劉加夫，黃村

(1．中共江西省委黨校，江西南昌330063;2．南昌長堎地區(qū)人民檢察院，江西南昌330063)

試論法治視域下《行政強(qiáng)制法》的意義、亮點及不足

劉加夫1，黃村2

(1．中共江西省委黨校，江西南昌330063;2．南昌長堎地區(qū)人民檢察院，江西南昌330063)

制約行政權(quán)力和保障公民權(quán)利是行政法治的永恒話題?！缎姓?qiáng)制法》的頒行具有解決行政強(qiáng)制的“散”、“亂”、“軟”，推進(jìn)我國法治政府建設(shè)等意義;《行政強(qiáng)制法》圍繞“以人為本、行政為民”這一核心價值形成了一系列創(chuàng)新亮點;由于種種原因，我國《行政強(qiáng)制法》還有若干立法不足，需要在實際操作中不斷總結(jié)發(fā)展和完善。

行政強(qiáng)制;法治建設(shè);公民權(quán)利;依法行政

一直備受社會高度關(guān)注的《行政強(qiáng)制法》已于2012年1月1日正式實施，它共分七章七十一條，包括總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實施程序、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行程序、申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任、附則，是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。其宗旨是通過規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施，以保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。制約行政權(quán)力和保障公民權(quán)利是法治國家的永恒話題，《行政強(qiáng)制法》的出臺是我國法治建設(shè)的重要一步，本文試從法治建設(shè)的視域?qū)Α缎姓?qiáng)制法》進(jìn)行解讀，闡述其頒布的意義、亮點及不足，以期加快我國法治建設(shè)的步伐。

一、《行政強(qiáng)制法》頒布的法治意義

《行政強(qiáng)制法》經(jīng)過五審得以頒行具有重要意義，堪稱我國行政法治發(fā)展過程中具有里程碑意義的事件。

(一)解決了行政強(qiáng)制的“散”、“亂”、“軟”突出問題。

行政強(qiáng)制涉及對公民人身權(quán)的限制和對公民、法人財產(chǎn)權(quán)的處分，屬于典型的損益行政行為，是最直接影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政執(zhí)法方式。長期以來我國行政強(qiáng)制存在著“散”、“亂”、“軟”三大突出問題:“散”是指有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定分布在大量的單行法律、法規(guī)和規(guī)章之中，幾十部單行法律、數(shù)百部行政法規(guī)和數(shù)以千計的地方性法規(guī)和規(guī)章對行政強(qiáng)制作出了具體規(guī)定，非常分散;“亂”是指行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和實施比較混亂，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章乃至規(guī)范性文件都可設(shè)定行政強(qiáng)制，享有行政強(qiáng)制實施權(quán)的主體涉及幾十個行政部門和法律法規(guī)授權(quán)乃至規(guī)范性文件授權(quán)的組織，執(zhí)法主體繁多，職責(zé)交叉沖突，規(guī)范監(jiān)督不力，導(dǎo)致行政強(qiáng)制權(quán)被濫用;“軟”是指在有些領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制手段不足，效率不高，執(zhí)法不力，不能依法全面履行職責(zé)，難以有效維護(hù)公共利益和社會秩序，實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。行政強(qiáng)制引發(fā)了諸多問題，嚴(yán)重影響甚至惡化政府與公民之間的關(guān)系，《行政強(qiáng)制法》的出臺，標(biāo)志著我國行政強(qiáng)制制度的法制化框架的確立，有助于從根本上解決行政強(qiáng)制長期存在的“散”、“亂”、“軟”三大突出問題。

