楊 俊，張曉云

論集體土地征收中的政府責任

楊 俊，張曉云

土地是農民生活的最后保障，對集體土地的非法征收，將剝奪農民生存的保障基礎。近年來，在集體土地征收過程中，暴露出一些突出問題其重要原因是當前一些地方政府在土地征收中的責任缺失。因此，應在責任政府的視野下，以當前土地管理法的修改為契機，明確政府在土地征收中的責任，規(guī)范并監(jiān)督其行為，以更好地保障農民的權益，維護社會的公平和正義。

集體土地征收；政府責任；構建

土地征收問題是我國《土地管理法》修改的重點問題。該法自1986年6月25日六屆人大常委會第十六次會議通過后，歷經1988、1998、2004年三次修改。當前確定的修法核心之一就是改革現(xiàn)行土地征收制度。而中國農村土地制度改革的實質是政府主導型的制度變遷。改革初期，“政府主導型”模式對開啟和推動市場化進程起到了巨大作用，但在市場經濟微觀基礎初步形成的今天，這種模式已成為經濟發(fā)展的主要障礙。目前我國80%的違法用地都是地方政府行為，而農村集體土地征收中觸動的深層社會問題從各方面折射出政府責任的缺失，因而破解這些深層社會問題，必須從完善政府責任入手。也就是說，關注并及時解決農村集體土地征收中的問題是各級政府尤其是基層政府的職責，這對于保護農民權益、推進和諧社會的構建都是非常必要的。

一、集體土地征收中政府責任缺失的表現(xiàn)

（一）集體土地征收中政府在被征收土地上存在的問題

1.征地權適用不規(guī)范。我國土地所有制是分屬于國家所有和農村集體所有，但在建設用地的使用方面卻有很大的不同。我國的《土地管理法》規(guī)定，農村集體土地轉為非農業(yè)建設用地必須先經過國家征收，即先將土地的所有權由農村集體所有轉變?yōu)閲宜?，才能用于非農業(yè)建設。因此，國家征收農村集體土地的過程實際上是農民和地方政府的博弈過程，其表現(xiàn)為：在集體土地征收中，農民的主要經濟目標是希望在其所有的土地產權基礎上，盡可能獲得較多的經濟補償；而代表國家行使征地權的地方政府，則希望順利、快速、大量、低價征收農民的土地，因為當前中央政府考察地方政府的政績主要是看經濟增長的情況，因此盡可能獲得土地出讓收入是地方政府的現(xiàn)實選擇。這個博弈過程導致了政府土地出讓的收入和農民所獲得的經濟補償呈負相關系。同時，地方政府為了吸引外來資金，發(fā)展地方經濟，相互間大搞競爭，競相為投資商提供更為有利的投資環(huán)境，于是降低土地轉讓價格以吸引外來資金成為各地政府博弈的著眼點，同時也成為投資商力求減少支出的砝碼，為此，政府在征收土地時不得不盡量減少土地補償支出，而結果卻是損害了廣大被征地農民的合法權益。

2.征地程序不規(guī)范。我國現(xiàn)行的土地征收程序主要規(guī)定在《土地管理法》及其《實施條例》中。雖然我國現(xiàn)行的農村土地征收程序和以前的立法相比較已規(guī)定了一些法定程序，但目前我國的立法規(guī)定過于簡單、粗糙，而且在具體制度的設計上還存在一些漏洞。例如，《土地管理法》第四十八條規(guī)定的政府在征地補償過程中的公告和聽證程序。既然政府的征地補償方案已經確定，那么聽證程序在征地過程中所起的作用就是流于形式了，根本保障不了被征地農民的知情權和參與權。而一些市場經濟國家在政府取得土地的過程中，原土地所有人有權參與全過程，擁有充分的知情權、參與權，對土地賠償問題的爭議，可以協(xié)商、申訴甚至由法院仲裁。我們用法律來規(guī)定土地征收的程序，目的就是要用程序正義約束政府享有的征收權，以防止政府濫用征收權，侵犯農民的私權利。因此，在目前我國土地征收程序中，將政府居于主導地位的制度安排是不符合立法精神的。同時，由于征地程序不規(guī)范，導致征地過程中法定的征地程序被違法、違規(guī)操作，有些地方政府甚至為了經濟利益和政治利益，不斷擴張和膨脹土地征收權，利用征地制度和供地之間的巨大利潤空間，以地生財。資料顯示，2001-2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%。2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%。在有些縣市，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。2010年全國土地出讓金突破2萬億元［1］。

