利亞2020年前將溫室氣體排放量在2000年基礎(chǔ)上減少5%。這項方案定于2011年7月起實施。但2010年4月，澳大利亞政府決定推遲實施碳排放交易計劃至少三年，因為該計劃在國會遇到阻力，加上選民的支持度也有所下降。

(二)碳稅制度

1.理論。碳稅是指針對排放二氧化碳所征收的稅。碳稅通常是按碳在燃煤、汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品中所占的比例來征稅，以實現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。建立碳稅制度并以此來控制二氧化碳的排放量，可以使不同企業(yè)根據(jù)各自的控制成本來選擇控制量。例如，若每公噸碳征稅10元，甲企業(yè)排放了10000公噸，為此，要繳納10萬元稅款，如果甲企業(yè)增加碳排放量，便要增加稅款，但同時可能會使財政超支，因此，甲企業(yè)排放滿10000公噸后就放棄生產(chǎn)不再排放，從而減少稅款的支出。一般，當(dāng)繳納稅款高過生產(chǎn)收入后，企業(yè)都會控制生產(chǎn)、控制排放，這就是建立碳稅制度的內(nèi)涵，使不同企業(yè)根據(jù)各自的成本來選擇控制量。并且，征稅較之排污交易、罰款等手段，在同樣的排污控制量的情況下，實施成本相對要低。

2.實踐。①丹麥。丹麥早在20世紀(jì)70年代就開始對能源消費征稅。1990年，丹麥利用能源和二氧化碳碳稅刺激能源節(jié)約和能源替代。1992年，丹麥成為第一個對家庭和企業(yè)同時征收碳稅的國家，征收范圍包括除汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。1996年，丹麥引入了由二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅三個稅種組成的新稅［2］。評估顯示，征收這種新稅，企業(yè)節(jié)省10%的能源消耗，并且到2005年，企業(yè)將減少3.8%的二氧化碳排放量。

②芬蘭。芬蘭于1990年引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料，計稅基礎(chǔ)是含碳量。1994年，芬蘭對能源稅進(jìn)行了重新調(diào)整，調(diào)高了稅率，大部分能源征收燃料稅，對柴油和汽油實行差別稅收，對煤炭和天然氣不征收基本稅，只征收碳稅，工業(yè)中使用的原材料和國際運輸用油免稅。1990年至1998年九年之間，芬蘭因為碳稅而有效抑制約7%的二氧化碳排放量［3］。

③瑞典。瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅，征稅范圍包括所有燃料油，電力部門被排除在納稅人之外，計稅基礎(chǔ)是含碳量，燃料油進(jìn)口商、生產(chǎn)商不僅要納稅，就連燃料油的儲存者也要繳納稅款。隨著碳稅的執(zhí)行，瑞典二氧化碳排放減少了，1987年至1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%，1994年瑞典評估顯示，由于碳稅的實施，促使許多能源生產(chǎn)廠家更換燃料，選擇了含碳量更少的燃料。

二 碳排放交易制度與碳稅制度比較

(一)理論基礎(chǔ)不同

雖然碳排放權(quán)交易制度和碳稅制度同是基于市場機(jī)制的間接減排手段，但二者的理論基礎(chǔ)卻截然不同，碳排放權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)是科斯定理，碳稅制度的理論基礎(chǔ)則是“庇古稅”。由于理論基礎(chǔ)上的差異，二者的作用方式也完全不同。前者屬于數(shù)量干預(yù)，即在規(guī)定總碳排放量的前提下，由市場機(jī)制來決定碳排放權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的分配。后者則屬于價格干預(yù)，試圖通過相對價格的改變來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，達(dá)到降低排放數(shù)量的目的［4］。

(二)實踐效果不同

1.減排成本不同。第一，信息成本不同。實踐中，碳排放權(quán)交易只需了解碳排放的社會成本信息，即減排目標(biāo)和需要發(fā)放的碳排放權(quán)配額，不需要再了解排放者的個體成本信息。因為碳排放權(quán)配額一經(jīng)確定，排放者就會根據(jù)自身的減排成本和碳排放權(quán)的市場價格來決定碳排放權(quán)交易，這種交易會使碳排放權(quán)得到最有效分配，無須政府再付出額外的成本搜集排放者個體的成本信息。相較而言，碳稅所需的信息相對復(fù)雜。征收碳稅，政府需要獲得每個排放者的個體成本信息，以及排放所導(dǎo)致的社會成本的信息。若征收對象很廣泛的話，獲取這樣的信息難度非常之大。信息的偏差會導(dǎo)致稅率偏離最優(yōu)的水平，進(jìn)而將限制碳稅的有效性，無法發(fā)揮其效用。稅率過低無法達(dá)到減排的目的，稅率過高又將引起新的社會問題。