(二)使公民有了一塊抵御行政強(qiáng)制行為侵害的法律盾牌。

行政強(qiáng)制權(quán)具有本能的擴(kuò)張性和特殊的傷害性，而且這種傷害常常表現(xiàn)為事后難以完全補(bǔ)救的特點。經(jīng)過多年的法制改革發(fā)展，人們越來越認(rèn)識到?jīng)]有約束的行政權(quán)力是非常危險的，嗜好集權(quán)、秩序為本、缺乏透明等特性乃是傳統(tǒng)行政模式和行政權(quán)力運行機(jī)制為人詬病的突出弊端，在發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的背景下，這些弊端與人們對行政權(quán)力運行機(jī)制的控權(quán)要求相去甚遠(yuǎn)，必須予以革新，通過專門立法對行政強(qiáng)制權(quán)行使的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督約束?！缎姓?qiáng)制法》是“授予并控制行政強(qiáng)制權(quán)的立法”，具有重在約束行政強(qiáng)制權(quán)力行使、減少行政強(qiáng)制行為傷害的基本屬性，其價值追求是秉持平衡理念，貫徹兼顧原則，強(qiáng)化權(quán)力約束，重在權(quán)利保護(hù);因此，《行政強(qiáng)制法》猶如公民用以抵御行政強(qiáng)制行為侵害的一塊法律盾牌。

(三)為依法行政提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。

《行政強(qiáng)制法》為實施行政強(qiáng)制提供了有力保障。任何一部法律、法規(guī)的社會價值都是通過對其貫徹實施體現(xiàn)出來的，否則，它將是一紙空文。因此，對于那些應(yīng)當(dāng)知道法律規(guī)定義務(wù)而拒不履行的義務(wù)人，就要采取強(qiáng)制措施，迫使其遵守法律、執(zhí)行法律、履行義務(wù)，從而保證法律、法規(guī)的順利實施，維護(hù)法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，維護(hù)法制的尊嚴(yán)?！缎姓?qiáng)制法》的出臺則為政府實施行政強(qiáng)制提供了依據(jù)及有力保障。同時，《行政強(qiáng)制法》對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制的程序及權(quán)限進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，有利于保障行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范行政強(qiáng)制行為。

(四)將極大地推進(jìn)我國政府的法治建設(shè)。

2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，提出了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本方針、基本原則和整體構(gòu)想，要求以建設(shè)法治政府為奮斗目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點，全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。行政強(qiáng)制權(quán)是極具侵益性的行政權(quán)力，如果不將其納入法治化軌道，任其游離于法律的嚴(yán)格約束與控制之外，不利于建設(shè)法治政府與社會和諧穩(wěn)定?！缎姓?qiáng)制法》的頒行，確保行政強(qiáng)制行為在法治軌道內(nèi)展開，為推進(jìn)法治政府建設(shè)提供了法律保障。

二、《行政強(qiáng)制法》的法治亮點

《行政強(qiáng)制法》作為第一部關(guān)于行政強(qiáng)制的統(tǒng)一、專項法典，反映了我國法治建設(shè)三十多年來的思想成果和實踐經(jīng)驗，表現(xiàn)出如下創(chuàng)新亮點。

(一)體現(xiàn)了依法治國的理念與要求。

法律原則是貫穿于《行政強(qiáng)制法》的基本價值觀念?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定了五條法律原則，即法定原則(第4條)、適當(dāng)原則(第5條)、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則(第6條)、公共利益原則(第7條)、行政相對人權(quán)利原則(第8條)。其中，適當(dāng)原則是指國家公權(quán)力機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)方式，將對被強(qiáng)制者權(quán)利義務(wù)的不利影響減至最小程度。這一原則直接來源于“比例原則”的法理。比例原則起源于英國大憲章中的一條規(guī)定，即人們不得因輕罪而受重罰。該原則從公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系的角度提出問題，認(rèn)為即使是出于公共利益或者正義目的運用公共權(quán)力，也沒有理由置私人利益于不顧，如果有若干適合實現(xiàn)法律目的的方式，必須選擇使用對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，以使私有財產(chǎn)或者私人利益得到更好保護(hù)，而保護(hù)私人利益同樣是政府活動的價值所在。上述法律原則的內(nèi)容體現(xiàn)了約束公權(quán)力、保障私權(quán)利，利益平衡、私權(quán)優(yōu)先，以人為本、行政為民，行政謙抑、減少傷害，窮盡非強(qiáng)制行為、加強(qiáng)程序約束等諸多新理念。這也是社會主義核心法律價值體系的組成部分，不僅體現(xiàn)了建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的要求，也順應(yīng)了我國新行政法發(fā)展的趨勢。