3.角色錯位。政府角色是指政府在管理社會的過程中應發(fā)揮的作用和職能，通俗地講，政府職能是指政府應該做什么，什么不能做，政府職能意味著政府責任。當政府行為不合乎其應有的功能時，就會發(fā)生政府角色的錯位。在實踐中這種角色錯位有兩種表現(xiàn)：其一，職能錯位。在集體土地征收程中政府本應該保持中立地位，其主要職能應該是出臺和征地相關的政策法規(guī)并采取相關措施。但實踐中，在集體土地征收過程中一些地方政府卻將自己處于主導和控制的地位，從而導致了政府和被征地農民之間的沖突和矛盾［2］。其二，立場錯位。在集體土地征收程中，政府本應站在維護農民和開發(fā)商雙方利益的立場上，但由于現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定的局限性，實踐中政府壟斷著土地一級市場，集體土地所有權可以流轉，但農民無權更改集體土地的用途，若要變更集體土地的用途必需經過政府有關部門的批準，從而導致地方政府一手以低價從農民集體那里征地，一手以“招標、拍賣、掛牌”等方式將土地實行獨家市場化出讓，此種做法不僅損害農民的利益，而且也導致大量土地被圈占，給中央政府耕地保護帶來嚴峻挑戰(zhàn)。政府的這種行為實屬于立場錯位。由于我國目前土地監(jiān)督檢查機制的不完善，導致了一些地方政府利用制度的缺陷而大量違法征地，隨之而來的就是侵害農民合法權益的事件的發(fā)生［3］。正如孟德斯鳩在《論法的精神》第一卷第五章中所說：“腐敗往往不是由人民開始?！惫矙嗔Ω瘮ι鐣a生極壞的刺激和示范，形成社會與公共權力的共同腐敗。

二、集體土地征收中政府責任缺失引發(fā)的深層次問題

（一）耕地面積減少和社會可持續(xù)發(fā)展問題

部分土地由農用轉化為非農用途，是目前中國高速城市化、工業(yè)化的進程中不可避免的結果。但是，政府在保障我國城市化和工業(yè)化發(fā)展用地的同時，也應該利用手中的行政權，采取相應措施來保護因城市化和工業(yè)化發(fā)展而導致的日益減少的土地資源。因為土地是人類生存和發(fā)展的重要物質基礎，土地的利用情況關系到糧食安全問題，同時也影響到社會穩(wěn)定和國家大局。2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，涉及到的違法、違規(guī)的土地面積73.35萬畝，有13個省區(qū)違法占用的耕地已經超過了1萬畝，而國家和省級重點工程項目的違法用地分別占到了全國違法用地面積的4成，違法占用耕地面積5成以上［4］。

（二）滋生農村社會的不穩(wěn)定因素

隨著法治國家的建設，廣大農民的土地權益意識也越來越強，目前因農村土地征收而引發(fā)的矛盾已經成為社會的焦點。而分析各種事件的原因，其主要緣由是地方政府亂征收農民的土地，補償標準低，難以滿足農民的生存和發(fā)展的需要，農民利益沒有合理的表達渠道，國家與民爭利，土地征收費用在不少地方不能全額發(fā)放等。

三、集體土地征收中政府責任的構建

（一）深化為人民負責任的意識

觀念是行動的先導，觀念創(chuàng)新在一定程度上推動著新事物的產生和新制度的創(chuàng)立。相對于以管理為中心、以行政為手段的傳統(tǒng)政府而言，現(xiàn)代政府是一種新的政府組織運行模式，它要求政府遠離社會經濟生活的具體細節(jié)，重點加強基礎設施建設和社會服務。在2011年11月14日國務院召開的深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上，溫家寶指出，各部門和各級政府應加快轉變政府職能，全面推進依法行政，加強政府管理創(chuàng)新，進一步減少對微觀經濟活動直接干預［5］。同時，現(xiàn)代政府是一個服務型政府、責任型政府。在責任政府之下，政府責任的履行和實現(xiàn)，需要政府工作人員的責任感作為補充。在馬克斯·韋伯看來，政府工作人員要正確履行公共權力所施予的責任，必須具有“激性、責任感和恰如其分的判斷力”［6］。這種責任感來自于政府工作人員對公共利益的體認，來自于自己的良知和為公共利益服務的信念。