第二，實施成本不同。實施成本是指將減排機(jī)制投入運行所需的成本。碳排放權(quán)交易的實施需要建立配額制度、設(shè)置排放上限，需要建立碳排放權(quán)交易體系，需要建設(shè)交易平臺、清算結(jié)算制度以及相關(guān)的市場監(jiān)管體系，這些新制度新設(shè)施的建立，耗時間長、涉及面廣、工程量大，因此碳排放權(quán)交易制度的實施成本較高。而碳稅制度的實施就較為簡單，只需要在已有的稅收體系中新設(shè)一個稅種，所有相關(guān)的活動都可以依托現(xiàn)有的稅收體系來展開，實施成本相對較低，在推行上更加簡便易行。

2.減排效果不同。碳排放權(quán)交易中，總排放配額一經(jīng)確定，總的減排目標(biāo)也就明確了。排放者選擇采取怎樣的方式、以最低的成本在不超過配額的情況下盈余創(chuàng)收。排放者通常通過三種途徑來緩解排放配額的約束∶一是停止生產(chǎn)、降低產(chǎn)量;二是采用新技術(shù)，減少排放量;三是在交易市場上購買排放許可配額。這三種情況均能實現(xiàn)減排目標(biāo)，后兩種還能激勵排放者發(fā)展自身清潔生產(chǎn)技術(shù)或是尋找新型環(huán)保替代能源，以達(dá)到節(jié)約能源的目的。

而碳稅的征收，會改變排放者的成本，因此來引導(dǎo)排放者行為的調(diào)整，但這種調(diào)整是不確定的。排放者通常有以下幾種行為∶一是停止生產(chǎn)、降低產(chǎn)量;二是采用新技術(shù)，減少排放量;三是通過提高產(chǎn)品價格，將新增成本轉(zhuǎn)嫁給下游消費者。若是前兩種行為調(diào)整，將有助于二氧化碳減排，但在第三種情況下，碳稅的實施只能起到財政增收作用，并不能對排放行為形成約束，碳稅成本大部分被最終消費者所承擔(dān)。這點上來看，碳稅的減排效果具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

三 中國國情對碳排放權(quán)交易制度與碳稅制度的選擇

碳排放權(quán)交易與碳稅兩個制度各有優(yōu)缺點∶碳排放權(quán)交易適用范圍較窄，但若能排除大企業(yè)壟斷交易份額這一缺陷，減排效果還是比較明顯的，并且有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善;碳稅適用范圍寬泛，不僅可以約束企業(yè)，還可以約束個人，但碳稅的減排效果具有不確定性，并且稅收的三大特征——強(qiáng)制性、無償性、固定性，可能引起抵制情緒，不過國家的更多干預(yù)能夠預(yù)防市場經(jīng)濟(jì)的失效。

(一)范圍對象

中國是一個有著13億人口的發(fā)展中大國，雖然企業(yè)是主要的溫室氣體排放污染源，但是眾多人口生活中排放的二氧化碳，也不容小覷。然而，僅僅適用碳排放權(quán)交易制度，將忽視對家庭及個人的約束。從如此廣范圍的對象來看，實施碳稅制度更具有科學(xué)性。

(二)經(jīng)濟(jì)制度

中國作為一個社會主義初級階段國家，市場經(jīng)濟(jì)也處于一個發(fā)展尚需健全的時期，因此，市場經(jīng)濟(jì)失效的情況較為容易出現(xiàn)。若是適用碳排放權(quán)交易制度，很可能出現(xiàn)一些企業(yè)壟斷、控制碳排放權(quán)配額的情況。因此，碳稅可能會更適合宏觀調(diào)控占有優(yōu)勢的中國政府。

(三)體系平臺

由于目前中國沒有關(guān)于碳排放權(quán)交易的交易平臺，所以有關(guān)碳排放權(quán)交易的所有配套設(shè)施都要新設(shè)。而碳稅只是在整個稅收體系中新增一種稅種，可以沿用稅收體系中的所有配套設(shè)施，因此碳稅實施起來更加簡便。

由此可見，碳稅似乎更適合中國，若是能克服碳稅的局限性，那么實施碳稅將更具有可操作性。下面是筆者對于克服碳稅局限性的一些思考。

四 構(gòu)建具有中國特色的碳稅制度

(一)建立碳稅累計制

為單純以價格干預(yù)的碳稅制度增添數(shù)量干預(yù)的模式，即有總量控制模式的碳稅制度，暫且稱其為稅收的累積制。碳稅是試圖通過相對價格的改變來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，達(dá)到降低排放數(shù)量的目的。雖然價格會影響數(shù)量，但通過價格來限制數(shù)量是一種間接的方法，不如直接限制數(shù)量，如果在企業(yè)將碳稅轉(zhuǎn)嫁給消費者以后，排放量對于企業(yè)來說，并沒有任何限制。因此，為碳稅制度增添總量控制模式，筆者認(rèn)為能夠彌補碳稅減排效果的不確定性。