(二)對行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行了約束控制。

《行政強(qiáng)制法》基本品格就是有效約束行政強(qiáng)制權(quán)力。不論是立法原則還是具體的法律規(guī)范都體現(xiàn)了這一特質(zhì)。如第6章所規(guī)定的責(zé)任制度。我國現(xiàn)行公務(wù)員法律規(guī)范對公務(wù)員行使行政權(quán)力行為也作出了約束性規(guī)定，《國家賠償法》對此也有相應(yīng)規(guī)定，但相比之下，《行政強(qiáng)制法》則是專辟一章，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)工作人員在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的違法責(zé)任，以盡可能地對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的強(qiáng)制行為進(jìn)行全過程的約束控制。

(三)保障了行政相對人的權(quán)益。

行政強(qiáng)制法第一章總則第一條、第六條中，規(guī)定了行政強(qiáng)制適當(dāng)原則和教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則，在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國家賠償權(quán);第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定事先應(yīng)采取聽證會、論證會等形式聽取各方意見，事后公民、法人和其他組織可以向設(shè)定和實施機(jī)關(guān)提出意見和建議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式反饋;第三章和第四章分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實施程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，其中既包含了行政相對人享有的諸如“說明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當(dāng)事人家屬”等大量程序性權(quán)利，也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品”等實體性權(quán)利。這些規(guī)定對制約行政強(qiáng)制權(quán)濫用、保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

(四)規(guī)定了行政強(qiáng)制措施執(zhí)行程序。

行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定:實施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn);由兩名以上行政執(zhí)法人員實施;出示執(zhí)法身份證件;通知當(dāng)事人到場;當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑;聽取當(dāng)事人的陳述和申辯;制作現(xiàn)場筆錄;現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明;當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章;法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。同時還規(guī)定，情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除?！缎姓?qiáng)制法》頒行后，必須嚴(yán)格按照規(guī)定，將每一步程序都履行到位。這就使行政強(qiáng)制執(zhí)法行為不能像以前那樣隨意，避免了一線執(zhí)法過程中簡單、粗暴，對基層執(zhí)法人員的素質(zhì)提出了較高要求。

(五)明確了強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任制度。

《行政強(qiáng)制法》不僅就行政機(jī)關(guān)及其工作人員在強(qiáng)制執(zhí)行中的違法責(zé)任作出了規(guī)定，還對人民法院及其工作人員違法實施強(qiáng)制執(zhí)行或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍，給公民人身或者財物造成損害的責(zé)任作出了規(guī)定。此外，對于具有協(xié)助義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)及其工作人員不履行協(xié)助義務(wù)或者違法履行協(xié)助義務(wù)也作出了專門規(guī)定。

(六)彌補(bǔ)了我國行政強(qiáng)制立法的諸多空白。

《行政強(qiáng)制法》確定了行政強(qiáng)制的基本原則，科學(xué)界定了行政強(qiáng)制的內(nèi)涵以及分類，系統(tǒng)梳理了行政強(qiáng)制的措施和方式。同時，在實體內(nèi)容上，規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)的行使要件，使我國過去存在和適用的執(zhí)行罰、代履行等強(qiáng)制執(zhí)行方式的適用條件更為明確;在程序規(guī)則上，規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定的征求意見和事后評價機(jī)制，統(tǒng)一了行政強(qiáng)制的一般程序，設(shè)定了針對查封、扣押、凍結(jié)和代履行、執(zhí)行罰等適用的特殊程序要求。對于改變此前我國行政強(qiáng)制立法中“重實體、輕程序”、“重授權(quán)、輕控權(quán)”，實體法制和程序法制不完備的狀況，具有積極意義。