（二）創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境

地方政府在整個征地過程中的適當角色就是盡可能地遠離經濟生活之外，只需做好其監(jiān)管者和引導者的角色，成為健全集體土地征收市場機制的有力推動者，保障土地依法交易。至于其他事項，應交給交易的雙方自行協(xié)商解決，以此消除地方政府對土地資源管理部門的干涉，遏制行政權力進入市場。例如，重慶開創(chuàng)的“地票”制度就是典型的做法。所謂“地票”，是包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。以農村土地交易所為土地流轉平臺，符合“地票”要求的土地可直接進入市場，它打破了當前先征收集體土地后轉化為國有土地再上市的制度，地方政府僅扮演引導、規(guī)范、中介和服務的角色，土地一級市場和二級市場巨大的收益差直接留在農民手中。

（三）調整利益格局，增進農民利益

在目前的《土地管理法》修改草案中，提出了同地同價足額補償?shù)脑瓌t，要求“根據當?shù)赝恋刭Y源條件、土地產值、土地區(qū)位、土地供求關系和社會經濟發(fā)展水平等綜合因素確定”，在進一步的修法過程中，我們建議：一要確立以市場定價為基礎的征收補償制度。以市場定價為基礎的征收補償制度，就是要在集體土地征收補償價值中充分體現(xiàn)土地的總體價值，即不僅要考慮到土地的自然資源價值和生態(tài)價值，還要充分考慮被征收土地的地類、農用地等級、產值、人均耕地數(shù)量、土地區(qū)位、當?shù)亟洕l(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。二要預留發(fā)展用地，探索對農民實施財產補償。浙江紹興縣就是此模式的典型代表。實踐證明，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農民分享土地級差收益的重要途徑。此次《土地管理法》修改稿中不僅提到了中央政府和地方政府的土地收益分成問題，還將農民等利益主體如何參與土地出讓收益的分配的問題列入考慮范圍。如，農民社保問題和土地可以考慮采取掛鉤制度。

四、結語

2011年12月27日，溫家寶總理出席了在北京召開的中央農村工作會議，在系統(tǒng)總結黨的十六大以來我國農業(yè)農村發(fā)展取得的巨大成就、闡述工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中繼續(xù)做好“三農”工作需要把握好的若干重大問題時，他強調：“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪?！蓖恋貦嘁媸菑V大農民作為社會主體存在的條件，而讓農民最大限度地享有土地權益是政府的責任，地方政府所有的政策措施都應圍繞這一宗旨展開。因此，在集體土地征收的過程中，政府在制定完善相關法律制度和政策管理制度時，必須始終把農民的利益放在首位，同時也應該充分運用經濟調控手段并嚴格執(zhí)法，彌補市場機制的缺陷，從根本上保障廣大農民的土地權益，使土地資源能夠得到優(yōu)化配置和合理流動，以此實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收、農村協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的目的。

[1]于猛.土地財政不可持續(xù)[N].人民日報，2010-12-28.

[2]張曉云，楊俊.我國農村土地征用過程中地方政府責任探析[J].河南工業(yè)大學學報:社會科學版,2009(3).

[3]江明生.農村征地中政府責任的缺失與加強[J].理論探索,2010(5).

[4]國土網.國家土地督察公告（第4號）[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn.zwgk/zytz//201104/t20110419_843738.htm，2011-4-19.

[5]中工網.國務院召開深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議[EB/OL].http://news.workercn.cn/c/2011/11/14/111114184904992054943.html，2011-11-14.

[6]馬克斯·韋伯.學術與政治[M].馮克利，譯.北京：三聯(lián)書店,2005：76-77.

[7]劉守英.建議根本改革征地制度[J].中國改革，2008(10).

D63-3

A

1673-1999（2012）08-0004-02

楊俊(1973-)，男，河南新蔡人，碩士，安徽科技學院（安徽鳳陽233100）講師；張曉云(1979-)，女，吉林通化人，碩士，安徽科技學院（安徽鳳陽233100）講師。

2012-02-17

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目“集體土地使用權抵押制度研究”（AHSKF09-10D26）；安徽省教育廳2009年度優(yōu)秀人才項目“失地農民補償問題與地方政府利益研究”（2009SQRS086）；安徽省教育廳2011年度人文社會科學研究項目 “土地征收中地方政府角色定位的行政法研究”；安徽科技學院第六批重點建設課程項目 “經濟法”（ZDKC1101）。