(二)采取分類計算稅率

分類計稅標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)在卷煙產(chǎn)品稅與消費稅中，不同價格的卷煙按不同的稅率征稅。碳稅的稅率應(yīng)由專家來設(shè)定，筆者不是學(xué)稅制的，不在這里做深入研究。將分類計稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到碳稅中，也就是排放A數(shù)額及以下二氧化碳的，按a稅率征稅;超出A數(shù)額，不足B數(shù)額，按b稅率征稅;以此類推。這樣，能夠避免單一稅率的單調(diào)性。

(三)創(chuàng)建稅收返還與獎勵制度

由于稅收具有強(qiáng)制性、無償性和固定性的特征，碳稅制度不僅沒有碳排放交易對企業(yè)的刺激作用，反而可能會引起企業(yè)、人民的抵觸情緒。征收碳稅的主要目的在于限制二氧化碳的排放，而不是在于增加財政收入，因此，如果企業(yè)、家庭、個人對二氧化碳減排作出了貢獻(xiàn)的，可以視情節(jié)給予碳稅減免、碳稅返還。若是適用碳排放交易制度，企業(yè)可以通過自身技術(shù)的改造節(jié)省碳排放配額，交易碳排放權(quán)配額能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，但是碳稅卻是完全的只出不進(jìn)，好一點的情況也就是能保證不出，和碳排放交易制度相比，缺少了激勵作用。因此，僅僅碳稅減免、碳稅返還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)規(guī)定獎勵、財政補貼或者其他優(yōu)惠制度來吸引更多的企業(yè)改進(jìn)設(shè)備減少排放。

(四)創(chuàng)建碳關(guān)稅制度

我們國家理應(yīng)建立碳關(guān)稅財富調(diào)節(jié)機(jī)制，將征收到的稅收用于補貼能源消費量較低的低收入人群、補貼對清潔能源和節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、補貼國家用于保障能源供應(yīng)的投入，而不是增加政府財政收入。當(dāng)然，國家之間也可以建立碳關(guān)稅財富調(diào)節(jié)機(jī)制，若是沒有相應(yīng)的稅收反饋、調(diào)節(jié)和補償機(jī)制，那么發(fā)展中國家在碳減排方面根本得不到有效的資金幫助，違反了人類公平發(fā)展的基本準(zhǔn)則。因此，合理地建立碳關(guān)稅財富調(diào)節(jié)機(jī)制是非常必要的。

碳關(guān)稅中涉及到的監(jiān)測問題使得碳關(guān)稅的實際可操作性相當(dāng)困難。監(jiān)測產(chǎn)品類型龐雜、各國不一，所以非常復(fù)雜而且不具有可操作性，所征收的稅費數(shù)額各國也有爭議。若是委托一個國際公認(rèn)的權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行這一職能，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不僅增加了可操作性，還能讓各個國家信服。

如今，國際上許多國家已經(jīng)采用了碳關(guān)稅，為了和國際減排工作接軌以及實現(xiàn)國際貿(mào)易上的公平，我國也應(yīng)創(chuàng)建碳關(guān)稅制度，這樣不僅能在全球范圍內(nèi)促使二氧化碳減排，而且還能更好地保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品與出口產(chǎn)品企業(yè)的利益。

(五)給予碳稅制度法律上的保障

當(dāng)碳稅制度確定為我國二氧化碳減排的基本制度時，必須對其進(jìn)行立法規(guī)定，尤其從程序這一方面。目前，我國地方稅務(wù)出現(xiàn)擅自返還稅收超億的情況，碳稅更應(yīng)該借鑒，不僅要規(guī)定其違法，還應(yīng)對違法后的處罰予以規(guī)定，有了處罰才能保證法律不是一紙空文?？傊?，以碳稅制度為基礎(chǔ)，建立抑制全球變暖、減少溫室氣體排放的低碳法律體系，刻不容緩。

［1］羅麗.美國排污權(quán)交易制度及其對我國的啟示［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2004，(1).

［2］魏云捷.碳稅的國際經(jīng)驗及啟示［J］.中國證券期貨，2011，(5).

［3］張克中，楊福來.碳稅的國際實踐與啟示［J］.稅務(wù)研究，2009，(4).

［4］曾剛.碳稅和碳交易，中國該選哪個［EB/OL］.當(dāng)代金融家網(wǎng)，2010－03－18.

(責(zé)任編校:簡子)

F810.422

A

1008－4681(2012)01－0067－03

2011－11－24

沈忱(1986－)，女，貴州清鎮(zhèn)人，南京大學(xué)法學(xué)院碩士生。研究方向∶環(huán)境與資源保護(hù)法。