在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會關(guān)系復(fù)雜、社會矛盾尖銳、社會張力很大的當(dāng)下中國，《行政強(qiáng)制法》立法中的上述亮點，有助于人們正確理解、關(guān)注、積極推行我國的行政強(qiáng)制法律制度。

三、《行政強(qiáng)制法》在法治方面的若干不足

《行政強(qiáng)制法》在立法進(jìn)程和利益博弈過程中，不可能一蹴而就，我們認(rèn)為主要存在以下不足之處:

(一)在《行政強(qiáng)制法》的總則部分沒有明確規(guī)定比例原則、平衡原則、最小傷害原則、信賴保護(hù)原則和公眾參與原則。

(二)沒有將強(qiáng)制進(jìn)入住宅和場所、限制通信自由、實施網(wǎng)絡(luò)管制等對公民權(quán)益有嚴(yán)重影響的強(qiáng)制措施明確納入法律保留范圍，以加大人權(quán)保護(hù)力度。

(三)沒有明確規(guī)定行政執(zhí)法人員回避制度以符合現(xiàn)代法治精神。

(四)沒有將“違反法定程序”也明確規(guī)定為人民法院的審查標(biāo)準(zhǔn)，這可以克服行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員對于行政程序違法抱持無所謂態(tài)度的現(xiàn)實弊端。

(五)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)主體范圍過大，使那些沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中可以通過先行查封、扣押來規(guī)避人民法院審查。

(六)沒有將行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)行權(quán)相對集中于專門的行政機(jī)關(guān)，專職化、專門化地承擔(dān)執(zhí)行職能，實行類似于城管部門相對集中行使行政處罰權(quán)的制度，以提高行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)威與效率。

(七)沒有對進(jìn)入住宅或營業(yè)場所的強(qiáng)制執(zhí)行條件和程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。行政機(jī)關(guān)沒有此種強(qiáng)制手段，就不能打擊假冒偽劣等違法行為;同時，行政強(qiáng)制法不對進(jìn)入住宅、營業(yè)場所的條件和程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，也不利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的“進(jìn)入”行為，防止此種權(quán)力的濫用。

(八)沒有賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)查中的強(qiáng)制權(quán)。行政強(qiáng)制包括三種形式，行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時強(qiáng)制、行政調(diào)查中強(qiáng)制。行政強(qiáng)制法將行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，未將行政調(diào)查中強(qiáng)制視為行政強(qiáng)制的類型。因此，行政強(qiáng)制法也未賦予行政機(jī)關(guān)行政程序強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，缺乏行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，要保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)存在困難。

總之，《行政強(qiáng)制法》是我國法治進(jìn)程中的一部重要法律，我們應(yīng)在實際操作中不斷總結(jié)并吸取國外有關(guān)經(jīng)驗加以完善和發(fā)展。

四、結(jié)語

行政強(qiáng)制制度是我國法律制度中的一項重要的制度，建立和完善《行政強(qiáng)制法》對于我國的法治建設(shè)有著舉足輕重的作用;不僅可以真正實現(xiàn)依法行政，而且可以保護(hù)人權(quán)。在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，法律的公正力、道德規(guī)范的約束力等非強(qiáng)制性因素是絕不可忽視的;強(qiáng)制作為備而不用，備而少用，備而慎用的一種力量，也是不可缺少的。行政強(qiáng)制法的出臺，將為我國法治建設(shè)登上一個新臺階打下堅實的基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯 王飛

D912．1

A

1008－6463(2012) 04－0036－03

2012－06－20

劉加夫(1963－)，男，中共江西省委黨校副研究員，碩士;黃村(1969－)，女，江西省南昌長堎地區(qū)人民檢察院助理檢察員。